Kwantitatieve analyse individuele huursubsidie

194

KWANTITATIEVE ANALYSE

INDIVIDUELE HUURSUBSIDIE

J.B.S. Conijn

C.J.M.

Lamain

m.m.v.

W.J.

de Hoog

P. de Vries

-"

.

':"', [:;P.

21

VOLKSHUISVESTINGSBELEID

EN

BOUWMARKT

! _{u.it." . . .} 'ïlM." .. I!!rI!V'-lHlIl!1ldj' I, J ! ' I • ! I I I , I r"'- ""U"I!,_ J I ' . .. , .... _ . . . '_'!1'"' .. I!'''wr.

KWANTITATIEVE ANALYSE INDIVIDUELE

HUURSUBSIDIE

Bibliotheek TU Delft

11 11 I"

I 1111 I

IL J,,; _ _ •

llJJ...-VOLKSHUISVESTINGSBELEID EN

21

BOUWMARKT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Telefoon (015) 783005

KWANTITATIEVE ANALYSE INDIVIDUELE

HUURSUBSIDIE

J. B. S. Conijn C.J.M. Lamain m.m. v. W.J. de Hoog P. de Vries

De serie Volkshuisvestingsbeleid en Bouwmarkt wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft

Telefoon: (015) 783254

Onderzoek in opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Orde-ning en Milieubeheer

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BmLIOTHEEK, DEN HAAG Conijn, J.B.S.

Kwantitatieve analyse individuele huursubsidie / J.B.S. Conijn, C.J.M. Lamain ; m.m.v. W.J. de Hoog, P. de Vries. - Delft: Delftse Universitaire Pers. - 111. -(Volkshuisvestingsbeleid en bouwmarkt, ISSN 0926-6305 ; 21)

Onderzoek uitgevoerd door het Onderzoeksinstituut OTB. - Met lito opg. ISBN 90-6275-982-3

NUGI 655

Trefw.: huursubsidies.

Copyright 1994 by J.B.S. Conijn and C.J.M. Lamain

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.

INHOUDSOPGA VE

VOORWOORD

1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING . .. . . . .. . . .. . . 1

1.1 Algemeen. . . ... . ... . . .. .. . . .. . . ....1

1.2 Nadere uitwerking ... .. .. . . ... ... . .. ... .. . . 2

2. DE RECENTE VERANDERINGEN VAN DE REGELING .. . . 3

2.1 Inleiding ... .. . . .. . . .. . . . .. . .. ... . ... . . .. 3

2.2 Korte historische schets .. .. ... . . .. . . . 3

2.3 Recente aanpassingen van de Wet individuele huursubsidie .. . .. . . 5

2.4 Tot slot . . . ... . .. .. ... . ... .. . .. .. .. . . .. .. . . 8

3. EEN VERKLARING VOOR DE ONTWIKKELING VAN DE INDIVIDUELE HUURSUBSIDIE, 1975-1991 .. ... . . .. . . 9

3.1 Inleiding.. . ... . .. .. . .. . . ... .. .. . . . .. . . .. ... .. . 9

3.2 De historische ontwikkeling . . . .. ... . . .. .. .. . . ... . . 9

3.3 Een nadere analyse met het Woningbehoeftenonderzoek . . . .. . . 13

3.4 De verklaring van het aantal IHS-ontvangers .. . . .... .. . . .. 18

3.5 De verklaring van het gemiddelde IHS-bedrag .. . .. . . 23

3.6 Tot slot . . . .. . . ... .. . . . ... .... .. . .. .. .. .. 26

4. DE GEVOELIGHEIDSANALYSE . . . . ... . .. ... .... . . 29

4.1 Inleiding . . . .. . . .. .. . . .. ... .. . . 29

4.2 De statische versie van het FISTROVOL-model . . ... .. .. . . 30

4.3 De basisvariant .. .. .. .. .. .. . . ... . . .. . . 32

4.3.1 Definitie van de basisvariant .. ... . .. . ... . .. .... . . ... 32

4.3.2 Uitkomsten van de basisvariant ... . . . .. . . .. . . .. 33

4.4 Alternatieve varianten .. .. .. . . .. .. . ... . . .. . . ... . 39

4.4.1 Definitie van de varianten .. .. .. . ... . . .. . . 39

4.4.2 Uitkomsten van de varianten . ... . .. .. . . .. . . .. 40

4.5 Een 'neutrale' regeling ... . ... ... .. ... ... . .. . . 70

5. DE ONTWIKKELING VAN DE INDIVIDUELE HUURSUBSIDIE

OP LANGERE TERMLJN ... . . .... . . .. . . .. . . 79

5.1 Inleiding.. . .. . .. . . ... .. . . . .·. . . .. . . .. . 79

5.2 De comparatief-statische versie van het FISTROVOL-model . . . 79

5.3 Het basisscenario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

5.4 Scenario's met alternatieve demografische ontwikkelingen . .. .. .. . . 90

5.5 Inkomensscenario's . . . .... . . .... . ... . . .. 94

5.6 Huurstijgingsscenario's .. . . .. .. . .. .... . . 98

5.7 Tot slot . . . ... . . ... . . .. ... . . 99

6. SAMENVATTING . . . ... . . .. . . .. .. 103

6.1 Inleiding . ... . . ... .. ... .. . . .. .. .. . . .. . . 103

6.2 Een historische analyse . . . .. . . 103

6.3 De gevoeligheidsanalyse ... . . .. .. .. . . . .. .. . . 104

6.4 De lange-termijnontwikkeling . . . .. .. .. . . . .. ... . . 107

LITERATUUR . . . .. . . .. . . 111

BIJLAGE 1 TOELICHTING BIJ DE TIJDREEKSANALYSE . . . .. 113

BIJLAGE 2 DE BEREKENING VAN DE INDIVIDUELE HUURSUBSIDIE .. .. . . .. . .. .. . . . .. . . . .. . . 117

BIJLAGE 3 DE LATENTE VRAAG BIJ DE INDIVIDUELE HUURSUBSIDIE . .. . . .. . . ... 123

VOORWOORD

Eind 1992 is door het ministerie van VROM een groot opgezet evaluatieonderzoek gestart naar de individuele huursubsidie. Deze evaluatie kreeg de naam 'IHS in perspectief' . Het evaluatie-onderzoek is opgesplitst in zes deelonderzoeken. Dit onderzoek is een van deze zes deelonderzoeken, waarin met name de kwantitatieve analyses van de individuele huursubsidie aan de orde komen. De ontwikkeling van de individuele huursubsidie in het verleden is onderzocht. Een kwantitatieve analyse naar de werking van de huidige regeling is verricht. Voorts is een verkenning uitgevoerd naar het gebruik van de regeling in de toekomst.

De onderzoekers zijn bij de uitvoering van het onderzoek begeleid door een commis-sie bestaande uit R. Baumfalk, mw. N. ten Broecke, P.A. Mentink en P. Neute-boom, allen werkzaam op het ministerie van VROM (DGVH). Wij zijn de begelei-ders erkentelijk voor de stimulerende wijze waarop de samenwerking gestalte heeft gekregen.

Johan Conijn Cor Lamain

Î

I

1

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

1.1 Algemeen

In de nota Volkshuisvesting in de jaren negentig (Tweede Kamer, 1988-1989a) staat dat de individuele huursubsidie als het kerninstrument van de volkshuisvesting wordt beschouwd. Hiermee wordt aangegeven dat de betaalbaarheid van het wonen voor met name de lagere-inkomensgroepen een hoeksteen van het volkshuisvestingsbeleid blijft. Het brengt ook tot uitdrukking dat andere elementen van het beleid geen kerninstrument zijn. De objectsubsidiëring van huurwoningen die tot dusverre eveneens een centrale rol in het volkshuisvestingsbeleid speelde, zal bijvoorbeeld in haar generieke vorm verdwijnen als uitvloeisel van het feit dat het huumiveau in principe kostendekkend dient te worden. Ook de subsidiëring van de stadsver-nieuwing door het Rijk zal volgens de huidige plannen op termijn worden beëindigd. De individuele huursubsidie krijgt derhalve een centrale plaats in het volkshuisves-tingsbeleid vanwege het belang dat wordt gehecht aan de betaalbaarheid van het wonen, maar ook omdat de belangrijkste, andere subsidie-instrumenten gaan verdwijnen.

De veranderingen in het volkshuisvestingsbeleid, die tot uitdrukking komen in de decentralisatie en de verzelfstandiging van andere partijen dan het Rijk, leiden tot een gewijzigd kader waarbinnen de individuele huursubsidie functioneert. Deze gewijzigde ordening roept de vraag op of het sturingsinstrumentarium nog adequaat is. De individuele huursubsidie is immers een open-einderegeling waarbij het beroep op de regeling mede voortvloeit uit het lokale en regionale volkshuisvestingsbeleid, terwijl de financiële consequenties tot op heden volledig ten laste van het Rijk komen. De doelstelling van de individuele huursubsidie is hierbij aan de orde en de mogelijke alternatieven voor het huidige sturingskader met de respectievelijke voor-en nadelvoor-en.

De bovenstaande problematiek staat centraal in het project 'IHS in perspectief' waar dit onderzoek deel van uitmaakt. In dit onderzoek komen echter de vragen rond de ordening en de sturing met betrekking tot de individuele huursubsidie niet als zodanig aan de orde. Dit onderzoek betreft een kwantitatieve analyse van het gebruik van de individuele huursubsidie zowel in het verleden als in de toekomst.

