Dotacje na zadania bieżące z budżetów jednostek samorządu terytorialnego
Monika Korolewska
Subsidies on current tasks in local government units’ budgets in Poland
The article looks at the issue of subsidies on current tasks in local government in Poland. This group of subsidies includes, inter alia, funds transferred to other local government units to finance some delegated tasks, earmarked subsidies to finance current tasks, product subsidies, and designated subsidies. The article concludes that the goals of subsidy policies are shaped by the delegated tasks specified in the relevant substantive law acts, and the expenditure structures of subsidies mirror the priorities determined by all tiers of local government in Poland.
Wprowadzenie
Dotacje stanowią podlegające szczególnym zasadom roz- liczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samo- rządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finanso- wanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W od- niesieniu do jednostek samorządu terytorialnego przepisy ustawy o finansach publicznych dopuszczają w szczególności udzielanie:
• dotacji podmiotowych, o ile odrębne ustawy tak stano- wią (art. 218),
• dotacji przedmiotowych dla samorządowych zakładów budżetowych, kalkulowanych według stawek jednost- kowych (art. 219 ust. 1),
• dotacji przedmiotowych dla innych podmiotów niż sa- morządowe zakłady budżetowe, o ile odrębne przepisy tak stanowią (art. 219 ust. 2),
• dotacji celowych dla innych jednostek samorządu tery- torialnego jako forma pomocy finansowej (art. 220),
• dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku na cele publiczne, związane z realiza- cją zadań jednostki samorządu terytorialnego, a także
na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań (art. 221).
Ustawodawca nakazuje wyszczególnić w planie wydatków bieżących w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budże- towej planowane kwoty wydatków bieżących na dotacje na zadania bieżące.
W nawiązaniu do tego ustawowego nakazu wyodrębnie- nia dotacji na zadania bieżące w artykule zostaną omówione tendencje dotyczące prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego polityki wydatkowej w odniesieniu do tego ro- dzaju dotacji. W I części zostaną przedstawione podstawowe wielkości charakteryzujące wydatki samorządowe na dota- cje na zadania bieżące w latach 2007–2013, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości wydatków ponoszonych na te dotacje oraz ich znaczenia dla budżetów JST. W części II i III zaprezentowane zostaną analizy struktury wydatków realizo- wanych przez samorząd terytorialny w latach 2010–2013 na dotacje na zadania bieżące. W pierwszej kolejności zostanie przedstawiona struktura tych dotacji według kryterium ro- dzaju, tj. podział według paragrafów klasyfikacji budżetowej.
W drugiej kolejności zostanie omówiona zaś struktura tych
dotacji według kryterium kierunku wydatkowania środków
samorządowych, tj. podział według działów klasyfikacji bu-
dżetowej.
Dotacje na zadania bieżące w wydatkach jednostek samorządu terytorialnego
W latach 2007–2013 dotacje na zadania bieżące stano- wiły od 7,4% (2011 r.) do 9,1% (2009 r.) wydatków ogółem jednostek samorządu terytorialnego. Ze względu na różny zakres i sfery działalności poszczególnych kategorii JST rela- cja wydatków na dotacje na zadania bieżące do wydatków ogółem w kolejnych typach JST jest zróżnicowana. Przez cały analizowany okres utrzymuje się status quo polegające na tym, iż największy udział wydatków na dotacje na zadania bieżące w wydatkach ogółem występuje w województwach samorządowych. W pierwszych trzech latach analizowanego okresu udział ten przekraczał wysokość ¼ wydatków ogółem.
W ostatnich czterech latach relacja ta jest nieco niższa i waha się w granicach poniżej 25% ale nie mniej niż 22,9%. Drugą w kolejności kategorię JST pod względem wysokości relacji dotacji na zadania bieżące do wydatków ogółem stanowią miasta na prawach powiatu. Relacja ta kształtowała się na po- ziomie od 7,6% (lata 2011–2012) do 9,1% (2008 r.). Tym samym jest znacznie niższa od relacji charakteryzującej województwa samorządowe. Relatywnie najmniejszą część wydatków na dotacje na zadania bieżące wydają powiaty i gminy. W przy- padku obu tych kategorii JST udział wydatków na dotacje na zadania bieżące do wydatków ogółem oscyluje wokół 5–6%.
Jednocześnie przez cały analizowany okres to powiaty zawsze przeznaczały większy procent budżetu na dotacje na zadania bieżące w porównaniu do gmin.
W 2013 r. ogólna kwota wydatków wszystkich JST na dota- cje na zadania bieżące wyniosła 14,9 mld zł, z tego 4,6 mld zł dotacji zostało wydatkowanych przez gminy, 1,3 mld zł przez powiaty, 5 mld zł przez miasta na prawach powiatu oraz 4 mld zł przez województwa samorządowe. Tym samym naj- większą część zbiorczej kwoty dotacji na zadania bieżące zrealizowały miasta na prawach powiatu. Charakterystyczne jest, iż w analizowanym okresie kwota dotacji udzielanych na zadania bieżące przez jednostki tej kategorii JST nigdy nie
spadła poniżej 1⁄3 ogólnej kwoty dotacji przekazywanych przez wszystkie JST. W następnej kolejności największą część samo- rządowych wydatków na dotacje na zadania bieżące poniosły gminy i województwa. Oba te typy JST cechuje udział realizo- wanych dotacji na zadania bieżące na poziomie nie niższym niż ¼ zbiorczej kwoty dotacji samorządowych we wszystkich badanych latach. Najmniejszą część samorządowych dotacji udzieliły powiaty, których generalnie właściwością jest sto- sunkowo niski wkład w samorządową politykę dotacyjną.
W tym przypadku relacja dotacji udzielonych przez jednostki tej kategorii JST do zbiorczej kwoty dotacji samorządowych nigdy nie przekroczyła w latach 2007–2013 – 1⁄10.
