Investeren in de stad: Investeringsvisies als basis voor meerjarig stedelijk beleid

INVESTEREN IN DE STAD

Investeringsvisies als basis voor meerjarig stedelijk

beleid

Bib! lotheel~ TU Delt!.

1111111

~

111

2392

488

- - - _. _ - - -

-OTB-STUDIEDAGVERSLAG

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05

Fax (015) 278 44 22

E-mail mailbox@otb.tudelft.nl http://www.otb.tudelft.nl

\" t i , +. Ni ' . . . 'M ... '++' "'" "+""1 ! I V ! !

INVESTEREN IN DE STAD

Investeringsvisies als basis voor meerjarig stedelijk

beleid

C.W.A.M. van Paridon L.H. Kokhuis

HJ.Th. Nieuwenhuis A.H. Flierman

I. E. Vermaas

R. Brouwer

De OTB-studiedagverslagen worden uitgegeven door: Delft University Press

Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 1661

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Investeren in de stad

Investeren in de stad. Investeringsvisies als basis voor meerjarig stedelijk beleid / H. Priemus en E. Philipsen (red.) - Delft: Delft University Press. - (OTB-studiedagver-slag / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1387-6945 : 7) Met lit. opg.

ISBN 90-407-1796-6 NUGI 655

Trefw.: investeringsvisie, stedelijk, volkshuisvesting

© Copyright 1998 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4,2628 CD Delft, The Netherlands.

! I

INHOUD

1 INLEIDING .... 1

H. Priemus 2 SER-ADVIES EN OTB-STUDIE: BOUWSTENEN VOOR EEN STEDELIJK INVESTERINGSBELEID ......... ...... 3

H. Priemus 2.1 SER-advies Samen voor de stad ... 3

2.2 OTB-studie De stedelijke investeringsopgave 1999-2010 gekwantificeerd ... 5

2.3 Realisering van de stedelijke investeringsopgave ... 9

3 INVESTERINGSVISIE ALS BASIS VOOR GROTE-STEDENBELEID: SYNERGIE TUSSEN HARDWARE EN SOFTWARE ........... 15

J. Franssen 3.1 Inleiding ... 15

3.2 Het Grote-stedenbeleid ... 15

3.3 De regierol van het Rijk ... 16

3.4 Stedelijke investeringsvisies ... 17

4 RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK EN STEDELIJK INVESTERINGSBELEID ... 21

C.W.A.M. van Paridon 4.1 Inleiding ... 21

4.2 Ruimtelijke ordening als overheidsbeleid ... 21

4.3 Ontwikkelingen en knelpunten ... 22

4.4 Ruimtelijke basisprincipes, afwegingsstructuur , middelen en organisatie ... 23

4.5 Aanbevelingen ... 25

4.6 Investeren in de stad ... 26

5 DE VISIE VAN HET MINISTERIE VAN VROM OP STEDELIJKE INVESTERINGSVISIES TEN BEHOEVE VAN HET

INVESTERINGS-BUDGET STEDELIJKE VERNIEUWING ...................... 31

L.H. Kokhuis 5. 1 Inleiding... 31

5.2 Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing ... 31

5.3 Hoe pakken we de stedelijke vernieuwing het beste aan? ... 32

5.4 De taak van het Rijk ... 33

5.5 De taak van de gemeenten en de provincie ... 35

5.6 Afronding ... 38

6 INVESTERINGSVISIE ALS BASIS VOOR VERSTERKING VAN DE STEDELIJKE ECONOMIE ...... 39 H.J. Th. Nieuwenhuis 6.1 Inleiding ... 39 6.2 Visie ... 39 6.3 Projecten ... 40 6.4 Financiële instrumenten ... 40 6.5 Resultaat - output.. ... 41 6.6 Tot slot ... 43 7 INVESTERINGSVISIE ARNHEM .................... ..... 45 A. H. Flierman 7.1 Inleiding ... 45 7.2 Arnhem 2015 ... 45 7.3 De Arnhemse investeringsopgave ... 46