1.2 Nadere uitwerking

De kwantitatieve analyse van de individuele huursubsidie bestaat uit drie onderdelen die achtereenvolgens aan de orde komen.

Ten eerste een analyse van het gebruik van de regeling in de periode 1975-1991. Het aantal IHS-ontvangers en ook het gemiddelde bedrag zijn in deze periode sterk toegenomen. In dit deel van het onderzoek staat de verklaring voor deze toename centraal. Hierbij zal enerzijds gebruik worden gemaakt van gegevens uit W oningbe-hoeftenonderzoeken, anderzijds zullen via tijdreeksanalyses verklaringen worden gezocht.

In het tweede deel van het onderzoek komt de regeling zelf aan bod. Door middel van een gevoeligheidsanalyse zal worden nagegaan welke dynamiek de regeling zelf bevat. Uitgaande van de fictieve veronderstelling dat de huishoudenssamenstelling , de woningvoorraad en de woonruimteverdeling niet veranderen, wordt met de gevoeligheidsanalyse inzicht gegeven in de effecten die de regeling zelf genereert als gevolg van bepaalde inkomens- en huurontwikkelingen.

Het derde deel van het onderzoek biedt inzicht in het toekomstig gebruik van de individuele huursubsidie, waarbij wel rekening wordt gehouden met allerlei verande-ringen bij huishoudens, woningen en dergelijke. Het gaat hierbij met name om scenario's, die de invloed van bepaalde ontwikkelingen op het gebruik van de individuele huursubsidie vaststellen met een basisscenario als referentiekader.

Voorafgaand aan deze drie onderdelen van het onderzoek wordt in het volgende hoofdstuk de regeling in hoofdlijnen behandeld, waarbij met name recente verande-ringen centraal staan. Het rapport wordt besloten met een samenvatting van de onderzoeksresultaten.

2

DE RECENTE VERANDERINGEN V AN DE

REGE-LING

2.1 Inleiding

Een kwantitatieve analyse van het gebruik van de individuele huursubsidie vindt haar startpunt bij de regeling zelf. In dit hoofdstuk wordt in hoofdlijnen beschreven hoe de regeling in elkaar zit en welke veranderingen er sinds de invoering van de algemene regeling in het subsidietijdvak 1975/1976 zijn aangebracht.

De regeling voor de individuele huursubsidie is in het verleden meer dan eens beschreven (zie onder meer Lucassen en Priemus, 1977; Ooms en Papa, 1989; Boelhouwer, 1992). Hier wordt volstaan met een algemene beschrijving en wordt met name de periode vóór de totstandkoming van de Wet individuele huursubsidie slechts heel globaal behandeld. Meer in detail komen aan de orde de wetswijzigingen die sinds de invoering van de wet zijn aangebracht. In paragraaf 2.3 wordt een compleet overzicht gegeven.

Verder is in bijlage 2 weergegeven op welke wijze de regeling ten behoeve van de kwantitatieve analyses is geprogrammeerd. Deze bijlage geeft gedetailleerd weer hoe de huidige regeling is, inclusief de jaarlijkse aanpassingen van de tabellen.

2.2 Korte historische schets

De individuele huursubsidie is een vorm van geldelijke steun op het gebied van de volkshuisvesting, die tot doel heeft de woonlasten voor huurders tot een voor hen betaalbaar niveau terug te brengen. Dit subsidie-instrument onderscheidt zich van de objectsubsidiëring, van oudsher het andere centrale instrument van de volkshuisves-ting, met name daarin dat de individuele huursubsidie specifiek werkt voor lagere-inkomensgroepen.

De behoefte aan dit instrument werd in Nederland voor het eerst in het midden van de jaren zestig duidelijk gevoeld. Een vorm van individuele subsidiëring werd ingevoerd voor bejaarden om tegemoet te komen in de huurprijs van gesubsidieerde bejaardenwoningen die te hoog werd geacht. Door de stijgende huurprijzen van met name nieuwe huurwoningen in de sociale sector werd het voor de lagere-inkomens-groepen steeds moeilijker deze huurprijzen te betalen.

Op 1 juli 1970 werd een ruimere regeling ingevoerd met een voorshands experimen-teel karakter. Bewoners van woningwetwoningen of premiehuurwoningen die na 31 maart 1960 als nieuwbouwwoning waren gesubsidieerd, kwamen door deze uitge-breide regeling in aanmerking voor individuele subsidiëring. De reikwijdte van de regeling werd vervolgens snel uitgebreid. Zo werden in 1971 woningen waarbij in het kader van de huurharmonisatie een hoger dan normale huurstijging verplicht was, en in 1972 woningen die ingrijpend verbeterd zouden worden, onder de regeling gebracht.

Met ingang van 1 juli 1975 werd een individuele-huursubsidieregeling van kracht waarvoor in principe alle huurders in aanmerking konden komen, zij het dat de regeling aanvankelijk primair van gezinnen uitging. Het jaar daarop werd binnen de regeling een afzonderlijke subsidietabel voor alleenstaanden jonger dan 30 jaar opgenomen. Toen werd de mogelijkheid van subsidiëring ook uitgebreid naar wooneenheden.

Het centrale ijkpunt voor de regeling zoals die vanaf 1975 heeft gegolden, werd aanvankelijk gevormd door een stelsel van normhuurquoten, die gerelateerd waren aan de hoogte van het belastbaar jaarinkomen. De betaalbaarheid van het wonen, waarin de individuele huursubsidie diende te voorzien, werd derhalve geoperationali-seerd via beleidsmatig genormeerde quoten, die aangaven welk deel van het inkomen een huishouden minimaal aan huur moest betalen voordat het recht op individuele huursubsidie zou kunnen hebben. Wanneer de huur hoger was dan de normhuurquo-te, werd niet in alle gevallen het verschil volledig gesubsidieerd. Er bestond een systeem van kortingspercentages, waarbij de hoogte van het kortingspercentage afhankelijk was van het belastbaar inkomen en de huur (zie ook Ooms en Papa, 1989, p. 9). Het kortingspercentage was toentertijd maximaal 35.

Een belangrijk onderdeel van de regeling uit 1975 was de wijze waarop jaarlijks met name de normhuurquoten aan gewijzigde omstandigheden werden aangepast. Deze aanpassing was dusdanig dat een in de tijd gelijkblijvend reëel inkomen een gelijke normhuurquote had. Om dit te bereiken werd gecorrigeerd voor de inflatoire stijging van het inkomen. Naarmate het reële inkomen in de loop der tijd hoger werd, werd ook de normhuurquote hoger. De normhuur, die bij deze regeling de uitkomst van het systeem is, steeg als gevolg hiervan bij een reële inkomensgroei. De verwachting was toentertijd dat door de stijging van de welvaart uiteindelijk alle huishoudens uit de subsidieregeling zouden groeien.

De praktijk liet anders zien en het systeem met waardevaste normhuurquoten leidde tot budgettaire problemen toen in het begin van de jaren tachtig grote groepen van de bevolking werden geconfronteerd met een reële inkomensdaling. Binnen de toen vigerende systematiek zou dat leiden tot lagere normhuurquoten, en hogere bedragen aan individuele huursubsidie. Vanaf 1981 stond als gevolg van deze ontwikkeling de regeling met de normhuurquoten onder druk (Ooms en Papa, 1989, p. 12 e.v.). Aanvankelijk werd het budgettaire probleem opgelost door de normhuurquoten te verhogen. Vervolgens werden ook andere onderdelen van de regeling aangepast om de uitgavengroei van de individuele huursubsidie te beperken.

Uiteindelijk is, tegelijk met de verankering van de regeling in een afzonderlijke wet, overgestapt naar een methodiek van normhuurbedragen in plaats van normhuurquo-ten. Deze verandering is in het subsidietijdvak 1984/1985 ingevoerd.

Bij de nieuwe systematiek zijn de normhuren hoger naarmate het inkomen hoger is. De progressie van de normhuurquoten uit het oude systeem, komt hier op een andere wijze terug. Jaarlijks worden de inkomens in principe aangepast met de nominale inkomensontwikkeling; de normhuren met de trendmatige huurstijging. Voorts wordt er een kwaliteitskorting toegepast op basis van gestaffelde kortingspercentages. Deze methodiek, die sindsdien in essentie is gehandhaafd, definieert de betaalbaar-heid niet meer in de vorm van een normhuurquote. De huurquote is nu de resultante van het systeem en niet meer het uitgangspunt. Wanneer de huren (veel) sterker stijgen dan het nominale inkomen, neemt ondanks de individuele huursubsidie de huurquote toch toe. Het nieuwe systeem moest ervoor zorgen dat de (netto) huur van huishoudens met en zonder individuele huursubsidie gemiddeld genomen hetzelfde zou stijgen (Tweede Kamer, 1983-1984, 18.539, nrs. 1-3, p. 58). In hoofdstuk 4 over de gevoeligheidsanalyse van de regeling komt dit punt nog aan de orde.

2.3 Recente aanpassingen van de Wet individuele huursubsidie

De Wet individuele huursubsidie, die in mei 1986 van kracht is geworden, is weliswaar qua systematiek gelijk gebleven, op onderdelen zijn er met enige regel-maat aanpassingen aangebracht, veelal ter beperking van de uitgaven.