Zrealizowane w 2013 r. przez JST wydatki na dotacje na zadania bieżące były wyższe w porównaniu do analogicznych wydatków poniesionych w 2007 r. o 35%. Z analizowanych ty- pów jednostek największy wzrost kwoty udzielanych dotacji na zadania bieżące w 2013 r. wobec 2007 r. wystąpił w gmi- nach i powiatach – odpowiednio o 58,9% i 38,4%. Z kolei dynamika wzrostu wydatków na dotacje na zadania bieżące w miastach na prawach powiatu i województwach była w tym czasie niższa w porównaniu do wielkości przeciętnej dla ca- łego podsektora samorządowego i wyniosła odpowiednio 23,1% oraz 27,5%.
Należy zauważyć, iż nie przez cały analizowany okres utrzymywała się tendencja wzrostowa wydatków na dota- cje na zadania bieżące. Ogólna kwota dotacji malała dwu- krotnie w stosunku do roku poprzedniego. Po raz pierwszy w 2010 r. w porównaniu do 2009 r. Spadek ten był związany wyłącznie z ograniczeniem wydatków na dotacje na zada- nia bieżące w województwach o ok. 1⁄3 w stosunku do roku poprzedniego. Podczas gdy w jednostkach pozostałych ka- tegorii JST widoczna jest kontynuacja tendencji wzrostowej tych wydatków. Sytuacja odwróciła się w roku następnym, gdy poza przypadkiem województw we wszystkich pozosta- łych typach JST wydatki na dotacje na zadania bieżące zo- stały ograniczone w wymiarze nominalnym, co skutkowało zmniejszeniem zbiorczej kwoty tych dotacji o 3,8% w ujęciu nominalnym.
Tabela 1. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego na dotacje na zadania bieżące w latach 2007–2012
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
WYDATKI JST NA DOTACJE (w mln zł)
JST ogółem, z tego: 11 010 12 478 15 282 14 044 13 511 14 237 14 868
gminy 2 872 3 339 3 816 4 080 3 833 4 192 4 563
powiaty 964 1 098 1 174 1 272 1 260 1 330 1 335
miasta na prawach powiatu 4 054 4 652 5 083 5 195 4 657 4 854 4 992
województwa samorządowe 3 121 3 389 5 209 3 497 3 761 3 861 3 979
UDZIAŁ WYDATKÓW NA DOTACJE W WYDATKACH OGÓŁEM (%)
JST ogółem, z tego: 8,5 8,6 9,1 7,9 7,4 7,9 8,1
gminy 5,1 5,3 5,5 5,1 4,8 5,3 5,7
powiaty 6,0 6,1 5,6 5,3 5,2 5,9 5,8
miasta na prawach powiatu 8,8 9,1 9,0 8,8 7,6 7,6 7,7
województwa samorządowe 28,1 26,1 25,4 22,9 23,0 24,5 24,1
Źródło: na podstawie zbiorów sprawozdań budżetowych, Ministerstwo Finansów, www.mf.gov.pl
Dotacje na zadania bieżące
z budżetów jednostek samorządu terytorialnego w ujęciu
rzeczowym
Rozkład ogólnej kwoty udzielanych dotacji na zadania bie- żące na poszczególne paragrafy klasyfikacji budżetowej poka- zuje, na jakich rodzajach zadań koncentruje się polityka dota- cyjna jednostek samorządu terytorialnego. W ostatnich trzech latach około połowa zbiorczej kwoty dotacji (zob. tabela 2) jest przeznaczana przez samorządy na dotacje podmiotowe dla samorządowych instytucji kultury (28,6% w 2013 r.) oraz na dotacje podmiotowe dla niepublicznych jednostek systemu oświaty (23% w 2013 r.). Te ostatnie uzupełniają jeszcze dota- cje podmiotowe dla publicznych jednostek systemu oświaty prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samo- rządu terytorialnego lub przez osoby fizyczne, które w 2013 r.
stanowiły 5,2% zbiorczej kwoty dotacji bieżących udzielonych przez JST. W sumie wzrost relacji wydatków na trzy tego ro- dzaju dotacje do ogółu wydatków JST na dotacje na zadania bieżące w stosunku do 2010 r. wyniósł 8,6 pkt proc.
Dalszą część dotacji na zadania bieżące JST przeznaczały przede wszystkim na:
• dotacje celowe udzielane z budżetu w trybie art. 221 ustawy, na finansowanie lub dofinansowanie zadań zle- conych do realizacji organizacjom prowadzącym dzia- łalność pożytku publicznego (§ 236 klasyfikacji budże- towej) – 6,9% w 2013 r. przy utrzymującej się tendencji wzrostowej,
• dotacje podmiotowe z budżetu dla jednostek niezalicza- nych do sektora finansów publicznych – 5,8% w 2013 r. po nominalnym spadku wydatków w porównaniu do 2012 r.,
• dotacje przedmiotowe z budżetu dla jednostek nie- zaliczanych do sektora finansów publicznych – 5,1%
w 2013 r. również po nominalnym spadku wydatków wobec 2012 r.,
• dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofi- nansowanie zadań zleconych do realizacji pozostałym jednostkom niezaliczanym do sektora finansów pub- licznych – 4,8% w 2013 r. w efekcie bardzo wysokiego zwiększenia wydatków na tego rodzaju dotacje w po- równaniu do 2012 r. – o ponad 30%,
• dotacje celowe w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz środków, o któ- rych mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o finansach publicznych, lub płatności w ramach budże- tu środków europejskich – 4,7% w 2013 r.
O takim dużym znaczeniu dotacji podmiotowych dla sa- morządowych instytucji kultury oraz dla niepublicznych jed- nostek systemu oświaty, a także dla publicznych jednostek systemu oświaty prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osoby fizyczne decyduje zakres zadań realizowanych przez samorząd teryto- rialny oraz określony przez ustawodawcę sposób ich finanso- wania. W tym kontekście największe znaczenie mają postano- wienia dwóch aktów prawa materialnego – przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
1oraz regulacje ustawy o systemie oświaty
2.
W myśl art. 9 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Tym samym ustawodawca na- łożył na te jednostki obowiązek realizacji zadań z zakresu or- ganizacji i prowadzenia działalności kulturalnej, która zgodnie z przepisami ww. ustawy polega na tworzeniu, upowszechnia- niu i ochronie kultury. Formami organizacyjnymi działalności
1
Zob. ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i pro- wadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 406, ze zm.).
