ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR PN.4131.282.2017 WOJEWODY WARMIŃSKO-MAZURSKIEGO
z dnia 6 października 2017 r.
Na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) stwierdzam nieważność załącznika do uchwały Nr XXX/178/2017 Rady Gminy Wieliczki z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Wieliczki, w części dotyczącej:
- § 3 ust. 4,
- części wstępnej § 5 ust. 1 pkt 2 w zakresie sformułowań: „i 3 oraz „w szczególności”, - § 6 ust. 6 i ust. 7
- § 7 ust. 5 w zakresie sformułowań: „złożoność zadań wynikających z zajmowanego stanowisk”, „ warunki pracy” oraz „środowiskowe i społeczne”,
- § 8 ust. 2 i ust. 4, - § 9 ust. 3 i ust. 4, - § 10 ust. 2, - § 11,
- § 12 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 oraz - § 16 ust. 7.
U zasad ni eni e
Rada Gminy Wieliczki na sesji w dniu 30 sierpnia 2017 r., powołując się na art. 30 ust. 6 i 6a oraz art. 54 ust. 3 i 7, w związku z art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz przepisy rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 416 ze zm.), po uzgodnieniu ze związkami zawodowymi, podjęła uchwałę, o której mowa na wstępie. Przedmiotem uchwały jest uchwalenie Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Wieliczki, stanowiącego jej załącznik, zwany dalej Regulaminem.
Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:
1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (za wysługę lat, funkcyjnego motywacyjnego oraz za warunki pracy) oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,
2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,
DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA WARMIŃSKO-MAZURSKIEGO
Olsztyn, dnia 9 października 2017 r.
Poz. 3979
Elektronicznie podpisany przez:
Mariola Katarzyna Porczyńska Data: 2017-10-09 11:17:28
3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach
W § 5 ust.1 pkt 2 Regulaminu, wskazano iż „przy przyznawaniu dodatku motywacyjnego uwzględnia się, w zakresie pracy opiekuńczej i wychowawczej, angażowanie się w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela, w szczególności:…”.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sport z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy, do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela. Rozszerzenie przez Radę Gminy warunków przyznawania dodatku motywacyjnego o warunek zaangażowania w realizację czynności i zajęć, o których stanowi art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela, jest sprzeczne z treścią powołanego § 6 pkt 4 rozporządzenia.
Odnosząc się do sformułowania „w szczególności”, zawartego w powołanym zapisie, należy uznać użycie powyższego sformułowania za istotne naruszenie prawa, polegające na możliwości wprowadzania innych warunków, niż przewidzianych w Regulaminie. Zgodnie bowiem z ww. art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, rada gminy ma kompetencję do określenia wysokości stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku. Zatem sformułowanie "w szczególności", użyte przy określaniu szczegółowych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, w § 5 ust.1 pkt 2 Regulaminu, nie mieści się w granicach ww. upoważnienia ustawowego, gdyż nie spełnia określonego w nim wymogu szczegółowości.
Przykładowe wyliczenie w uchwale przesłanek przyznawania dodatku motywacyjnego, niemającego charakteru katalogu zamkniętego, może sugerować istnienie innych, pozaregulaminowych warunków przyznawania tego dodatku, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt: III SA/Gd 80/08.
W § 6 ust. 6 Regulaminu, Rada Gminy uzależniła przyznanie nauczycielowi dodatku motywacyjnego od zatrudnienia w wymiarze co najmniej ½ etatu oraz od przepracowania w danej szkole co najmniej 4 miesięcy.
Stosownie do § 6 wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, przyznanie nauczycielowi dodatku motywacyjnego uzależnione jest od uzyskiwania przez nauczyciela określonych wyników pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć.
Wprowadzenie zatem warunków określonych w kwestionowanym postanowieniu narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, w związku z § 6 wyżej powołanego rozporządzenia, które determinują zakres materii regulaminowej.
Kwestionowane postanowienie bowiem prowadzi do sytuacji, w której mimo spełnienia szczegółowych warunków określonych w Regulaminie nauczyciel zostanie pozbawiony prawa do dodatku motywacyjnego.
Zdaniem organu nadzoru, delegacja zawarta w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, ani żaden inny przepis tej ustawy, nie stanowi podstawy do wyłączenia nauczycieli o krótszym stażu oraz zatrudnionych w niepełnym wymiarze, ale kwalifikujących się do otrzymywania dodatku motywacyjnego.
Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt: III SA/Lu 249/08
Rada wskazując, iż dodatek za warunki pracy wypłaca się, w § 10 ust. 2 Regulaminu z dołu, a w § 3 ust. 4,
§ 6 ust. 7 oraz § 8 ust. 4 Regulaminu, poprzez odwołanie się do przepisu ustawy Karta Nauczyciela – art. 39 ust. 3 i 4, wprowadziła regulacje wykraczające poza upoważnienie wynikające z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym Rada winna określić jedynie wysokość stawek dodatków za wysługę lat, funkcyjnego, motywacyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34.