In 1988 is er een wijzigingsvoorstel met een aantal ingrijpende aanpassingen (Tweede Kamer, 1987-1988, 20.481):

beperking van de subsidiëring van jongeren van 18 tlm 22 jaar; aanscherping van de kwaliteitskorting;

het aftoppen van de subsidiëring bij een huurniveau van f 700,- per maand;

beperking van de regeling huurgewenningsbijdrage;

beperking van de kostenvergoeding voor de verhuurders;

intensivering van de controle.

Met name de aanscherping van de kwaliteitskorting leidde tot een substantiële besparing op de uitgaven voor individuele huursubsidie.

Eind 1988 werd wederom een aanpassing van de wet voorgesteld (Tweede Kamer, 1988-1989b, 20.976). Deze aanpassing had betrekking op de herziening van de belasting- en premieheffing zoals voorgesteld door de Commissie-Oort. Als gevolg hiervan ontstond er een nieuw belastbaar inkomen, verschillend voor bejaarden en niet-bejaarden, waarmee in de regeling rekening gehouden moest worden. In principe diende deze technische aanpassing geen invloed te hebben op het aantal ontvangers, noch op de bedragen van de individuele huursubsidie. Per saldo ontstond overigens een kleine besparing als gevolg van deze aanpassing ter grootte van circa

f

20 miljoen. Voorts verminderde bij een kleine groep alleenwonende weduwen het

bedrag aan individuele huursubsidie.

Een derde wijziging van de Wet individuele huursubsidie werd begin 1989 voorge-steld (Tweede Kamer, 1988-1989c, 21.032). Bij de wijziging was het oogmerk niet primair om te bezuinigen, maar de doelmatigheid van de wet te vergroten. Het ging om de volgende maatregelen:

verruiming van het geschat inkomen, wat inhoudt dat al bij een verandering van het inkomen van 15 % in plaats van 25 % ten opzichte van het vooraf-gaande jaar het nieuwe inkomen in aanmerking dient te worden genomen; schrappen van de uitzonderingsbepalingen van bijstandontvangers, omdat de noodzaak hiervan als gevolg van het eerste punt was komen te vervallen; maximering van de post servicekosten die bij de bepaling van de individuele huursubsidie wordt meegenomen; in het bijzonder betreft dit de maximering van de energiekosten voor collectieve installaties en voor collectieve ruimten; beperking van de mogelijkheden die een duurzaam samenwonende met meer dan één partner heeft om onbedoeld gebruik te maken van de eenpersoonsta-bel; in het bijzonder alleenstaanden die gezamenlijk een woning huurden, konden door zich als samenwonenden te presenteren meer individuele huursubsidie ontvangen dan bedoeld;

diverse maatregelen met betrekking tot het incassobeleid bij geconstateerd misbruik of oneigenlijk gebruik van de regeling.

Begin 1990 werd in samenhang met afspraken uit het regeerakkoord voorgesteld de wet dusdanig aan te passen dat vanaf 1 juli 1990 IHS-ontvangers op het minimumni-veau een normhuurstijging van 2 % zouden ervaren. Tussen minimum en modaal liep dat percentage geleidelijk op naar 3, overeenkomend met het toenmalige trendmatige huurstijgingspercentage. Deze maatregel diende te gelden voor het subsidietijdvak 1990/1991 en 1991/1992 (Tweede Kamer, 1989-1990, 21.448).

De vijfde wijziging van de Wet individuele huursubsidie was een vervolg op de derde waarbij de consequenties van de voorstellen van de Commissie-Oort in de regeling werden verwerkt. Het betrof in feite een nadere correctie om onbedoelde effecten te voorkomen, die ertoe zouden leiden dat bij eenvijfde deel van de IHS-ontvangers, de bijdrage met

f

60,- tot

f

480,- op jaarbasis achteruit zou gaan. (Tweede Kamer, 1990-1991, 21.987). Deze correctie heeft met name betrekking op de ijkpunten binnen de regeling.

In de eerste helft van 1992 werden mede in het kader van de bezuinigingen van de Tussenbalans een groot aantal maatregelen voorgesteld ter beheersing van de uitgaven aan individuele huursubsidie (Tweede Kamer, 1991-1992, 22.544). Deze maatregelen zijn:

6

verlaging van de maximuminkomensgrenzen van de regeling en in over-eenstemming brengen hiervan met de inkomensgrenzen van de doelgroepen uit de nota Volkshuisvesting in de jaren negentig;

herijking van de tabel voor alleenstaanden jonger dan 65 jaar om de positie van de alleenstaanden, binnen de regeling beter in overeenstemming te brengen met die van meerpersoonshuishoudens, rekening houdend met de draagkracht;

herijking van de tabellen voor alleenstaande bejaarden in aansluiting op het voorafgaande punt;

verhoging van het laagste subsidiebedrag in twee stappen van

f

15,- naar

f

25,- per maand;

verlaging van de maximumhuurgrens voor jongeren van f 820,- naar f 450,-per maand;

wijziging van het aanpassingsmechanisme, waardoor voortaan bij de aanpas-sing van de tabel uitsluitend wordt uitgegaan van de inkomensontwikkeling op minimumniveau;

overgang naar nieuwe ijkpunten in samenhang met de definiëring van de doelgroepen van beleid;

afschaffing van de huurgewenningsbijdrage met ingang van 1 juli 1992; beperking van de kostenvergoeding voor verhuurders met 10%.

Daarnaast werden tevens enige maatregelen getroffen om het effect van het huurbe-leid met een trendmatige huurstijging van 5,5% te beperken voor huishoudens met de laagste inkomens. Het gaat om:

een gedifferentieerde normhuuraanpassing, dusdanig dat de 1 %-punt lagere normhuurstijging voor de minimuminkomens wordt gecontinueerd tot en met het subsidietijdvak 1993/1994;

ontdooiing van de aftoppingsgrens van f 700,- met ingang van 1 juli 1994, zodat deze grens, waarboven een kwaliteitskorting van 100% geldt, wordt geïndexeerd;

verlaging van de kwaliteitskorting voor bejaarden, die boven de aftoppings-grens wordt gehanteerd, van 100% naar 75%.

Eind 1993 werd wederom een wijzigingsvoorstel op de Wet individuele huursubsidie ingediend (Tweede Kamer, 1993-1994, 23.459). Dit voorstel beoogde via aanvul-lende maatregelen het misbruik en oneigenlijk gebruik van de regeling verder te voorkomen. Verder werden er maatregelen voorgesteld om de doelmatigheid van de regeling te vergroten en de controle op de uitvoering te intensiveren. Met name gaat het hierbij om het volgende:

het bedrag dat vanwege de huur van een garage in mindering mag worden gebracht op de huurprijs van de woning, wordt forfaitair op f 50,- gesteld; de inschrijving in het bevolkingsregister wordt een subsidievoorwaarde; deze voorwaarde geldt voor de aanvrager en alle andere personen die in de woning woonachtig zijn;

een inperking van het begrip 'huisgenoten' tot familieleden in de eerste graad; hierdoor is de meerpersoonstabel niet meer van toepassing bij inwo-ning Van familieleden in de tweede graad; is dit laatste het geval, dan is er sprake van duurzaam samenwonen of medebewoning;

in samenhang met het voorafgaande wordt de franchise bij de optelling van inkomens ter grootte van

f

9000,- alleen bij familieleden in de eerste graad toegepast;

. ' ! l ! ! i I I _ I ! ! ' 1 _ " 1 1 1 !I.IWU

_'.111_' ••• ,

_.L-. . . _ . . . . c.-... l L .. _ L J L _

bij nieuwe aanvragers van individuele huursubsidie wordt de mogelijkheid om de maximale huurgrens te overschrijden beperkt tot situaties waarin de hoge huurprijs het gevolg is van speciale, voor een gehandicapte huurder aange-brachte voorzieningen, en tot de categorie grote gezinnen bestaande uit acht of meer personen.

Tot slot werd bij de presentatie van de begroting voor 1994 nog een nieuwe wetswijziging aangekondigd. In het kader van het koopkrachtbeleid en om de effecten van de relatief hoge huurstijging te verzachten, zal de normhuuraanpassing voor huishoudens met een minimuminkomen 1 %-punt lager zijn dan de trend. Hiermee wordt de regeling van de normhuurcompensatie voor één subsidietijdvak verlengd (Tweede Kamer, 1993-1994, 23.400, hdst. XI, nr. 2).

2.4 Tot slot

In het voorafgaande is een beeld geschetst van de ontwikkeling in de regeling van de individuele huursubsidie. Hierbij is de beschrijving beperkt gebleven tot de formele vormgeving van de regeling en de aanpassingen daarin. De kwantitatieve analyse van het gebruik van de individuele huursubsidie, zowel voor het verleden als voor de toekomst, sluit hierbij aan.