7.4 De rol van de politiek ... 48

8 INVESTERINGSVISIE STEDELIJKE VERNIEUWING UTRECHT ....... 49

I. E. Vermaas 8.1 De Utrechtse opgave ... 49

8.2 De werkwijze ... 50

8.3 Resultaat tot nu toe ... 52

8.4 En verder ... ... 52 8.5 Knelpunten en mogelijkheden ... 53 9 INVESTERINGSVISIE ALKMAAR ..................... 55 R. Brouwer 9.1 Inleiding ... 55 9.2 De regionale investeringsvisie ... 55

1

INLEIDING

Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft

Het kabinet Kok-Dijkstal-Van Mierlo heeft een impuls voor de ruimtelijk-economische structuur van Nederland aangekondigd. Tot en met het jaar 2010 zullen tientallen miljarden guldens uit het Fonds Economische Structuurversterking worden ingezet om de vitaliteit van ons land te versterken. De gedachte dat het Paarse kabinet alleen maar asfalt en beton te bieden heeft om de economie verder op te stuwen, doet onvoldoende recht aan de voorstellen die het vorige kabinet heeft geformuleerd. Een belangrijk be-leidspakket in de voorstellen van Paars I was dat van de vitale steden. Stimulerende maatregelen om de positie van de steden op de arbeids- en woningmarkt te versterken, werden aangekondigd. Dit investeringsbeleid kan in de huidige kabinetsperiode in combinatie met de volgende fase van het Grote-stedenbeleid een aantrekkelijk kader voor een pro-actief stedelijk beleid vormen.

De 31 grootste steden in Nederland hebben samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten het Onderzoeksinstituut OTB opdracht gegeven om de stedelijke investe-ringsopgave voor de periode 1999-2010 te kwantificeren. Het resultaat van dit onder-zoek is op 18 mei 1998 gepubliceerd. Daarbij werden ook van deze 31 steden voorlo-pige investeringsperspectieven geschetst. De nieuwe aanpak moet passen in een slag-vaardig ruimtelijk beleid, waarvan de Wetenschappelijke Raad voor het Regerings-beleid een spraakmakende voorzet heeft gegeven in het advies Ruimtelijke ontwikke-lingspolitiek.

Verschillende departementen zijn bij het nieuwe stadsgerichte rijksbeleid betrokken:

het ministerie van Binnenlandse Zaken (coördinerend departement van het Grote-stedenbeleid), het ministerie van VROM en het ministerie van Economische Zaken. Het ministerie van VROM heeft voor het jaar 2000 een integraalInvesteringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) aangekondigd. Steden die in aanmerking willen komen voor rijksstimulering, zullen zelf een meerjarige, sectoroverschrijdende stedelijke in-vesteringsvisie moeten ontwikkelen. Deze aanpak sluit geheel aan bij het recente SER-advies Samen voor de stad en de aanzetten van de vier grote steden en de G21 voor nieuwe convenanten Grote-stedenbeleid.

De studiedag Investeren in de stad. Investeringsvisies als basis voor meerjarig stede-lijk beleid, door het Onderzoeksinstituut OTB georganiseerd op 4 juni 1998, geeft in-zicht in het huidige en toekomstige rijkskader . Dit rijkskader werd geschetst vanuit de ministeries van VROM en Economische Zaken en de Wetenschappelijke Raad voor

het Regeringsbeleid. Tijdens de studiedag stond de vraag centraal hoe de stedelijke in-vesteringsvisies eruit zouden kunnen zien.