2
Zob. ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U.
z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).
Wykres 1. Struktura wydatków jednostek samorządu terytorialnego na dotacje na zadania bieżące (w %)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gminy Powiaty Miasta na prawach powiatu Województwa samorządowe
Źródło: jak pod tabelą 1.
Tab ela 2. W yda tk i na dotacje w g par agr af ów k lasyfik acji budż et ow ej §§ 2010 2011 2012 2013 w yk onanie w zł str uktur a w % w yk onanie w zł str uktur a w % w yk onanie w zł str uktur a w % w yk onanie w zł str uktur a w % 200 D otacje c elo w e w ramach pr og ramó w finanso w an ych z udziałem śr odkó w eur opejsk ich or az śr odkó w , o kt ór ych mo w a w ar t. 5 ust . 1 pkt 3 or az ust . 3 pkt 5 i 6 usta w y, lub pła tności w ramach budż etu śr odkó w eur opejsk ich 561 758 814 4,00 642 045 693 4,75 606 026 683 4,26 705 486 591 4,75 231 D otacje c elo w e pr zek azane g minie na zadania bieżąc e r ealiz ow ane na podsta wie por ozumień (umó w) międz y jednostk ami samor ządu ter yt or ialnego 323 590 208 2,30 387 898 797 2,87 443 967 239 3,12 447 051 374 3,01 232 D otacje c elo w e pr zek azane dla po wia tu na zadania bieżąc e r ealiz ow ane na podsta wie por ozumień (umó w) międz y jednostk ami samor ządu ter yt or ialnego 414 068 635 2,95 419 354 612 3,10 420 209 044 2,95 391 504 883 2,63 233 D otacje c elo w e pr zek azane do samor ządu w ojew ództ w a na zadania bieżąc e r ealiz ow ane na podsta wie por ozumień (umó w) międz y jednostk ami samor ządu t er yt or ialnego 31 470 723 0,22 29 731 276 0,22 29 357 276 0,21 27 675 965 0,19 236 D otacje c elo w e z budż etu jednostk i samor ządu t er yt or ialnego , udzielone w tr ybie ar t. 221 usta w y, na finanso w anie lub dofinanso w anie zadań zlec on ych do r ealizacji or ganizacjom pr ow adząc ym działalność po żytk u publicznego 641 180 999 4,75 968 499 635 6,80 1 032 329 893 6,94 241 D otacja z budż etu jednostk i samor ządu t er yt or ialnego dla samor ządo w ego zak ładu budż et ow ego na pier w sz e w yposaż enie w śr odk i obr ot ow e 1 168 899 0,01 4 460 301 0,03 1 754 439 0,01 847 114 0,01 242 D otacja z budż etu dla gospodarst w a pomocnicz ego na pier w sz e w yposaż enie w śr odk i obr ot ow e 1 990 0,00 243 D otacja z budż etu dla państ w ow ego funduszu c elo w ego 114 560 0,00 221 410 0,00 221 410 0,00 221 411 0,00 248 D otacja podmiot ow a z budż etu dla samor ządo w ej inst ytucji k ultur y 4 008 135 422 28,54 4 137 519 418 30,62 4 220 649 556 29,64 4 248 085 834 28,57 249 D otacja podmiot ow a z budż etu dla samodzielnego publicznego zak ładu opiek i z dr ow otnej ut w or zonego pr zez or gan administr acji r ządo w ej lub państ w ow ą ucz elnię 60 000 0,00 111 000 0,00 25 000 0,00 441 165 0,00 250 D otacja podmiot ow a z budż etu dla ucz elni niepublicznej na zadania, o kt ór ych mo w a w ar t. 94 ust . 1 pkt 1 usta w y z dnia 27 lipca 2005 r. – P ra w o o szkolnic twie w yższ ym 3 542 000 0,03 20 000 0,00 220 000 0,00 152 500 0,00 251 D otacja podmiot ow a z budż etu dla samor ządo w ego zak ładu budż et ow ego 1 136 004 066 8,09 6 638 982 0,05 7 620 649 0,05 8 608 017 0,06 252 D otacja podmiot ow a z budż etu dla ucz elni publicznej na zadania, o kt ór ych mo w a w ar t. 94 ust . 1 pkt 1 usta w y z dnia 27 lipca 2005 r. – P ra w o o szkolnic twie w yższ ym 18 941 488 0,13 13 606 955 0,10 3 557 841 0,02 3 161 890 0,02 253 D otacja podmiot ow a z budż etu dla jednost ek nauko w ych 25 393 0,00 15 800 0,00 254 D otacja podmiot ow a z budż etu dla niepublicznej jednostk i sy st emu oświa ty 2 279 336 741 16,23 2 628 593 084 19,46 3 096 962 619 21,75 3 420 153 121 23,00 255 D otacja podmiot ow a z budż etu dla państ w ow ej inst ytucji k ultur y 1 426 441 0,01 1 139 904 0,01 796 000 0,01 1 780 000 0,01 256 D otacja podmiot ow a z budż etu dla samodzielnego publicznego zak ładu opiek i z dr ow otnej ut w or zonego pr zez jednostkę samor ządu ter yt or ialnego 90 218 026 0,64 93 768 147 0,69 62 347 876 0,44 69 256 513 0,47 257 D otacja podmiot ow a z budż etu dla po zostały ch jednost ek sekt or a finansó w publiczn ych 19 155 934 0,14 4 916 189 0,04 12 850 273 0,09 14 807 413 0,10
§§ 2010 2011 2012 2013 w yk onanie w zł str uktur a w % w yk onanie w zł str uktur a w % w yk onanie w zł str uktur a w % w yk onanie w zł str uktur a w % 258 D otacja podmiot ow a z budż etu dla jednost ek niezaliczan ych do sekt or a finansó w publiczn ych 821 350 748 5,85 952 279 105 7,05 958 111 587 6,73 866 389 232 5,83 259 D otacja podmiot ow a z budż etu dla publicznej jednostk i sy st emu oświa ty pr ow adz onej pr zez osobę pr awną inną niż jednostk a samor ządu ter yt or ialnego lub pr zez osobę fiz yczną 471 367 848 3,36 534 065 745 3,95 629 512 513 4,42 768 948 356 5,17 262 D otacja pr zedmiot ow a z budż etu dla po zostały ch jednost ek sekt or a finansó w publiczn ych 3 330 579 0,02 1 685 504 0,01 1 484 871 0,01 918 931 0,01 263 D otacja pr zedmiot ow a z budż etu dla jednost ek niezaliczan ych do sekt or a finansó w publiczn ych 689 485 434 4,91 741 891 530 5,49 771 285 827 5,42 760 328 263 5,11 264 D otacja c elo w a pr zek azana z budż etu jednostk i samor ządu t er yt or ialnego dla