Rada na podstawie ww. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, winna ustalić, szczegółowe warunki przyznawania dodatku funkcyjnego. Dokonując regulacji w tym zakresie, w § 7 ust. 5 Regulaminu, Rada wprowadziła, w ramach szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku dyrektorowi oraz wicedyrektorowi, oprócz warunków związanych z pełnieniem ich funkcji również, m.in. takie warunki, jak złożoność zadań wynikających z zajmowanego stanowiska oraz wyniki pracy, warunki środowiskowe i społeczne w jakich szkoła funkcjonuje, które, w ocenie organu nadzoru, pozostają w sprzeczności z intencją ustawodawcy i nie stanowią stricte warunków związanych z dodatkiem funkcyjnym. Dodatek ten traktować należy bowiem, jako
dodatek związany ze sprawowaną funkcją, na co wskazuje § 5 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sport
Zgodnie z jego brzmieniem, do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; sprawowanie funkcji: wychowawcy klasy doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, opiekuna stażu.
Mając zatem na uwadze zakres swobody organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom składników wynagradzania, wynikający z przepisów ustawy Karta Nauczyciela oraz wyżej powołanego rozporządzenia należy uznać, iż warunki, wskazane w sentencji rozstrzygnięcia, za sprzeczne z cytowanym
§ 5 rozporządzenia.
Stanowisko organu nadzoru znajduje oparcie w wyrokach sądów administracyjnych: WSA we Wrocławiu sygn. akt: IV SA/Wr 169/07, IV SA/Wr 294/08 z dnia 21 sierpnia 2008 r., w których Sąd stwierdził nieważność m.in. zapisów dotyczących wyników pracy szkoły czy warunków środowiskowych, w jakich funkcjonuje szkoła, wskazując, iż dodatek funkcyjny związany jest ze sprawowaną funkcją w związku z czym jego wysokość nie powinna być uzależniona od czynników mogących warunkować wysokość dodatku motywacyjnego. Również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: I OSK 2908/13, stwierdził, iż: „Dopuszczalne jest uzależnienie wysokości dodatku funkcyjnego od wielkości szkoły, jej warunków organizacyjnych, liczby uczniów i oddziałów, gdyż elementy te mają bezpośredni wpływ na nakład pracy i zakres odpowiedzialności osoby, której powierzono stanowisko”.
W § 8 ust. 2 Regulaminu, Rada postanowiła, iż dodatek funkcyjny, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 przysługuje za dni, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze, z wyjątkiem przebywania na urlopie dla podratowania zdrowia.
W ocenie organu nadzoru, powyższe postanowienie wykracza poza granice upoważnienia, wynikającego z wyżej powołanego art. 30 ust. 6 pkt 1 Narty Nauczyciela, nie można bowiem treści w nim zawartej przyjąć, jako szczegółowego warunku przyznawania dodatku funkcyjnego. Należy bowiem podkreśli, iż dodatek funkcyjny wiąże się z pełnieniem funkcji, o których mowa w ww. § 5 rozporządzenia.
Z zakwestionowanego postanowienia wynika, iż dodatek funkcyjny przysługuje we wszystkich okolicznościach, w których nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze z wyjątkiem przebywania na urlopie dla podratowania zdrowia. Powyższe jednak pozostaje w sprzeczności z treścią art. 20 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, który wskazuje, że mimo otrzymywania przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego w okresie pozostawania w stanie nieczynnym, dodatek funkcyjny mu nie przysługuje.
W § 9 ust. 3 Regulaminu, Rada postanowiła, iż dodatek za warunki pracy przysługuje za faktycznie przepracowane godziny.
Rada nie może uzależniać wypłaty któregokolwiek ze składników wynagrodzenia od efektywnego, czy też faktycznego wykonywania pracy. Kwestie bowiem okresów, za które przysługują wynagrodzenie regulują przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy szczególne (pragmatyka). Treść powyższego postanowienia wskazuje, iż w przypadku przebywania na urlopie wypoczynkowym, mimo przysługiwania wynagrodzenia, którego składnikiem - stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, jest dodatek za warunki pracy, dodatek ten nie przysługiwałby nauczycielowi w tym okresie. Zatem § 9 ust. 3 Regulaminu narusza art. 9 § 2 Kodeksu pracy, z którego wynika, iż postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych oraz regulaminów i statutów nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż przepisy Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych
Wskazać w tym miejscu należy również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 21 sierpnia 2008 r., (sygn. akt: IV SA/Wr 294/08), który stwierdził, iż: „Nieusprawiedliwiony byłby generalny wniosek, że do celów ustalenia wysokości dodatku za warunki pracy, godziny ponadwymiarowe czy godziny doraźnych zastępstw brany, jest pod uwagę czas wyłącznie efektywnego (faktycznego) jej świadczenia przez nauczyciela”, który organ nadzoru w pełni podziela.