Dit OTB-studiedagverslag vormt de neerslag van de lezingen die tijdens de studiedag

gehouden zijn. In het eerste hoofdstuk gaat prof.dr.ir. H. Priemus

(Onderzoeks-instituut OTB, TU Delft) allereerst in op het SER-advies Samen voor de stad. Vervol-gens komt in ditzelfde hoofdstuk het recente OTB-onderzoek De stedelijke investe-ringsopgave 1999-2010 gekwantificeerd aan de orde en worden de belangrijkste be-vindingen op een rijtje gezet. In hoofdstuk twee draait het om de inbedding van stede-lijke investeringsvisies in het Grote-stedenbeleid. Aan het woord is J. Franssen, de burgemeester van Zwolle, die een pleidooi levert voor het bewerkstelligen van de syn-ergie tussen 'hardware' en 'software'. Prof.dr. C.W.A.M. van Paridon voert in het derde hoofdstuk het woord namens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbe-leid. De relatie tussen ruimtelijke ontwikkelingspolitiek en stedelijk investeringsbeleid wordt nader belicht aan de hand van het recente WRR-rapport Ruimtelijke ontwikke-lingspolitiek. In de twee daaropvolgende hoofdstukken staan departementale visies centraal: de visie van het ministerie van VROM wordt in hoofdstuk 5 besproken door mr. L.H. Kokhuis (directeur-generaal van de Volkshuisting, ministerie VROM) en in hoofdstuk 6 geeft drs. H.J.Th. Nieuwenhuis (hoofd Ruimtelijke Economie en Infra

-structuur, ministerie van Economische Zaken) de opvattingen van het ministerie van Economische Zaken weer.

Tot slot passeren in de resterende hoofstukken enkele stedelijke investeringsvisies de

revue. Hoofdstuk 7 handelt over de investeringsvisie voor Arnhem, die wordt

ver-woord door dr. A.H. Flierman (gemeentesecretaris gemeente Arnhem). Het

daarop-volgende hoofdstuk, hoofdstuk 8, betreft de investeringsvisie voor Utrecht. Deze wordt nader toegelicht door ir. I.E. Vermaas (DSO, gemeente Utrecht). Hoofdstuk 9 ten slotte heeft betrekking op de investeringsvisie voor Alkmaar, die in hoofdlijnen

wordt beschreven door R. Brouwer (hoofd sector Economie, Grond en Gebouwen,

2

SER-ADVIES EN aTB-STUDIE: BOUWSTENEN

VOOR EEN STEDELIJK INVESTERINGSBELEID

H. Priemus

Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft

2.1 SER-advies Samen voor de stad

In het SER-advies 'Samen voor de stad' worden positieve dingen gezegd over het Grote-stedenbeleid en meer in het algemeen over de wijze waarop van rijkswege de steden worden bejegend. Er wordt echter ook een aantal kritiekpunten geformuleerd. Ik ga nu niet in op die positieve punten, maar ik noem de kritiekpunten van waaruit de SER tot voorstellen voor een nader toegespitst stads gericht rijksbeleid komt. Dat be-leid is ruimer van inhoud dan het Grote-stedenbebe-leid in de zin van Kohnstamm. Een eerste constatering van de SER is dat er nog een grote verbrokkeling in het ruim-telijk-economisch beleid bestaat. Dat is natuurlijk een schot voor open doel. Het is niet zo eenvoudig om de lijnen vanuit departementen met elkaar te verzoenen. Het tweede punt van kritiek is de relatief sterke kortetermijnoriëntatie en de hoge beleids-last van het Grote-stedenbeleid in enge zin; dat wordt dan gevoed door de toewijzing van vooral tijdelijke en projectgebonden middelen. Diegenen van u die uit de steden komen, hebben dat aan den lijve ondervonden. Zij weten welke trucs uitgehaald moe-ten worden om op een gegeven moment ook werkelijk de financiering van een project rond te krijgen. Vervolgens wordt geconstateerd het derde punt in het SERadvies -dat een gebiedsgericht economisch stimuleringsbeleid nog grotendeels in de kinder-schoenen staat. We willen het wel graag, maar het operationaliseren ervan kost nog wat kracht. Ook constateert de SER een te beperkte ontkokering en bundeling van middelen. Dat houdt verband met de verbrokkeling die eerder genoemd is: een af-brokkelende samenwerking tussen gemeenten op het hogere schaalniveau in de regio in combinatie met een trage en slechts partiële bestuurlijke vernieuwing. En dan het laatste kritiekpunt van de SER (overigens vinden we dat ook terug in het WRR-rapport): een nogal sterke fixatie op de overheidsinterne organisatie en samenwerking en een te geringe gerichtheid op externe samenwerking en afstemming met onder an-dere bedrijven, sociale partners, corporaties, schoolbesturen en bewonersorganisaties. Het dreigt af en toe een erg naar binnen gekeerd geheel te worden.