Dit neemt niet weg dat er ook ontwikkelingen zijn geweest in het beleid die welis-waar niet in de regeling zijn opgenomen, maar wel het gebruik van de individuele huursubsidie hebben beïnvloed. In het bijzonder gaat het hierbij om de grotere nadruk die de laatste jaren is gelegd op een zorgvuldige woningtoewijzing, mede in samenhang met de adviezen van de Commissie beheersbaarheid individuele huursub-sidie (1989). Met ingang van het subhuursub-sidietijdvak 1989/1990 is in dit verband een fiatteringsgrens van

f

250,- per maand ingevoerd. Deze grens houdt in dat een woningtoewijzing waaruit een bedrag aan individuele huursubsidie zou voortvloeien hoger dan f 250,- per maand, in beginsel als niet passend wordt beschouwd. De gemeente dient deze woningtoewijzing expliciet te fiatteren en zal dat alleen mogen doen als er geen passend alternatief is. De fiatteringsgrens is met ingang van het subsidietijdvak 1992/1993 verhoogd naar f 275,- per maand. Dit toewijzingsbeleid is echter in die zin anders dan de in het voorafgaande weergegeven aanpassingen van de regeling, dat de fiatteringsgrens niet in de wet is opgenomen.

Deze verscherping van het toewijzingsbeleid oefent tezamen met de wel in de wet opgenomen aanpassingen invloed uit op het verloop van het aantal gebruikers en het gemiddelde bedrag aan individuele huursubsidie. Een nadere analyse hiervan komt in het volgende hoofdstuk aan de orde.

3

EEN VERKLARING VOOR DE ONTWIKKELING

V AN DE INDIVIDUELE HUURSUBSIDIE,

1975-1991

3.1 Inleiding

Vanaf de start van de nieuwe IHS-regeling in 1975 is het aantal IHS-ontvangers jaar op jaar toegenomen. Ook het gemiddelde toegekende subsidiebedrag nam, op enkele jaren na, toe. De centrale vraag die in dit hoofdstuk aan de orde is, is welke factoren bepalend zijn geweest voor het toegenomen beslag op de IHS-regeling. Om deze vraag te beantwoorden zal eerst een beschrijving worden gegeven van het gebruik van de regeling, naar aantallen en bedragen. Vervolgens zal een analyse voor de jaren tachtig worden gepresenteerd met behulp van de drie Woningbehoef

-tenonderzoeken die voor dit decennium ter beschikking staan. Deze analyse heeft met name betrekking op de groei van het aandeel IHS-ontvangers in de huurwoning

-voorraad. Tot slot zal via een tijdreeksanalyse onderzocht worden welke samenhan-gen er bestaan tussen enerzijds het aantal IHS-ontvangers respectievelijk het gemiddelde toegekende subsidiebedrag en anderzijds volkshuisvestingskenmerken en sociaal-economische factoren.

In de volgende paragrafen zullen de gevonden onderzoeksresultaten worden gepre-senteerd. De bij de tijdreeksanalyse gebruikte data en verdere informatie over de schattingsresultaten staan in bijlage 1.

3.2 De historische ontwikkeling

In aansluiting op de beschrijving van de veranderingen in de IHS-regeling in de afgelopen jaren wordt in deze paragraaf een schets gegeven van het gebruik van de regeling. Het verloop van het aantal IHS-ontvangers en het gemiddelde IHS-bedrag is in tabel 3.1 weergegeven. Tevens is het produkt van beide, de totale uitgaven aan individuele huursubsidie, in de tabel opgenomen.

Uit de tabel komt naar voren dat met name in de eerste helft van de jaren tachtig een sterke stijging van het aantal IHS-ontvangers is opgetreden met percentages tussen 10 en 20. Het tijdvak 1983/1984 vormt hierop een uitzondering omdat aanpassingen in de regeling zijn aangebracht om de forse groei te beteugelen. Vooral het bij elkaar optellen van de inkomens van hoofd en partner in het huishouden heeft geleid

tot een eenmalige, forse vennindering van de groei van het aantal IHS-ontvangers.

De laatste jaren is de toename van het aantal ontvangers steeds verder afgenomen. De laatste twee tijdvakken ligt het groeipercentage zelfs onder de één. In feite is er sprake van een stabilisatie.

Ook het gemiddelde IHS-bedrag groeit in het begin van de jaren tachtig sterk.

Daarna is het verloop anders dan bij de aantallen. In de tweede helft van de jaren tachtig is de gemiddelde bijdrage niet toegenomen. De gemiddelde bijdrage in het tijdvak 1983/1984 is gelijk aan die van het tijdvak 1989/1990. In de laatste twee tijdvakken neemt het gemiddelde IHS-bedrag echter weer toe.

In het verloop van de totale uitgaven worden de ontwikkelingen van de twee onderliggende factoren weerspiegeld. In de loop der jaren zijn de totale uitgaven voortdurend gestegen met in sommige tijdvakken zeer forse groeipercentages.

Het verloop van het aantal IHS-ontvangers krijgt wat meer reliëf als het wordt gerelateerd aan de ontwikkeling van de huurwoningvoorraad. Figuur 3.1 laat zien welk deel van de huurders in de loop der jaren individuele huursubsidie heeft ontvangen. Bij de interpretatie van de figuur past nog de kanttekening dat het aantal IHS-ontvangers, zoals dat door het ministerie wordt gemeten, een stroomvariabele is en de huurwoningvoorraad een voorraadvariabele, waardoor het verhoudingsgetal van beide problematisch is. Het aantal IHS-ontvangers geeft het aantal huishoudens weer dat gedurende het tijdvak individuele huursubsidie heeft ontvangen. Dit aantal bevat ook de huishoudens die tijdens het tijdvak zijn ingestroomd in de regeling, en die welke tijdens het tijdvak de regeling hebben verlaten. Als gevolg hiervan is het aantal IHS-ontvangers zoals in tabel 3.1 is weergegeven, in principe hoger dan het aantal dat op een bepaald moment van het jaar individuele huursubsidie ontvangt. Hierdoor is het verhoudingsgetal van het aantal IHS-ontvangers en de omvang van de huurwoningvoorraad enigszins overschat.

Figuur 3.1 laat zien dat het aandeel huurders met individuele huursubsidie tot aan de laatste twee tijdvakken voortdurend is toegenomen. Bij de start van de algemene regeling in het tijdvak 1975/1976 bedroeg het aandeel 14%; momenteel lijkt het aandeel zich te stabiliseren op 30%. Een sterke stijging van het aandeel heeft zich voorgedaan in de eerste helft van de jaren tachtig. In de tweede helft van de jaren tachtig neemt de toename van het aandeel huurders met individuele huursubsidie af om zich vervolgens te stabiliseren.

De stijging van het gemiddelde IHS-bedrag wordt sterk beïnvloed door de inflatie. Een presentatie in nominale bedragen, zoals in tabel 3. 1 is gedaan, geeft een vertekend beeld van de reële ontwikkeling. In aanvulling hierop geeft figuur 3.2 het verloop van het gemiddelde IHS-bedrag in constante prijzen weer. Omdat de individuele huursubsidie een tegemoetkoming is in de kosten van het wonen, is niet gedefleerd met een algemeen consumptieprijsindexcijfer " maar met het prijsindexcij

-fer voor het wonen.

Het verloop in figuur 3.2 is opmerkelijk. Het blijkt dat het gemiddelde IHS-bedrag in constante prijzen na het subsidietijdvak 1982/1983 sterk is gedaald. In prijzen van 1991 bedroeg het gemiddelde aan het begin van de jaren tachtig ruim

f

2.400,- per jaar en is sindsdien gedaald tot iets meer danf 1.900,-.

Tabel 3.1 De ontwikkeling van de individuele huursubsidie, tijdvak 1975/1976 - tijdvak 1991/1992

tijdvak aantal %-mutatie gemiddeld %-mutatie totale IHS- %-mutatie IHS-ontvangers IHS-bedrag uitgaven mln

gids/tijdvak gids/tijdvak 1975/1976 348.320 974 339,3 1976/1977 356.939 2,5 1001 2,8 357,5 5,4 1977/1978 383.619 7,5 1081 8,0 414,8 16,0 1978/1979 394.718 2,9 1198 10,8 472,7 14,0 1979/1980 417.903 5,9 1277 6,6 533,7 12,9 1980/1981 455.864 9,1 1380 8,1 628,9 17,8 1981/1982 529.991 16,3 1562 13,2 827,5 31,6 1982/1983 628.838 18,7 1700 8,8 1069,0 29,2 1983/1984 635.255 1,0 1782 4,8 1131,0 5,8 1984/1985 715.323 12,6 1777 -0,3 1271,0 12,4 1985/1986 777.692 8,7 1729 -2,7 1345,6 5,9 1986/1987 830.500 6,8 1767 2,2 1467,0 9,0 1987/1988 881.075 6,1 1738 -1,6 1532,0 4,4 1988/1989 918.597 4,3 1755 1,0 1611,9 5,2 1989/1990 949.826 3,4 1788 1,9 1698,5 5,4 1990/1991 953.000 0,3 1867 4,4 1779,0 4,7 1991/1992 959.521 0,7 1919 2,8 1841,2 3,5

Bron: ministerie van VROM.