samor ządo w ego zak ładu budż et ow ego na zadania bieżąc e 4 999 009 0,04 7 121 290 0,05 7 611 519 0,05 265 D otacja pr zedmiot ow a z budż etu dla samor ządo w ego zak ładu budż et ow ego 1 003 846 468 7,15 767 583 628 5,68 594 977 601 4,18 524 673 845 3,53 266 D otacja pr zedmiot ow a z budż etu dla gospodarst w a pomocnicz ego 28 128 334 0,20 271 D otacja c elo w a na pomoc finanso w ą udzielaną międz y jednostk ami samor ządu t er yt or ialnego na dofinanso w anie własn ych zadań bieżąc ych 169 512 544 1,21 92 681 450 0,69 119 451 239 0,84 104 314 428 0,70 272 D otacje c elo w e z budż etu na finanso w anie lub dofinanso w anie pr ac remon to w ych i konser w at orsk ich obiekt ów zab ytko w ych pr zek azane jednostkom niezaliczan ym do sekt or a finansó w publiczn ych 141 540 026 1,01 113 241 067 0,84 105 786 241 0,74 92 295 324 0,62 273 D otacje c elo w e z budż etu na finanso w anie lub dofinanso w anie pr ac remon to w ych i konser w at orsk ich obiekt ów zab ytko w ych, pr zek azane jednostkom zaliczan ym do sekt or a finansó w publiczn ych 5 769 888 0,04 5 065 739 0,04 3 765 509 0,03 2 880 006 0,02 280 D otacja c elo w a z budż etu dla po zostały ch jednost ek zaliczan ych do sekt or a finansó w publiczn ych 62 453 220 0,44 45 230 261 0,33 82 651 581 0,58 83 068 407 0,56 281 D otacja c elo w a z budż etu na finanso w anie lub dofinanso w anie zadań zlec on ych do r ealizacji fundacjom 121 353 357 0,86 77 111 317 0,57 35 836 831 0,25 44 024 398 0,30 282 D otacja c elo w a z budż etu na finanso w anie lub dofinanso w anie zadań zlec on ych do r ealizacji st ow ar zy sz eniom 1 068 389 141 7,61 637 478 856 4,72 488 249 009 3,43 480 055 345 3,23 283 D otacja c elo w a z budż etu na finanso w anie lub dofinanso w anie zadań zlec on ych do r ealizacji po zostałym jednostkom niezaliczan ym do sekt or a finansó w publiczn ych 562 837 397 4,01 519 913 760 3,85 548 580 412 3,85 719 551 543 4,84 288 D otacja c elo w a pr zek azana jednost ce samor ządu t er yt or ialnego pr zez inną jednostkę samor ządu t er yt or ialnego będącą inst ytucją w dr ażającą na zadania bieżąc e r ealiz ow ane na podsta wie por ozumień (umó w) 5 650 887 0,04 6 652 487 0,05 15 591 956 0,11 41 325 102 0,28 OGÓŁEM 14 044 035 212 100,00 13 511 102 026 100,00 14 237 472 007 100,00 14 867 948 383 100,00 Źr ódło: jak pod tabelą 1.
kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filhar- monie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Jed- nostki samorządu terytorialnego organizują tę działalność tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowa- dzenie takiej działalności jest podstawowym celem statuto- wym. Jednostki samorządu terytorialnego jako organizatorzy samorządowych instytucji kultury powinny zapewnić tym instytucjom środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w któ- rym ta działalność jest prowadzona. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kultural- nej, przychodami instytucji kultury są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku rucho- mego oraz wpływy z najmu i dzierżawy składników majątko- wych, dotacje z budżetu, środki otrzymane od osób fizycz- nych i prawnych oraz z innych źródeł. Jednostki samorządu terytorialnego jako organizatorzy samorządowych instytucji kultury przekazują tym instytucjom środki finansowe w for- mie dotacji: podmiotowej na dofinansowanie działalności bie- żącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów, celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji oraz celowej na realizację wskazanych zadań i programów. Wysokość rocznej dotacji ustalają same jednostki jakkolwiek w ocenie sądu nie może być takiej sytuacji, w której ze względu na brak środków, instytucja kulturalna zaprzestanie swojej działalności
3.
Z kolei przepisy ustawy o systemie oświaty obligują jed- nostki samorządu terytorialnego do dofinansowania pub- licznych przedszkoli, szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędą- ca jednostką samorządu terytorialnego oraz niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek poprzez przekazywanie z bu- dżetów JST dotacji określonych w przepisach art. 80 i art. 90 ustawy. Na podstawie tych regulacji m.in.:
• Przedszkola publiczne, które nie są zakładane i prowa- dzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorial- nego, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym prze- widzianym na jednego ucznia w przedszkolach pub- licznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gmi- ny, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnospraw- nego ucznia przedszkola w części oświatowej subwen- cji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego.
• Osoby prowadzące wychowanie przedszkolne w pub- licznej innej formie wychowania przedszkolnego, otrzy- mują na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 50% wydatków bieżących przewidzia- nych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym pro- wadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wy- żywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że
3
Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Byd- goszczy z dnia 28 lipca 2010 r., I SA/Bd 498/10.
na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę.