Vanuit die kritiekpunten geeft de SER aan hoe het zou moeten gaan in het beleid inza-ke de grote steden. Uit die schets licht ik een paar punten.

Het eerste punt waarmee de SER komt, zet zich af tegen het vigerende Grote-stedenbeleid, maar ook enigszins tegen het klassieke stadvernieuwingsbeleid. Dat stadsvernieuwingsbeleid was gebaseerd op mooie stadsvernieuwingssleutels: je hoefde

niets te doen en het geld kwam binnen en je moest je gelden wel erg raar besteden, wilden deze niet onder stadsvernieuwing vallen. Op een gegeven moment kan dat het commitment van het Rijk, zowel van de departementen als van de Tweede Kamer, nogal ondermijnen. Het idee van de SER is dat er niet alleen maar beleidsruimte ge-geven moet worden aan de steden zelf (dat wordt natuurlijk zeer gewaardeerd), maar dat er ook geprobeerd moet worden de expertise en het commitment vanuit ministeries in stand te houden. Daarbij gaat de SER uit van een convenantachtige benadering. Als je ziet hoe het in het Grote-stedenbeleid tot nu toe is geregeld, dan zien we zeer sum-miere convenanten voor groepen steden tegelijk: eerst de G4, toen de G15 en op het laatst kwam er nog een G6 bij. Dat levert natuurlijk geen maatwerk op in relatie tot de afzonderlijke steden. Het idee, duidelijk in het SER-advies onder woorden gebracht, is om eerst per stad tot een convenant te komen, waarbij niet slechts een paar algemeen-heden worden vastgesteld, maar ook een aanpak tot en met het jaar 2010 die betrek-king heeft op de specifieke problemen en de perspectieven van de desbetreffende stad.

Het tweede voorstel van de SER wijkt ook af van het vigerende Grote-stedenbeleid, dat aanvankelijk niet veel verder keek dan de kabinetsperiode. De SER pleit ervoor een meerjarig ontwikkelingsplan en investeringsprogramma te realiseren. Als je een visie hebt, dan moet je de ontwikkelingsplannen daaraan kunnen ophangen. Steeds komt de termijn tot en met het jaar 2010 naar voren. Dat is een termijn die over kabi-netsgrenzen heen gaat. Het gaat dus om het creëren van een robuust beleidskader; je kunt Paars 3 en 4 niet al helemaal vastleggen, maar het idee is toch wel dat vermeden moet worden dat er bij iedere volgende coalitie opnieuw onzekerheden en koerswen-dingen optreden.

Voorts is er een factor die de actualiteit van de hele discussie verklaart. Hoe je het ook wendt of keert: er is al maandenlang een groot spel gaande in Den Haag en daarbui-ten, met betrekking tot de vraag op welke manier we gezamenlijk de leES-middelen (middelen uit het Fonds Economische Structuurversterking) gaan besteden. Die mid-delen moeten in hun onderlinge samenhang bekeken worden. Het is geen kwestie van het simpelweg kiezen van een aantal projecten. In het investeringsbeleid in grote ste-den moet samenhang tot uitdrukking komen. In de verschillende claims die tot nu toe naar voren zijn gebracht, zijn heel wat combinaties te bedenken waar die samenhang niet echt zichtbaar is.