Nie znajduje również podstaw prawnych ograniczenie wprowadzone w § 9 ust. 4 Regulaminu, zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ww. ustawy Karta Nauczyciela, nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy.
Postanowienia § 11, § 12 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 Regulaminu wykraczają poza kompetencję Rady Gminy, wynikające z art. 30 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy Karta Nauczyciela.
W § 11 Regulaminu, Rada Gminy, postanowiła, iż dyrektor w szczególnych wypadkach może pełnić zastępstwo doraźne- gdy nie może przydzielić innym nauczycielom.
Regulacje przewidujące przydzielenie godzin doraźnego zastępstwa nie mieszczą się w delegacji wynikającej z ww. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. Sposób ich przydzielania przewidują przepisy ww.
ustawy. Ponadto należy wskazać, iż sformułowanie „w szczególnie uzasadnionych wypadkach”, niejednoznaczne i budzące wątpliwości interpretacyjne, może prowadzić do nadużyć. Przepisy prawa miejscowego muszą być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, a powyższe postanowienie Regulaminu nie spełniają tego warunku, co powoduje że została naruszona zasada poprawnej legislacji, znajdująca oparcie w art. 2 Konstytucji RP.
W § 12 ust. 4 Regulaminu, Rada wprowadziła regulację, w której wskazała, kiedy godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługują, wprowadzając jednocześnie w pkt 1-4 wyjątki w tym zakresie. Natomiast w ust. 5 Rada postanowiła, iż wynagrodzenie za zajęcia pozalekcyjne przydzielone, jako godziny ponadwymiarowe, przysługuje nauczycielowi za zajęcia faktycznie odbyte i udokumentowane, przypadające w Dzień Edukacji Narodowej oraz w dniach, w których nauczyciel nie mógł ich realizować z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, a w szczególności z przyczyn określonych w punktach 1-3.
Powyższe postanowienia, w ocenie organu nadzoru, naruszają art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela.
Stosownie do tego przepisu, organ prowadzący, w ramach regulaminu, ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw. Przyznawanie natomiast wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw następuje na zasadach określonych w Karcie Nauczyciela i Kodeksie Pracy, do którego odsyła art. 91 c ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Do organu prowadzącego, zgodnie z wyżej powołanym przepisem, należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Mieści się tu zatem jedynie delegacja do ustalania warunków obliczania i wypłacania (wydatkowania) należnych kwot. W normie kompetencyjnej nie mieści się natomiast upoważnienie do decydowania, w jakich sytuacjach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, są to bowiem w istocie warunki przyznawania (zachowania prawa do) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe faktycznie niezrealizowane.
Stanowisko organu nadzoru w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r. Sygn. akt IV SA/Wr 274/05 oraz z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt: IV SA/Wr 294/08.
W tym miejscu należy również wskazać, iż WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn.
akt IV SA/Wr 197/08 stwierdził, iż: „Rada nie może uzależniać wypłaty któregoś ze składników wynagrodzenia od efektywnego, czy też faktycznego wykonywania pracy”.
W § 12 ust. 6 Regulaminu, Rada wprowadziła regulację, określającą sposób ustalania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe.
Z przepisu tego wynika, że Rada uzależniła wypłatę określonego w nim składnika wynagrodzenia od efektywności przepracowanych godzin. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 Kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną, zaś za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią.
W ocenie organu nadzoru, regulacje zawarte w kwestionowanym postanowieniu Regulaminu, w indywidualnym przypadku mogą jednak doprowadzić do pozbawienia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, pomimo zachowania prawa do tego wynagrodzenia w oparciu o przepisy prawa pracy, a tym samym stworzyć rozwiązanie mniej korzystne dla nauczycieli, co może być traktowane jako naruszenie art. 9
§ 2 Kodeksu pracy.
Powyższe stanowisko znajduje oparcie w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2008 r. , który wskazał, iż m.in. przykładem takiego niekorzystnego rozwiązania jest sytuacja urlopu wypoczynkowego nauczyciela. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Karty Nauczyciela za czas urlopu wypoczynkowego nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował.
W § 16 ust. 7 Regulaminu, Rada postanowiła nauczyciel szkoły niezależnie od przyznanej mu w ciągu danego roku szkolnego Nagrody Dyrektora szkoły może otrzymać Nagrodę Wójta, Kuratora Oświaty lub Ministra Edukacji Narodowej.
Kwestionowane postanowienie - § 16 ust. 7 Regulaminu, wykracza poza granice upoważnienia wynikającego z art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Karty Nauczyciela, z którego wynika upoważnienie do uregulowania w Regulaminie wysokości i warunków wypłacania składników wynagradzania, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub odrębnych przepisach.
Mając powyższe na uwadze, postanowiono jak na wstępie.
Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia, za pośrednictwem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w terminie 30 dni od daty jego otrzymania.
wz. WOJEWODY WARMIŃSKO-MAZURSKIEGO Sławomir Sadowski Wicewojewoda Warmińsko-Mazurski