--_ --__ __ _ _ __ _ ~ _ _ _ _ ~________________________ _~ _ _ _ __ _ ~ _ _ _ _ ~ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ~ _ _ _ _ ~~_LI

Figuur 3.1 Het aantal DIS-ontvangers in procenten van de huurwoningvoor-raad, 1975-1991 35r_---, 30 c 25 2 c Ol u o <-Co 20 15 10'+---~~--~--_r--~--r_--__ ~--~--~--~--~~--~--_r~ 7576 7677 7778 7879 7980 8081 8182 8283 8384 8485 8586 8687 8788 8889 8990 9091 9192 IHS-tIjdvak

Figuur 3.2 Het gemiddelde DIS-bedrag in constante prijzen, prijspeil 1991, 1975-1991 2500.---~ 2450 U1 2250 c ~ 2200 :; en 2150 2100 2050 2000 1950 1900+-~--~--~--~----~--~--~--~~--~--~--~----~--~ 7576 7677 7778 7879 7980 8081 8182 8283 8384 8485 8586 8687 8788 8889 8990 9091 9192 IHS-llJdvak 12

3.3 Een nadere analyse met het Woningbehoeftenonderzoek

Uit figuur 3.1 is naar voren gekomen dat vanaf de invoering van de regeling een toenemend aandeel van de huurders individuele huursubsidie heeft ontvangen. De stijging van het aandeel heeft zich met name in de jaren tachtig voorgedaan. Met behulp van de drie Woningbehoeftenonderzoeken (WBO's) uit dit decennium is het mogelijk om inzicht te krijgen in de factoren die tot het stijgend aandeel hebben geleid.

De omvang van het IHS-gebruik volgens de WBO's komt niet precies overeen met het gebruik volgens de gegevens van het ministerie. In tabel 3.2 worden beide bronnen met elkaar vergeleken. Het WBO laat een te laag aantal IHS-ontvangers zien. In Conijn en Lamain (1993) is uiteengezet dat met name de volgende twee factoren voor dit verschil verantwoordelijk zijn:

- op het moment van enquêteren voor het WBO, dat in het najaar ligt, heeft een deel van de huurders de individuele huursubsidie wel al aangevraagd maar nog geen uitsluitsel gekregen; deze mogelijke IHS-ontvangers zijn niet opgenomen bij de aantallen uit het WBO;

- de gegevens uit het WBO hebben betrekking op een bepaald moment, die van het ministerie op een subsidietijdvak met tussentijdse in- en uitstroom.

Als met beide factoren rekening wordt gehouden, is voor het tijdvak 1989/1990 vastgesteld dat de aantallen uit beide bronnen goed met elkaar overeenkomen (Conijn en Lamain, 1993, p. 48). Het verschil in de omvang van de huurwoningvoorraad tussen beide bronnen komt doordat in de WBO's alleen bewoonde woningen zijn vertegenwoordigd, zodat de leegstand ontbreekt. Het procentuele aandeel IHS-ontvangers verschilt op grond van het voorafgaande, maar tabel 3.2 laat zien dat het verloop van het aandeel gelijk is. Per saldo kan derhalve worden geconcludeerd dat de WBO's goed bruikbaar zijn voor een nadere analyse van het IHS-gebruik.

Een belangrijke factor voor het beroep op de individuele huursubsidie is de inko-mensontwikkeling van huurders mede in vergelijking met die van eigenaar-bewoners.

Op dit punt hebben zich in de jaren tachtig divergerende ontwikkelingen voorgedaan. Gemiddeld genomen is het netto-inkomen van alle huishoudens in de periode 1981-1989 nominaal met 18,8% toegenomen. Uit tabel 3.3 blijkt echter dat dit stijgings-percentage tussen de onderscheiden groepen huishoudens zeer sterk uiteenloopt. Bij de groep eigenaar-bewoners is de stijging van het nettohuishoudensinkomen 26,6% geweest. De groep huurders met individuele huursubsidie laat daarentegen een stijging van het nettohuishoudensinkomen met niet meer dan 2,0% zien. In de periode 1981-1989 is het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie met 16,7% toegenomen. Dit impliceert dat bij de groep huurders met individuele huursubsidie sprake is van een reële inkomensachteruitgang van maar liefst 12,6%! Een zeer aanzienlijke verarming derhalve.

~ Tabel 3.2. Het gebruik van de individuele huursubsidie volgens de gegevens van het ministerie van VROM en volgens de Woningbehoeftenonderzoeken in de jaren tachtig, aantallen x 1.000

aantal IHS-ontvangers 1981/1982

1985/1986 1989/1990

Bron: Ministerie van VROM, Conijn en Lamain, 1993. 530,0 777,7 949,8 VROM huurwoning- %-aandeel voorraad 2.808,0 18,9 3.036,8 25,6 3.165,8 30,0 WBO

aantal huurwoning- %-aandeel

IHS-ontvangers voorraad

420,9 2.795,2 15,1

628,4 2.976,5 21,1

779,3 3.091,3 25,2

Tabel 3.3 Het gemiddelde nettohuishoudensinkomen in dzd. guldens per jaar, en de procentuele mutatie tussen twee

peiljaren, voor huurders met en zonder individuele huursubsidie en voor eigenaar-bewoners, 1981, 1985 en 1989

huurders huurders eigenaar- totaal

met IHS zonder IHS bewoners

a. nettohuishoudensinkomen 1981 20,7 28,9 35,6 31,0 1985 21,4 30,9 40,2 33,6 1989 21,1 33,2 45,0 36,8 b. procentuele mutatie 1981-1985 3,3 7,1 12,9 8,6 1985-1989 -1,2 7,4 12,1 9,4 1981-1989 2,0 15,0 26,6 18,8

Bron: WBO 1981, WBO 1985/1986, WBO 1989/1990, OTB-berekening.

Dat huurders, en in het bijzonder huurders met individuele huursubsidie hun inkomen veel minder zien stijgen wordt niet zo zeer veroorzaakt door een grotere inkomensongelijkheid in Nederland. In Conijn en Lamain (1993) is vastgesteld dat de inkomensongelijkheid, gemeten via de Theil-coëfficiënt, voor alle huishoudens in de periode 1981-1989 slechts in beperkte mate is toegenomen. De inkomensongelijk-heid tussen huurders en eigenaar-bewoners is daarentegen meer dan verdubbeld. Op basis van deze gegevens kan worden geconcludeerd dat de concentratie van lagere-inkomensgroepen in de huursector is toegenomen. In de jaren tachtig is er dus een sterkere scheiding ontstaan in het inkomen van de bewoners uit de huur- en de koopsector. Vervolgens heeft binnen de huursector ook een verdere uitsplitsing plaatsgevonden, waarbij het IHS-gebruik onder de huishoudens met de wat hogere inkomens is afgenomen en dat onder de huishoudens met de laagste inkomens is toegenomen.

In tabel 3.4 is weergegeven hoe de drie onderscheiden groepen zijn verdeeld over de inkomensdecielen. Deze tabel geeft ook duidelijk weer dat de eigenaar-bewoners in toenemende mate te vinden zijn in de hogere decielen en de huurders met individuele huursubsidie steeds meer in de laagste inkomensdecielen geconcentreerd zijn. Deze ontwikkeling heeft er mede toe geleid dat de laagste inkomensdecielen in toenemen-de mate bestaan uit huishoutoenemen-dens met individuele huursubsidie. In 1981 had 18,9% van alle huishoudens in de drie laagste inkomensdecielen individuele huursubsidie; in 1989 was dit aandeel bijna verdubbeld tot 35,7%.

Het toegenomen aandeel huishoudens met individuele huursubsidie zou, behalve door de geschetste divergerende inkomensontwikkeling, ook mede veroorzaakt kunnen zijn doordat huishoudens met een laag inkomen relatief duurder zijn gaan wonen. In zijn algemeenheid is echter juist het tegendeel het geval. Zo is in Conijn en Lamain (1993) vastgesteld dat in de huursector het verband tussen de hoogte van het inkomen en de hoogte van de basishuur in de jaren tachtig duidelijk is toegenomen. Huurders met een laag inkomen wonen in 1989 vaker dan in 1981 in een woning met een lage huur. De concentratie van de lagere-inkomensgroepen in de huursector, doet zich blijkbaar vooral voor in de goedkopere delen van de huurwoningvoorraad. Een en ander kan worden geïllustreerd met de gegevens over de huurontwikkeling, uitgesplitst naar huurders met en zonder individuele huursubsidie. Uit tabel 3.5 blijkt dat in de periode 1981-1989 de gemiddelde basishuur met 44% is gestegen. Bij de groep huurders met individuele huursubsidie is de stijging van de basishuur met 30% veel geringer geweest. Wel blijkt dat de huur van huurders met individuele huursub-sidie hoger is dan die van huurders zonder individuele huursubhuursub-sidie. Dit is evenwel een logische consequentie van de regeling waarbij de kans op individuele huursubsi-die toeneemt naarmate de basishuur hoger is. Echter, uit het gegeven dat bij huurders met individuele huursubsidie de huurstijging aanmerkelijk lager is geweest dan bij de overige huurders, kan worden geconcludeerd dat de toename van het aandeel IHS-ontvangers in de huurwoningvoorraad niet is veroorzaakt doordat de lagere-inkomensgroepen duurder zouden zijn gaan wonen. Het omgekeerde is het geval. Hoewel de lagere-inkomensgroepen in de jaren tachtig relatief goedkoper zijn gaan wonen, is het beroep op de individuele huursubsidie toch toegenomen.

....