Ten slotte acht de SER het van belang dat het stedelijk investeringsbeleid in overleg met het bedrijfsleven, de sociale partners, de woningcorporaties en ook de regioge-meenten tot stand komt. Het kan zelfs zo zijn dat bepaalde investeringen op andermans grondgebied plaatsvinden en op die manier ook weer aan de steden ten goede komen.

De sociale partners worden uitdrukkelijk als actieve actoren genoemd; het lijkt wel alsof de SER bijna een soort SER op lokaal niveau ziet verschijnen. Voorts gaat het om de woningcorporaties en allerhande marktpartijen. Daarvoor zullen structuren moeten worden ontwikkeld, die voor een deel overigens ook in het Grote-stedenbeleid al zijn opgezet.

Een vraag die in de gedachtegang van de SER een grote plaats inneemt, is: hoe bevor-der je de dynamiek in het systeem? Aan de ene kant moet je een structurele inzet van middelen hebben, dus denkt de SER in termen van een of andere formule, waarmee aan de hand van een soort probleem en opgave vastgesteld wordt hoeveel een bepaalde

stad krijgt. Tegelijkertijd wil de SER ook iets inbouwen van competitie, dynamiek, innovatie en dus iets van prestatiegerichte bekostiging. Dat kan natuurlijk ontaarden in een stroom van ingediende projecten en allerlei procedures van ambtenaren om de zaak te bepalen. Het idee is toch om niet alleen een automatisme te creëren, maar voortdurend te proberen de competitie te prikkelen. Bij sommige voorzieningen is het ook zo dat je moeilijk kunt zeggen: "Dat doen we even in 25 steden". Het feit dat de ene stad een bepaalde investering pleegt, kan wel eens betekenen dat de ander ervan afziet, omdat er nu eenmaal geen ruimte is om alle voorzieningen meteen 25 of 31 keer te realiseren.

Er is in politieke kringen wel eens gesproken over een soort vitaliteitsfonds. Volgens de SER kunnen we dat beter niet ontwikkelen. Als dit namelijk zou worden geconcre-tiseerd, dan zou het woord 'vitaliteit' het beste vervangen kunnen worden door 'gemeente'. Dan ben je toch weer het commitment van die ministeries kwijt. De SER komt tot een clustering van middelen in vier beleidscategorieën, die te maken hebben met een viertal doelstellingen rondom de grote steden die de SER centraal stelt. Vol-gens de SER kan rondom de grote steden een viertal velden benf1emd worden. Deze kunnen elkaar hopelijk ook versterken. De vier velden zijn:

stedelijke vernieuwing in de richting van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer;

economische stimulering (bedrijfsruimte en bedrijventerreinen);

bevordering arbeidsdeelname (in 'Melkert-zin' of via het stimuleren van banen in de markt en scholing);

vergroting van de leefbaarheid.

Het idee is niet dat men bij elk punt van de rechthoek een ministerie noteert. Het gaat erom een aantal ministeries tot samenwerking te stimuleren rondom de verschillende thema's. Het is met name de taak van het stadsbestuur om al deze zaken met elkaar te verbinden.

Tot zover het beeld dat in het SER-advies naar voren is gekomen. Kritiek daarop is eigenlijk niet vernomen. Men plaatst natuurlijk wel eens kanttekeningen, maar ik denk dat de hoofdlijnen van het SER-advies overeind staan en dat in een aantal later ver-schenen stukken - memorandum van de G21, memorandum van de G4 - iets van deze gedachtegang, met kleine amendementen, terugkeert. Ook in mijn eigen benadering van de problematiek hanteer ik het SER-advies graag als referentiekader.