• Prowadzone przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego i osoby fizyczne publiczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz placówki oświatowe specjal- ne
4, a także publiczne poradnie psychologiczno-pe- dagogiczne, które zgodnie z art. 71b ust. 2a prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jed- no dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki sa- morządu terytorialnego.
• Szkoły publiczne, które nie są zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jed- nostki samorządu terytorialnego obowiązanej do pro- wadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wyso- kości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu teryto- rialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki sa- morządu terytorialnego.
• Publiczne placówki oświatowe specjalne
5prowadzone przez osoby prawne i fizyczne otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w placówkach tego samego rodzaju pro- wadzonych przez powiat, jednak nie niższej od kwoty przewidzianej na jednego wychowanka placówki tego rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jed- nostki samorządu terytorialnego.
4
O których mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, tj.
młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjote- rapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania spe- cjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrod- ki umożliwiające dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim udział w zajęciach rewalidacyjno-wychowaw- czych, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obo- wiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkol- nego i obowiązku nauki.
5
O których mowa w art. 2 pkt 5 i 7 ustawy o systemie oświaty,
tj. młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki so-
cjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne
ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowa-
nia specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także
ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży upośledzonym umysło-
wo w stopniu głębokim udział w zajęciach rewalidacyjno-wychowaw-
czych, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym
z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obo-
wiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkol-
nego i obowiązku nauki, a także placówki zapewniające opiekę i wy-
chowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego
zamieszkania.
• Niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz placówki oświatowe specjalne
6, a także niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które, zgodnie z art. 71b ust. 2a, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dzie- cka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewi- dziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaga- niem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
• Szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicz- nych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują dotacje na każdego ucz- nia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jed- nostkę samorządu terytorialnego.
• Niepublicznym przedszkolom przysługują dotacje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalo- nych w budżecie danej gminy wydatków bieżących po- noszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnospraw- nego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przed- szkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzy- mywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego.
• Osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w punk- tach przedszkolnych oraz w zespołach wychowania przedszkolnego otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budże- tu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przed- szkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświa- towej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę.
• Szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicz- nych, które nie realizują obowiązku szkolnego lub obo- wiązku nauki przysługują dotacje na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowied- nio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących po- noszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia.
• Niepubliczne placówki oświatowe specjalne
7otrzymu- ją na każdego wychowanka dotację z budżetu powia-
6
O których mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, tj.
młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjote- rapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania spe- cjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrod- ki umożliwiające dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim udział w zajęciach rewalidacyjno-wychowaw- czych, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obo- wiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkol- nego i obowiązku nauki.
7
O których mowa w art. 2 pkt 5 i 7 ustawy o systemie oświaty, tj. młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki so-
tu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w czę- ści oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku niepublicz- nych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży upo- śledzonym umysłowo w stopniu głębokim udział w zaję- ciach rewalidacyjno-wychowawczych, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełno- sprawnościami sprzężonymi, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogól- nej dla jednostki samorządu terytorialnego.
• Prowadzone przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną szkoły publiczne oraz niepubliczne szkoły ponadgimnazjalne prowadzące kwalifikacyjne kursy zawodowe otrzymu- ją na każdego słuchacza kursu, który zdał egzamin po- twierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji, dotację z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego w części oświato- wej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu teryto- rialnego.
Analiza budżetów JST za lata 2010–2013 pokazuje, że samo- rządowe wydatki na dotacje podmiotowe dla niepublicznych placówek oświatowych i dla publicznych placówek oświato- wych, dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorial- nego oraz dotacje podmiotowe dla samorządowych instytucji kultury podlegały różnym tendencjom. Zbiorcza kwota wy- datków sygnowanych przez JST na dotacje podmiotowe dla samorządowych instytucji kultury rosła w danym roku w po- równaniu do roku poprzedniego jakkolwiek najwyższa dyna- mika wyniosła jedynie 3,2% (w 2011 r. wobec 2010 r.). W tym czasie skala wzrostu wydatków na dotacje podmiotowe dla niepublicznych placówek oświatowych i dla publicznych pla- cówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca jednostką samo- rządu terytorialnego była znacznie wyższa. Największy wzrost kwoty dotacji podmiotowych dla niepublicznych placówek oświatowych wyniósł 17,8% (w 2012 r. w stosunku do 2011 r.) a dotacji podmiotowych dla publicznych placówek oświato- wych, dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorial- nego – 22,1% (w 2013 r. w porównaniu do 2012 r.).
Stan taki ma miejsce pomimo faktu, iż przekazywanie dota-
cji dla niepublicznych placówek oświatowych i dla publicznych
cjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne
ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowa-
nia specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także
ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży upośledzonym umysło-
wo w stopniu głębokim udział w zajęciach rewalidacyjno-wychowaw-
czych, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym
z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obo-
wiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkol-
nego i obowiązku nauki, a także placówki zapewniające opiekę i wy-
chowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego
zamieszkania.
placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca jednostką sa- morządu terytorialnego oraz prowadzenie działalności kultu- ralnej, z którym wiąże się głównie organizowanie i dotowanie instytucji kultury należą do obowiązkowych zadań własnych samorządów, co oznacza, że wydatki tego rodzaju mają cha- rakter obligatoryjny dla jednostek samorządu terytorialnego.
W tym kontekście warto jednak zauważyć, iż ustawodawca w obu przypadkach podszedł inaczej do kwestii związanych z formułowaniem wytycznych dla określenia kwoty przekazy- wanych dotacji. W wypadku dotacji dla samorządowych insty- tucji kultury zapewnienie przez jednostkę samorządu teryto- rialnego jako organizatora instytucji środków na rozpoczęcie i prowadzenie przez nią działalności oraz na utrzymanie obiek- tu, w którym ta działalność jest prowadzona nie jest obwaro- wane żadnymi warunkami. Z kolei kwota przekazywanych dotacji podmiotowych zarówno dla niepublicznych placówek oświatowych jak i dla publicznych placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego jest najczęściej zdeterminowane dwoma czynnikami. Po pierwsze, liczbą osób korzystających z dotowanej placówki oświatowej.