_{Tabel 3.4 De verdeling van de groepen huurders met individuele huursubsidie, huurders zonder individuele huursubsidie} 0\

en eigenaar-bewoners naar inkomensdeciel, in procenten, 1981, 1985 en 1989

Inkomensdeciel huurders met IHS huurders zonder

ms

eigenaar-bewoners

1981 1985 1989 1981 1985 1989 1981 1985 1989 1 19,0 23,1 23,7 10,0 10,0 10,3 8,1 5,8 5,3 2 24,6 23,0 26,7 10,4 9,9 9,3 6,5 6,1 5,2 3 21,0 21,3 22,8 10,5 10,7 10,6 7,1 5,8 5,4 4 12,7 13,1 12,1 11,6 12,0 12,7 7,5 7,1 6,9 5 7,8 7,6 6,5 11,7 12,1 13,1 8,4 8,6 8,5 6 5,3 4,9 4,0 11,5 11,3 11,7 9,3 10,3 10,4 7 3,8 3,2 2,3 10,2 10,7 10,6 11,0 11,4 11,9 8 3,0 1,8 1,1 9,7 9,8 9,2 11,8 12,8 13,6 9 1,5 1,0 0,6 8,4 8,4 7,6 13,6 14,4 15,2 10 1,3 1,1 0,3 5,9 5,2 5,0 16,7 17,6 17,6 totaal 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Tabel 3.5 De ontwikkeling van de gemiddelde basishuur voor huurders met en zonder individuele huursubsidie, 1981, 1985 en 1989

huurders met IHS huurders ronder IHS totaal

a. basishuur, gIds. per maand

1981 390 307 320 1985 479 384 404 1989 506 445 461 b. procentuele mutatie 1981-1985 23 25 26 1985-1989 6 16 14 1981-1989 30 45 44

Bron: WBO 1981, WBO 1985/1986, WBO 1989/1990.

Op basis van deze analyse van de WBO' s ontstaat het beeld dat het gestegen aandeel IHS-ontvangers vooral is veroorzaakt door twee relatief autonome processen. Deze processen zijn:

- Een sterkere concentratie van de lagere-inkomensgroepen in de huursector. Dit verschijnsel is op basis van de drie WBO's geconstateerd, maar daarmee nog niet verklaard. In welke mate de IHS-regeling hierbij een rol heeft gespeeld, moet derhalve in het midden blijven. De uitstroom van de lagere-inkomensgroepen uit de koopsector in de jaren tachtig is in ieder geval opmerkelijk.

- De relatief sterke stijging van de gemiddelde huur. De gemiddelde huurstijging heeft de gemiddelde inkomensstijging ruimschoots overtroffen. Deze stijging is deels het gevolg van een zuivere prijsstijging, en deels ontstaan door een toename van de gemiddelde kwaliteit van huurwoningen, via nieuwbouw, verbetering en sloop.

Als gevolg van beide processen is het gebruik van de individuele huursubsidie met name bij de lagere-inkomensgroepen sterk toegenomen.

Anderzijds is ook geconstateerd dat in de huursector de relatie tussen inkomen en basishuur is toegenomen. In toenemende mate wonen huurders met een laag inkomen in de goedkopere delen van de huurwoningvoorraad en omgekeerd. Ondanks deze ontwikkeling is het gebruik van de individuele huursubsidie bij de lagere-inkomens-groepen toegenomen.

Sinds het subsidietijdvak 1989/1990 is het aandeel IHS-gebruikers in de huurwoning-voorraad gestabiliseerd. Wanneer het WBO 1993/1994 beschikbaar is, kan de analyse die hier is gegeven, worden voortgezet voor de subsidietijdvakken na 1989/1990.

De stabilisatie van het aandeel IHS-ontvangers hoeft overigens niet te impliceren dat de processen die in de jaren tachtig zijn opgetreden, aan kracht hebben ingeboet. Het tegendeel ligt eerder voor de hand. Het grote aandeel koopwoningen in de bouwpro-gramma's van de jaren negentig, zal de selectieve uitstroom uit de huursector eerder

versterken. Dat het aandeel IHS-ontvangers toch niet verder is toegenomen, kan dan

worden gezien als het resultaat van twee tegengestelde ontwikkelingen. Enerzijds een

verdere concentratie van lagere-inkomensgroepen in de huursector , waardoor het aandeel ontvangers toeneemt en anderzijds de aanpassingen van de IHS-regeling, die de laatste jaren steeds meer zijn gericht op het verminderen van het

gebruik van de regeling.

Tot dusverre zijn de huishoudens in deze paragraaf via het inkomen

gekarakteri-seerd. Ook naar andere kenmerken bezien hebben zich volgens de drie WBO's

opmerkelijke verschuivingen voorgedaan bij de IHS-gebruikers.

In de eerste plaats betreft dit het aandeel eenpersoonshuishoudens onder de

IHS-gebruikers. In 1981 ontving 16,7% van alle alleenstaanden individuele huursubsidie;

in 1989 was dit aandeel opgelopen tot 25,7%. Omdat ook het aandeel alleenstaanden

onder alle huishoudens is toegenomen, is binnen de individuele huursubsidie het

aantal alleenstaanden relatief sterk gestegen. Het gaat hierbij dan in het bijzonder om

alleenstaanden, die tot de lagere-inkomensgroepen behoren.

Daarnaast zijn de werklozen in toenemende mate gebruik gaan maken van de

individuele huursubsidie. In 1981 was het aandeel' werklozen met individuele

huursubsidie 14,7%, in 1989 was dit aandeel gestegen tot 48,2%.

Uit het voorgaande blijkt dat lagere-inkomensgroepen die gebruik maken van de individuele huursubsidie een specifieke samenstelling hebben. Dit sluit goed aan bij

de volgende paragraaf waarin de verklaring centraal staat.

3.4 De verklaring van het aantallllS-ontvangers

Met behulp van tijdreeksanalyse zal een verdere verklaring voor de ontwikkeling van het aantal IHS-ontvangers worden gepresenteerd. In het recente verleden is reeds twee maal eerder een dergelijke analyse uitgevoerd. In Heineken (1987) is de groei van het aantal IHS-ontvangers in de periode 1975-1985 verklaard op basis van de groei van het aantal subsidiabele huurwoningen en de veranderingen van het

werkloosheidspercentage. Bovendien is vanaf het tijdvak 1983/1984 een dummy

-variabele in de vergelijking opgenomen om rekening te houden met aanpassingen in de regeling. De gevonden verklaring wordt door Heineken niet geheel bevredigend

genoemd (p. 19). In de eerste plaats heeft de invloed van het

werkloosheidspercenta-ge op het aantal IHS-ontvanwerkloosheidspercenta-gers een vertraging van 2,5 jaar. In een alternatieve vergelijking, die vanuit statistisch oogpunt slechter is, bedraagt de vertraging 1,5

jaar. In de tweede plaats is de parameter van de subsidiabele woningvoorraad groter

dan één. Dit betekent dat de toename van het aantal IHS-ontvangers groter is dan de toename van het aantal subsidiabele huurwoningen. Dit effect is niet goed te interpreteren.

Nadien hebben Ooms en Papa (1989) een andere verklaring voor de groei van het

aantal IHS-ontvangers gegeven. Hierbij wordt de groei van het aantal IHS-ontvan

-gers verklaard op basis van de groei van het aantal bejaarden en die van het aantal RWW-ontvangers. De periode waarop de verklaring betrekking heeft is nu

1975-18

I

1

,- --- - _ . . _ - - - - -- - -

-1986. Een bezwaar van deze verklaring is dat volkshuisvestingsfactoren ogenschijn-lijk geen rol spelen bij de toename van het aantal IHS-ontvangers. De groei wordt volledig toegeschreven aan exogene factoren. Verder nemen Ooms en Papa, evenals Heineken, als de te verklaren variabele de logaritme van het absolute niveau van het aantal IHS-ontvangers. Een nadeel van deze keuze is dat door de voortdurende stijging van het aantal IHS-ontvangers er gemakkelijk een trendcorrelatie kan ontstaan met een andere, voortdurend stijgende variabele. Daardoor wordt weliswaar een hoge verklaarde variantie bereikt, maar de inhoudelijke waarde van een dergelij-ke verklaring is beperkt. Ten slotte is gebledergelij-ken dat de verklaring van Ooms en Papa niet goed in staat is om de ontwikkelingen na het subsidietijdvak 1986/1987 te beschrijven. De toename van het aantal IHS-ontvangers is groter geweest dan op grond van de gepresenteerde verklaring verwacht had mogen worden.

Voor deze analyse staat een langere tijdreeks ter beschikking, waardoor de mogelijk-heden om een bevredigende verklaring te vinden, zijn tOegenomen. De regeling is de laatste jaren echter voortdurend aangepast, waardoor het juist moeilijker wordt om een relatie te leggen tussen de groei van het aantal IHS-ontvangers en mogelijke verklarende variabelen. Als de te verklaren variabele is gekozen voor de absolute mutatie van het aantal IHS-ontvangers.