Po drugie, kwotą przewidzianą na jednego korzystającego z danego typu i rodzaju placówki oświatowej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Dotacje na zadania bieżące
z budżetów jednostek samorządu terytorialnego w ujęciu
przedmiotowym
Podział zbiorczej kwoty dotacji udzielanych przez jednost- ki samorządu terytorialnego na zadania bieżące pomiędzy działy klasyfikacji budżetowej wskazuje na kierunki wydatko- wania środków dotacyjnych. Analiza danych budżetowych za lata 2010–2013 wskazuje, iż kierunki realizacji wydatków na dotacje na zadania bieżące przez jednostki samorządu teryto- rialnego nie podlegały zasadniczym zmianom. Dotacje udzie- lane w trzech obszarach – kultura i ochrona dziedzictwa na- rodowego, oświata i wychowanie oraz transport niezmiennie stanowiły blisko ¾ ogólnej kwoty przekazywanych dotacji na zadania bieżące.
Najwięcej wydatków samorządy terytorialne przeznacza- ją na zadania kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
W 2013 r. dotacje na zadania bieżące w tej dziedzinie stano- wiły 30,5% wszystkich wydatków JST tego rodzaju jakkolwiek w dwóch poprzednich latach relacja ta była wyższa. Drugą pozycję pod względem wysokości wydatków przekazywa- nych przez JST na dotacje na zadania bieżące stanowiła sfera oświaty i wychowania. Na zadania klasyfikowane w dziale 801 klasyfikacji budżetowej samorządy w 2013 r. wydały 27,2%
ogólnej kwoty dotacji. Trzecim obszarem, wokół którego kon- centrowały się wydatki samorządów terytorialnych na dotacje na zadania bieżące stanowił transport. JST przekazały na zada- nia bieżące w tym obszarze dotacje w wymiarze 16% zbiorczej kwoty dotacji na zadania bieżące.
Wydatki na dotacje na zadania bieżące na kulturę i ochro- nę dziedzictwa narodowego w 2013 r. wyniosły 4,5 mld zł.
Przez cały analizowany okres ogólna kwota dotacji bieżących na zadania kultury i ochrony dziedzictwa narodowego była
wyższa w porównaniu do roku poprzedniego jednak w ujęciu realnym postępował faktyczny spadek nakładów na te cele.
Realne ograniczanie wydatków na dotacje bieżące na cele kultury można łączyć z pogarszającą się sytuacją finansową wielu jednostek samorządu terytorialnego i koniecznością po- szukiwania w związku z tym oszczędności budżetowych. Oko- licznością sprzyjającą w realnym ograniczeniu dotacji na zada- nia kultury może być brak formalnych wytycznych w zakresie obliczania kwot dotacji dla samorządowych instytucji kultury w przepisach prawa materialnego. W myśl orzecznictwa wiel- kość dotacji dla instytucji kulturalnej winna zależeć przede wszystkim od zakresu i przedmiotu działalności tej instytucji, charakteru świadczonych przez nią usług (czy są to usługi od- płatne, czy też nieodpłatne) oraz kosztów tych usług. Punktem odniesienia dla wyliczenia dotacji dla instytucji kultury powin- ny być koszty związane z jej działalnością, przy uwzględnieniu możliwości pozyskiwania przychodów własnych
8.
Na zbiorczą kwotę dotacji udzielonych w 2013 r. przez wszystkie JST na zadania z zakresu kultury i ochrony dzie- dzictwa narodowego składały się wydatki gmin w wysokości 1,9 mld zł, miast na prawach powiatu – 1,5 mld zł, powiatów – 0,1 mld zł oraz województw – 1 mld zł. Tylko na szczeblu gmin- nym dotacje na zadania bieżące na kulturę zajmowały domi- nującą pozycję w strukturze wydatków dotacyjnych. Ich udział w zbiorczej kwocie dotacji na zadania bieżące przekazanych przez gminy w 2013 r. wyniósł aż 41,7%. Taką sytuację nale- ży wiązać z faktem, iż to właśnie szczebel gminny jest orga- nizatorem większości samorządowych instytucji kultury. Dla miast na prawach powiatu i województw dotacje na zadania bieżące na kulturę stanowiły drugi pod względem ważności kierunek przekazywania dotacji bieżących. W 2013 r. relacja dotacji przekazanych na zadania kultury do dotacji ogółem na zadania bieżące wyniosła w tych kategoriach JST odpowied- nio 30,4% oraz 26,1%.
Struktura dotacji na poszczególne rodzaje instytucji kul- tury i formy działalności kulturalnej w wydatkach ogółem na dotacje na zadania bieżące na cele kultury pozostawała w ba- danym okresie stabilna. Większość środków (4⁄5 wydatków na dotacje na zadania bieżące na kulturę) przekazywanych jest na cztery rodzaje i formy działalności kulturalnej – teatry, domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby, biblioteki oraz muzea.
Największa część dotacji jest przekazywana na bieżącą działal- ność domów i ośrodków kultury, świetlic i klubów – w 2013 r.
stanowiły 30,5% udzielonych dotacji. Dominacja tego rodzaju dotacji wynika z faktu, iż instytucje typu domy i ośrodki kul- tury, kluby i świetlice są najliczniejszą grupą wśród instytucji kultury – zlokalizowane są praktycznie w każdej gminie
9.
Wydatki na dotacje na zadania bieżące na oświatę i wycho- wanie w 2013 r. wyniosły 4,1 mld zł. W ostatnich dwóch latach kwota nominalna wydatków na dotacje na zadania bieżące na oświatę i wychowanie rosła, w porównaniu do roku poprzed- niego, o ponad 10%. Taki stan można łączyć m.in. z faktem, iż
8
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2010 r., I SA/Bd 498/10.
9
Zob. Kultura w 2012 r., GUS, s. 75. W 2012 r. w Polsce funkcjono- wało 3 870 domów i ośrodków kultury, klubów i świetlic. Prawie 93,0%
domów i ośrodków kultury, klubów i świetlic w 2012 r. należało do
sektora publicznego, w ramach którego organizatorem instytucji był
niemal w całości samorząd terytorialny. Dominującą rolę pełnił samo-
rząd gminny, który organizował działalność 89,2% ogółu publicznych
placówek.
Tab ela 3. W yda tk i na dotacje w g działó w k lasyfik acji budż et ow ej DZIAŁ 2010 2011 2012 2013 w yk onanie w zł
str uktur a w % w yk
onanie w zł
str uktur a w % w yk
onanie w zł
str uktur a w % w yk
onanie w zł
str uktur a w % 010 Rolnic tw o i ło wiec tw o 39 612 683 0,28 37 528 105 0,28 45 064 767 0,32 43 093 796 0,29 020 Leśnic tw o 1 589 720 0,01 1 567 267 0,01 1 531 507 0,01 1 408 102 0,01 050 Rybołó w st w o i r ybac tw o 145 0,00 150 Pr zet w órst w o pr zem ysło w e 210 869 868 1,50 244 143 511 1,81 243 102 793 1,71 302 399 382 2,03 400 W yt w ar zanie i zaopa tr yw anie w ener gię elektr yczną, gaz i w odę 21 308 079 0,15 22 577 302 0,17 18 378 869 0,13 15 880 888 0,11 500 Handel 25 000 0,00 205 510 0,00 461 712 0,00 550 Hot ele i r estaur acje 500 0,00 1 305 0,00 6 774 0,00 991 0,00 600 Tr anspor t i łączność 2 105 380 165 14,99 2 310 518 371 17,10 2 346 484 588 16,48 2 376 600 552 15,98 630 Tur yst yk a 14 463 966 0,10 13 887 711 0,10 14 318 273 0,10 15 295 967 0,10 700 G ospodar ka mieszk anio w a 219 739 804 1,56 157 569 859 1,17 132 882 519 0,93 119 716 616 0,81 710 D ziałalność usługo w a 30 232 892 0,22 27 748 101 0,21 28 759 056 0,20 25 080 606 0,17 720 Inf or ma tyk a 343 689 0,00 218 154 0,00 167 154 0,00 1 017 449 0,01 730 Nauk a 3 095 599 0,02 5 181 261 0,04 9 098 069 0,06 7 864 371 0,05 750 Administr acja publiczna 70 043 805 0,50 57 804 016 0,43 57 349 304 0,40 63 909 123 0,43 751 Ur zędy nacz eln ych or ganó w władz y państ w ow ej , kon tr oli i ochr on y pr aw a or az sądo wnic tw a 15 517 0,00 74 799 0,00 752 Obr ona nar odo w a 50 276 0,00 49 658 0,00 45 380 0,00 47 759 0,00 754 Bezpiecz eńst w o publiczne i ochr ona pr zeciwpo żar ow a 37 131 564 0,26 30 506 020 0,23 33 135 187 0,23 34 393 965 0,23 756 D ochody od osób pr awn ych, od osób fiz yczn ych i od inn ych jednost ek nieposiadając ych osobo w ości pr awnej or az w yda tk i z wiązane z ich pobor em 4 611 0,00 757 Obsługa długu publicznego 1 364 869 0,01 138 387 0,00 145 954 0,00 1 109 907 0,01 758 Ró żne r ozlicz enia 15 072 477 0,11 3 468 241 0,03 3 548 472 0,02 3 550 189 0,02 801 Oświa ta i w ycho w anie 3 870 527 016 27,56 3 079 626 379 22,79 3 616 076 933 25,40 4 050 045 796 27,24 803 Szkolnic tw o w yższ e 26 000 832 0,19 20 572 080 0,15 11 220 518 0,08 10 930 696 0,07 851 O chr ona z dr owia 321 830 341 2,29 318 438 306 2,36 335 301 357 2,36 352 261 497 2,37 852 Pomoc społeczna 882 492 234 6,28 919 962 839 6,81 973 632 354 6,84 997 404 996 6,71 853 Po zostałe zadania w zak resie polit yk i społecznej 480 721 578 3,42 445 807 390 3,30 429 870 322 3,02 483 650 682 3,25 854 Eduk ac yjna opiek a w ycho w aw cza 409 512 707 2,92 402 467 388 2,98 440 099 011 3,09 467 006 107 3,14 900 G ospodar ka komunalna i ochr ona śr odo wisk a 201 583 664 1,44 208 983 494 1,55 194 805 215 1,37 178 506 359 1,20 921 Kultur a i ochr ona dziedzic tw a nar odo w ego 4 331 878 351 30,84 4 425 455 488 32,75 4 510 970 270 31,68 4 537 975 825 30,52 925 O gr ody botaniczne i z oolog iczne or az na tur alne obszar y i obiekt y chr onionej pr zyr ody 733 731 0,01 628 839 0,00 773 924 0,01 766 955 0,01 926 Kultur a fiz yczna 748 434 530 5,33 776 227 553 5,75 790 497 929 5,55 777 493 296 5,23 OGÓŁEM 14 044 035 212 100,00 13 511 102 026 100,00 14 237 472 007 100,00 14 867 948 383 100,00 Źr ódło: jak pod tabelą 1.
obowiązek udzielenia dotacji niepublicznej jednostce syste- mu oświaty bądź publicznej jednostce systemu oświaty pro- wadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną wynika z samego zdarzenia działania takiego przedszkola, szkoły czy placówki oświatowej. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma moż- liwości odstąpienia od wykonywania tego zadania. Na zakres wywiązywania się z tego obowiązku nie ma również wpływu stan finansów jednostek samorządu terytorialnego. Mają one również bardzo ograniczony wpływ na wysokość wydatków ponoszonych z tytułu dotowania tego rodzaju jednostek sy- stemu oświaty. Wysokość przekazywanych dotacji jest bo- wiem zależna od czynników, na parametry których samorządy nie mają właściwie jak oddziaływać – przede wszystkim od liczby osób korzystających z dotowanych jednostek.