De mutatie van het aantal IHS-ontvangers heeft een wisselend verloop gekend vanaf 1976, waardoor een trendcorrelatie zoals bij de eerdere analyse is opgetreden, wordt vermeden. De periode waarover de analyse is uitgevoerd begint met het tijdvak 1977/1978 en eindigt met het tijdvak 1991/1992. De gegevens uit het tijdvak 1975/1976 zijn buiten beschouwing gebleven omdat uit analyses is gebleken dat dit tijdvak afwijkt. Dit wordt naar alle waarschijnlijkheid veroorzaakt door een aanloop-effect omdat de regeling in haar algemene vorm in dat tijdvak is ingevoerd. Verder vervalt één waarneming aan het begin van de reeks omdat de mutatie van het aantal IHS-ontvangers als de te verklaren variabele is genomen. Er resteren dus vijftien waarnemingen, wat niet erg veel is en beperkingen oplegt aan het aantal verklarende variabelen dat in de vergelijking kan worden opgenomen.

Het uiteindelijke schattingsresultaat staat in tabel 3.6 vermeld en is in figuur 3.3 grafisch weergegeven. De absolute mutatie van het aantal IHS-ontvangers is verklaard op basis van de absolute mutatie van het aantal huurwoningen, de absolute mutatie van het aantal eenpersoonshuishoudens en de absolute mutatie van het aantal personen met een minimumuitkering. Verder is voor het subsidietijdvak 1983/1984 een dummy-variabele in de vergelijking opgenomen om te corrigeren voor de ingrijpende aanpassingen van de regeling in dat tijdvak. De verklaarde variantie is met 0,85 bevredigend. De Durbin-Watson-grootheid is echter aan de lage kant, hetgeen betekent dat er sprake kan zijn van autocorrelatie in de vergelijking.

Volgens het schattingsresultaat leidt de groei van het aantal huurwoningen tot een groei van het aantal IHS-ontvangers die 41 % van de toename van het aantal huurwoningen bedraagt. De groei van het aantal huurwoningen is het saldo van nieuwbouw enerzijds en onttrekkingen en omzettingen van huur naar koop ander-zijds. Dit schattingsresultaat spoort derhalve redelijk met het gegeven dat in het

Tabel 3.6 Het schattingsresultaat voor de verklaring van het aantal

rns-ontvangers, 1977-1991, tussen haakjes de t-waarden

MAIHS

=

0,41 MVOORHR (2,0)

+

0,44 MEENPH (3,4)

+

0,16 MMIN (2,7) 94,01 DUM (-5,4) R2

₌

_0,85 MAIHS MVOORHR MEENPH MMIN:

DUM

D-W

=

1,10

de absolute mutatie van het aantal IHS-ontvangers, in dzd. de absolute mutatie van het aantal huurwoningen, in dzd.

de absolute mutatie van het aantal eenpersoonshuishoudens, in

dzd.

de absolute mutatie van het aantal personen met een minimum uitkering, in dzd.

een dummy-variabele voor het subsidietijdvak 1983/1984.

Figuur 3.3 De feitelijke en de geschatte absolute mutatie van het aantal

rns-ontvangers, 1977-1991 120 100 80 . 60 \ 40

-

--20 o+---~--~--~--~--~--~--~--~--~--~--~--~--~--~ 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 Jaren feitelijk geschat 20

verleden ongeveer 45 % en momenteel ongeveer 30% van de nieuwbouw in de huursector door IHS-ontvangers wordt bewoond.

Verder leidt een toename van het aantal eenpersoonshuishoudens voor 44

%

tot een toename van het aantal IHS-ontvangers. Hierbij dient te worden bedacht dat een toename van het aantal eenpersoonshuishoudens behalve door startende huishoudens ook ontstaat als gevolg van scheidingen en overlijden bij met name bejaarden. De relatie tussen groei van het aantal IHS-ontvangers en die van het aantal eenpersoons-huishoudens komt ook tot uiting in het aandeel eenpersoonseenpersoons-huishoudens onder de IHS-ontvangers. Dit aandeel is gestegen van 46% in het tijdvak 1984/1985, het eerste tijdvak waarover via de alleenstaandentabel de gegevens beschikbaar zijn, tot 52% in het tijdvak 1991/1992.

Daarnaast draagt de groei van het aantal personen met een minimumuitkering bij aan de groei van het aantal IHS-ontvangers. Uit tabel 3.3 blijkt dat de stijging van het aantal IHS-ontvangers overeenkomt met 16% van de toename van het aantal personen met een minimumuitkering. Dit percentage lijkt op het eerste gezicht wellicht laag, maar deze personen zullen deels reeds individuele huursubsidie ontvangen en deels in omstandigheden verkeren, waardoor ze ondanks de minimum-uitkering geen recht op individuele huursubsidie hebben.

Tot slot blijkt uit de geschatte vergelijking dat de ingrijpende aanpassingen van de regeling in het tijdvak 1983/1984 hebben geleid tot een verlaging van de toename van het aantal IHS-ontvangers met circa. 94.000. In het voorafgaande tijdvak is het aantal IHS-ontvangers met 99.000 toegenomen. Na de aanpassingen is de toename in het tijdvak 1983/1984 eenmalig beperkt gebleven tot ruim 6.000, zodat de schatting voor het effect van de aanpassingen plausibel is.

Op basis van het schattingsresultaat is het ook mogelijk om de toename van het aantal IHS-ontvangers toe te delen aan de afzonderlijke verklarende variabelen. Het resultaat van de toedeling is in tabel 3.7 weergegeven.

Uit de tabel kan worden afgeleid dat de sterke groei van het aantal IHS-ontvangers in de eerste helft van de jaren tachtig vooral is veroorzaakt door een forse stijging van het aantal eenpersoonshuishoudens in de periode 1982-1985. Verder is in die periode het aantal personen met een minimumuitkering sterk toegenomen, waardoor eveneens een bijdrage is geleverd aan de groei van het aantal IHS-ontvangers. Bovendien heeft ook de groei van de voorraad huurwoningen een bijdrage geleverd. Voorts valt uit tabel 3.7 af te leiden dat de laatste jaren de (afnemende) groei van het aantal IHS-ontvangers vooral voor rekening komt van de gestage toename van het aantal eenpersoonshuishoudens, terwijl de afname van het aantal personen met een minimumuitkering een dalend effect heeft op het aantal IHS-ontvangers.

IV _{Tabel 3.7 De toename van het aantal IHS-ontvangers toegedeeld aan de verklarende variabelen, in dzd., 1977-1991} IV

Jaar effect van: totaal feitelijke toe-huurwoningen eenpers.h.h. min. uitkeringen dummy residu name IHS-ontvangers 1977 19,9 17,6 -1,5 0 -9,3 26,7 1978 16,6 17,5 0,3 0 -23,4 11,1 1979 12,1 16,7 1,6 0 -7,2 23,2 1980 19,1 18,9 4,5 0 -4,5 38,0 1981 27,6 23,7 10,4 0 12,4 74,1 1982 26,5 44,4 22,1 0 5,8 98,8 1983 21,2 45,3 34,0 -94,0 0 6,4 1984 18,8 46,6 27,5 0 -12,8 80,1 1985 13,2 47,0 -3,6 0 5,7 62,4 1986 14,2 21,1 0,2 0 17,3 52,8 1987 12,9 21,5 -0,1 0 16,2 50,6 1988 12,7 22,9 0,4 0 1,6 37,5 1989 10,5 21,5 -4,9 0 4,1 31,2 1990 7,3 18,5 -10,6 0 -12,0 3,2 1991 3,2 15,8 -8,8 0 -3,7 6,5

-- -- - -- -

-3.5 De verklaring van het gemiddelde IHS-bedrag

Ook de stijging van het gemiddelde IHS-bedrag zal door middel van tijdreeksanalyse worden verklaard. Eerder is een dergelijke analyse uitgevoerd door Ooms en Papa (1989). Zij hebben het gemiddelde IHS-bedrag verklaard met dezelfde variabelen waarmee ook het aantal IHS-ontvangers is verklaard, te weten het aantal bejaarden, het aantal RWW-ontvangers en een dummy-variabele voor veranderingen in de regelgeving. De keuze voor het aantal bejaarden en het aantal RWW-ontvangers is beargumenteerd op grond van het feit dat beide variabelen op te vatten zijn als indicatoren voor een verschuiving van de inkomensverdeling naar meer lage inkomens (p. 61).

Geheel bevredigend is deze verklaring niet, onder meer omdat volkshuisvestings-factoren, zoals de huurstijging, ontbreken als verklarende variabelen. Verder is als de te verklaren variabele de logaritme van het gemiddelde IHS-bedrag genomen, waardoor wederom het gevaar van trendcorrelatie met andere, voortdurend stijgende variabelen groot is. Tot slot blijkt dat ook deze verklaring niet goed in staat is om de ontwikkeling na 1986 te beschrijven.

Ook bij de verklaring van het gemiddelde IHS-bedrag staat nu een langere tijdreeks ter beschikking. Als de te verklaren variabele is in dit geval gekozen voor de jaarlijkse procentuele mutatie van het gemiddelde IHS-bedrag. De absolute mutatie, zoals bij het aantal IHS-ontvangers, komt hier niet zo in aanmerking als gevolg van het inflatoire proces. Omdat wederom het tijdvak 1975/1976 wegens het aanloopef-fect van de invoering van de algemene regeling buiten beschouwing blijft, zijn ook nu vijftien waarnemingen beschikbaar voor de analyse.

Meer nog dan bij het aantal IHS-ontvangers het geval is, wordt de ontwikkeling van het gemiddelde bedrag beïnvloed door de vormgeving van de regeling. Te denken valt hierbij onder meer aan de systematiek van de norrnhuurquotes die tot het begin van de jaren tachtig van kracht is geweest en die van de norrnhuren die na een overgangsperiode, sinds het midden van de jaren tachtig is toegepast. Als gevolg van deze systeemwijziging is de invloed van de trendmatige huurstijging en de inkomens-ontwikkeling principieel veranderd. Bovendien zijn sinds het begin van de jaren tachtig de regelingen voortdurend aangepast, veelal met de bedoeling de hoogte van de subsidie te verlagen. Door deze factoren zijn de mogelijkheden beperkt om langs statistische weg via een tijdreeksanalyse het verloop van het gemiddelde IHS-bedrag te verklaren.

Het schattingsresultaat dat als het meest bevredigend uit de analyses naar voren is gekomen, staat vermeld in tabel 3.8 en is eveneens weergegeven in figuur 3.4. Als verklarende variabelen zijn in de vergelijking opgenomen de trendmatige huurstij-ging, de procentuele mutatie van het aantal mensen zonder werk en de procentuele mutatie van het aantal eenpersoonshuishoudens. Vanuit statistisch oogpunt is dit schattingsresultaat minder bevredigend dan het voorafgaande. Met name de hoogte van de verklaarde variantie is met 0,76 beperkt. Uit de vergelijking kan worden

opgemaakt dat elke %-punt stijging van de huurtrend leidt tot een stijging van het gemiddelde subsidiebedrag die een factor 1,6 hoger ligt.

De huurstijging heeft derhalve een forse invloed op de stijging van het gemiddelde IHS-bedrag: forser dan men op grond van de huidige regeling zou verwachten. Voorts leidt een toename van het aantal mensen zonder werk tot een stijging van het gemiddelde IHS-bedrag. Daarnaast laat de vergelijking zien dat een toename van het aantal eenpersoonshuishoudens een daling van het gemiddelde IHS-bedrag tot gevolg heeft. Deze laatste samenhang valt goed te interpreteren, omdat eenpersoonshuishou-dens gemiddeld een lager IHS-bedrag ontvangen.

De toedeling van de procentuele stijging van het gemiddelde IHS-bedrag aan de verklarende variabelen is in tabel 3.9 weergegeven. Hieruit blijkt dat volgens het schattingsresultaat vooral de trendmatige huurstijging, mede als gevolg van de geschatte parameter, die 1,6 bedraagt, een groot effect heeft op de stijging van het gemiddelde IHS-bedrag.

De laatste jaren, met uitzondering van 1990, stijgt het gemiddelde IHS-bedrag minder dan op grond van de trendmatige huurstijging verwacht zou mogen worden. Een verklaring hiervoor zal onder meer gelegen zijn in allerlei kleine en grote aanpassingen van de regeling gericht op een vermindering van de hoogte van de subsidie. Overigens heeft een schatting met een dummy-variabele voor dit overheids-beleid niet geleid tot een verbetering van het resultaat. Uit de confrontatie tussen schatting en realisatie, die in het residu naar voren komt, blijkt dat er enkele jaren zijn waarin het verschil groot is. Een relatief grote onderschatting van de feitelijke stijging doet zich voor in 1986, terwijl er in 1991, mede als gevolg van de hoge trendmatige huurstijging, sprake is van een forse overschatting.

Tabel 3.8 Het schattingsresultaat voor de verklaring van het gemiddelde

ms-bedrag, 1977-1991, tussen haakjes de t-waarden

MBIHS

=

1,58 HUURTRND

+

0,13 MGNWERK - 0,61 MEENHH

(6,4) (2,3) (-2,8) R2

=

0,77 D-W

=

2,32 MBIHS HUURTRND : MGNWERK MEENHH 24

de procentuele mutatie van het gemiddelde IHS-bedrag de trendmatige huurstijging in procenten

de procentuele mutatie van het aantal mensen zonder werk de procentuele mutatie van het aantal eenpersoonshuishoudens

Figuur 3.4 De feitelijke en de geschatte procentuele mutatie van het gemiddelde IHS-bedrag, 1977-1991 14

r---,

12 6 2 \ \ O+---~~~~~~~--r_---~ -2 -4+---~--~--~--~--~--~--~--~--~--~--~~--~--~~ 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 Jaren

Fei lelijk geschal

Tabel3.9 De toedeling van de procentuele stijging van het gemiddelde IHS-bedrag aan de verklarende variabelen, in procenten, 1977-1991

Jaar 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 huurtrend 11,0 11,0 7,9 9,S 9,S 9,S 7,9 4,7 4,7 3,2 3,2 4,7 4,7 4,7 8,7 effect van: personen eenpersoons

-zonder werk huishouden

-0,8 -2,8 -0,2 -2,6 0,2 -2,S 1,2 -2,3 3,6 -2,S 3,8 -3,0 2,9 -S,4 1,2 -S,O -0,7 -4,8 -0,4 -4,S -0,0 -1,9 -0,0 -1,9 -0,4 -1,9 -0,8 -1,7 -0,4 -1,5 totaal residu feitelijke stijging IHS-bedrag 0,6 8,0 2,6 10,8 1,0 6,6 -0,3 8,1 2,6 13,2 -l,S 8,8 -0,6 4,8 -1,1 -0,3 -1,9 -2,7 3,9 2,2 -2,9 -1,6 -1,8 1,0 -O,S 1,9 2,2 4,4 -4,0 2,8 25

3.6 Tot slot

In dit hoofdstuk is een beeld geschetst van het gebruik van de IHS-regeling in de periode 1975-1991. Het aantal IHS-ontvangers is in deze periode bijna verdrievou-digd van 348.320 in het tijdvak 1975/1976 tot 959.521 in het tijdvak 199111992. Deze stijging is veel groter geweest dan de toename van de huurwoningvoorraad. Hierdoor is het aandeel IHS-ontvangers in de huurwoningvoorraad toegenomen van 14% tot 30%.

Met behulp van de WBO's is voor de jaren tachtig vastgesteld dat een sterkere concentratie van de lagere-inkomensgroepen in de huursector hiervoor de belangrijk-ste oorzaak is geweest. In toenemende mate zijn de hogere-inkomensgroepen in de koopsector te vinden en de lagere-inkomensgroepen in de huursector. Binnen de huursector is voorts de relatie tussen het inkomen en de huur toegenomen. Meer en meer wonen huurders met een laag inkomen in woningen met een lage huur en omgekeerd. Ondanks deze laatste ontwikkeling maken de lagere-inkomensgroepen steeds vaker gebruik van de individuele huursubsidie. In 1981 ontving volgens het WBO 19 % van alle huishoudens in de drie laagste inkomensdecielen individuele huursubsidie; in 1989 was dat opgelopen tot 36%.

In aanvulling op deze gegevens uit het WBO is een tijdreeksanalyse over de gehele periode uitgevoerd om de toename van het aantal IHS-gebruikers te verklaren. Uit deze analyse is naar voren gekomen dat deze toename is veroorzaakt door de groei van het aantal huurwoningen, van het aantal eenpersoonshuishoudens en van het aantal personen met een minimumuitkering. Met name de twee laatste factoren sluiten goed aan bij de bevindingen uit het WBO. De sterkere concentratie van de lagere-inkomensgroepen bij de individuele huursubsidie doet zich namelijk voor bij eenpersoonshuishoudens, die gemiddeld een lager inkomen hebben dan meerper-soonshuishoudens, en bij huishoudens met een minimuminkomen.

Ook het gemiddelde IHS-bedrag is sinds de invoering van de algemene IHS-regeling fors toegenomen. In het tijdvak 1975/1976 bedroeg het gemiddelde bedrag

f

974,-per tijdvak; in het tijdvak 199111992 was dit bedrag toegenomen tot

f

1.919,-.

Uiteraard wordt deze stijging vooral veroorzaakt door de stijging van het prijsni-veau. Om hiervoor te compenseren is het verloop van het IHS-bedrag in constante prijzen weergegeven, waarbij de huurstijging als deflator is gebruikt. Het blijkt dat in de jaren tachtig het gemiddelde IHS-bedrag in constante prijzen aanhoudend is gedaald. De voortdurende aanpassingen van de regeling in de jaren tachtig, die gericht waren op een verlaging dan wel mindere stijging van de IHS-bijdrage, zijn hier debet aan. Daarnaast heeft ook een rol gespeeld, zoals uit de gegevens van het WBO blijkt, dat de huurders met individuele huursubsidie vaker in de goedkopere delen van de huurwoningvoorraad zijn te vinden. Hierdoor is de gemiddelde IHS-bijdrage eveneens minder gestegen.

Er is ook een tijdreeksanalyse uitgevoerd om de nominale stijging van het IHS-bedrag te verklaren. Als gevolg van de veelvuldige aanpassingen van de regeling sinds de invoering, biedt een dergelijke analyse overigens minder mogelijkheden. De procentuele toename van het gemiddelde IHS-bedrag is vooral door de huurstijging

~~~--- --_. ---- -- - ~----

~-veroorzaakt. Daarnaast heeft de groei van het aantal mensen zonder werk ook tot een toename van het gemiddeld IHS-bedrag geleid. Voorts is door de stijging van het aantal eenpersoonshuishoudens de gemiddelde IHS-bijdrage gedaald. Dit laatste komt omdat eenpersoonshuishoudens gemiddeld een lager IHS-bedrag ontvangen.