Na ogólną kwotę dotacji przekazanych w 2013 r. przez wszystkie JST na zadania z zakresu oświaty i wychowania składały się wydatki gmin w wysokości 1,5 mld zł, miast na prawach powiatu – 2,1 mld zł, powiatów – 0,4 mld zł oraz wo- jewództw – 0,1 mld zł. Dla miast dotacje na zadania bieżące z zakresu oświaty i wychowania stanowią najważniejszy kie- runek polityki dotacyjnej. W 2013 r. relacja dotacji na zadania bieżące udzielonych w dziale 801 klasyfikacji budżetowej do ogólnej kwoty dotacji tego rodzaju wyniosła 41,8%.
W sumie ok. ¾ wydatkowanych kwot dotacji na zadania bieżące na oświatę i wychowanie stanowią dotacje udziela- ne niepublicznym jednostkom systemu oświaty a kolejna 1⁄5 tych dotacji przekazywana jest publicznym jednostkom sy- stemu oświaty prowadzonym przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osoby fizyczne.
Wzajemna relacja pomiędzy tymi dwoma rodzajami dotacji udzielanych jednostkom systemu oświaty wynika z faktu, iż wśród jednostek prowadzonych przez organizacje społeczne, związki wyznaniowe, osoby fizyczne i inne przeważają jed- nostki niepubliczne. I tak przedszkola niepubliczne stanowią 95% przedszkoli prowadzonych przez organizacje społeczne, związki wyznaniowe, osoby fizyczne i inne. W odniesieniu do szkół niepublicznych z uprawnieniami szkół publicznych sto- sunek ten wynosi niemal 61% dla szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży oraz ok 80% dla gimnazjów dla dzieci i mło- dzieży, dla liceów ogólnokształcących dla młodzieży i dla szkół zawodowych dla młodzieży
10.
Struktura dotacji na poszczególne rodzaje zadań oświato- wych w wydatkach ogółem na dotacje na zadania bieżące na oświatę i wychowanie utrzymuje zbliżony układ, w którym do- minują dotacje przekazywane przedszkolom. W 2013 r. udzie- lono im dotacji w wysokości 36,2% ogólnej kwoty dotacji na zadania bieżące na oświatę i wychowanie. W dalszej kolejno- ści dotacje otrzymują szkoły podstawowe i szkoły zawodowe a następnie gimnazja i licea ogólnokształcące. Łącznie blisko 90% samorządowych wydatków na dotacje na zadania bieżą- ce z zakresu oświaty i wychowania zostało poniesionych na ww. rodzaje jednostek systemu oświaty. Taką strukturę pod- miotową dotacji udzielanych na działalność bieżącą w oświa- cie determinuje m.in. liczba korzystających z poszczególnych
10
Na podstawie danych dostępnych w materiale Ministerstwa Edukacji Narodowej Część tabelaryczna informacji o realizacji podsta- wowych zadań oraz budżetu w 2013 r. w zakresie oświaty i wychowania, edukacyjnej opieki wychowawczej oraz o realizacji budżetu w części 30
„Oświata i wychowanie”.
rodzajów niepublicznych oraz publicznych ale prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorial- nego lub przez osoby fizyczne jednostek systemu oświaty.
Wśród korzystających z tego typu jednostek oświatowych przeważają dzieci korzystające z przedszkoli. W 2013 r. licz- ba dzieci korzystających z przedszkoli prowadzonych przez organizacje społeczne, związki wyznaniowe, osoby fizyczne i inne wyniosła 211 278, liczba dzieci korzystających zaś ze szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez tego rodzaju podmioty – 95 963, gimnazjów – 59 645, szkół zawodowych – 50 028 oraz liceów ogólnokształcących – 34 219
11.
Należy zauważyć, iż w przypadku powiatów dotowanie bieżącej działalności w oświacie było jednakowo ważne jak dotowanie działalności bieżącej prowadzonej w pomocy spo- łecznej. Powiaty udzielają głównie dotacji na realizację zadań własnych i zadań zleconych z zakresu pomocy społecznej i interwencji kryzysowych głównie dla placówek opiekuńczo- -wychowawczych, domów pomocy i ośrodków wsparcia. Za- sadnicze formy wydatkowanych dotacji stanowią dotacje ce- lowe przekazane dla powiatu na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami sa- morządu terytorialnego, dotacje celowe z budżetu, udzielone w trybie art. 221 ustawy, na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom prowadzącym działalność pożytku publicznego, dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do re- alizacji stowarzyszeniom oraz dotacje celowe z budżetu na fi- nansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji pozostałym jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych.
Wydatki na dotacje na zadania bieżące na transport w 2013 r. wyniosły 2,4 mld zł, przy czym większość z tych wy- datków została poniesiona przez województwa – 2 mld zł. Do- minacja wydatków szczebla wojewódzkiego w dotacji udzie- lanych na działalność bieżącą w transporcie utrzymywała się przez cały analizowany okres.
Struktura dotacji na poszczególne zadania w wydatkach ogółem na dotacje na zadania bieżące w obszarze transpor- tu pozostawała w badanym okresie stabilna. Ponad połowa samorządowych wydatków na dotacje na zadania bieżące w dziedzinie transportu wiąże się z dotowaniem regionalnych przewozów pasażerskich realizowanych przez przewoźnika w celu wykonywania kolejowych regionalnych i międzywoje- wódzkich przewozów pasażerskich. Z kolei ok ¼ tych dotacji wynika z sfinansowania uprawnionym przewoźnikom dopłat do ustawowych ulgowych przejazdów w pasażerskiej komu- nikacji autobusowej.
Podsumowanie
W strukturze wydatków JST na dotacje na zadania bieżą- ce znajduje odzwierciedlenie zakres zadań przypisanych sa- morządowi terytorialnemu do realizacji w przepisach prawa materialnego. Ich regulacje muszą wprost ustanawiać dotacje jako tryb ponoszenia samorządowych wydatków aby możliwe było wydatkowanie kwot budżetowych właśnie w takiej for- mie na określone cele.
11