2.2 OTB-studie De stedelijke investeringsopgave 1999-2010 gekwantificeerd Over het OTB-onderzoek naar de stedelijke investeringsopgave zal ik niet te zeer uit-weiden. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van 31 steden en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

Het gaat om twee verzamelingen van steden die door elkaar heen lopen: de 25 steden die in het Grote-stedenbeleid opgenomen zijn en de steden die nog deel uitmaken van het stadsvernieuwingsbeleid. De meeste steden behoren tot beide categorieën, maar als je nagaat welke stad er ten minste in één beleidsdomein zit, dan kom je aan het getal 3l. In bovenstaande steden kun je in ieder geval spreken van een niet-onbelangrijke

Tabel2.1 Overzicht van de 31 steden die in het OTB-onderzoek zijn betrokken

Stadsvernieuwingssteden Steden die participeren in het

Grote-stedenbeleid l. Amsterdam x xG4 2. Rotterdam x xG4 3. Den Haag x xG4 4. Utrecht x xG4 5. Eindhoven x xGI5 6. Tilburg x xGI5 7. Groningen x xGI5 8. Breda x xG15 9. Apeldoorn x 10. Nijmegen x xG15

Il. Enschede x xGI5

12. Haarlem x xG6

13. Arnhem x xGI5

14. Zaanstad x

15. Den Bosch x xGI5

16. Maastricht x xGI5 17. Amersfoort x 18. Dordrecht x xG6 19. Leiden x xG6 20. Zwolle x xGI5 2l. Heerlen x xG6 22. Delft x 23. Alkmaar x 24. Leeuwarden x xGI5 25. Hilversum x 26. Hengelo xGI5 27. Helmond xGI5 28. Schiedam x xG6 29. Deventer x xGI5 30. Almelo xGI5 31 Venlo xG6 Totaal 27 25

Bron: Priemus e.a., 1998.

stedelijke problematiek. De vraag die ons werd gesteld, was niet om het hele stedelij-ke probleem in kaart te brengen, maar om de fysiestedelij-ke investeringsopgave te schetsen en te proberen deze te kwantificeren voor de periode tussen nu en het jaar 2010. We hebben geprobeerd om aan deze complexe opgave te voldoen, enerzijds door redene-ringen erop los te laten omtrent zaken die een zekere trendbreuk teweegbrengen ten opzichte van de stedelijke ontwikkelingen tot nu toe en anderzijds door te kijken naar wat er in de steden zelf gaande is; daar wordt immers al heel concreet gesproken over het investeringsbeleid op langere termijn.

Zo'n trendbreuk is absoluut nodig als je iets van een doelstelling ter versterking van de stedelijke vitaliteit wilt realiseren. Sinds het einde van de jaren zeventig zie je dat de steden (met name de steden met een centrumfunctie) in allerlei opzichten achterlo-pen bij de ontwikkelingen in de omliggende regio's en dus ook bij de nationale

ont-wikkeling. Dat is niet alleen het geval op demografisch gebied, maar ook wat betreft economische groei. De (langdurige) werkloosheid in de steden ligt systematisch hoger. Als je naar het aantal startende bedrijven kijkt, van oudsher een sterk punt van de ste-den, dan blijkt dat ook op dit gebied, de steden een aantal jaren geleden zijn gaan achterlopen bij de omgeving.

Het uitgangspunt van de investeringsopgave is dat de steden in de komende jaren een gelijke ontwikkeling moeten gaan doormaken als de omliggende regio's. Het gaat er-om het aandeel publieke investeringen te vergroten. Dat is hard nodig. Sinds 1968 loopt het volume van de overheidsinvesteringen in procenten van het nationaal inko-men terug (zie afbeelding 2.1). De totale overheidsinvesteringen worden in afbeelding 2.1 in drie categorieën onderverdeeld:

bestedingen voor de bouw, verbouwen verbetering van gebouwen (B&U); bestedingen voor de uitvoering van grondwerken, wegwerken en waterbouwkun-dige werken (GWW);

bestedingen voor de aanschaffingen ten behoeve van de inrichting van kantoren en werkplaatsen, technische installaties, vervoermiddelen en andere investeringsgoe-deren voor de diverse overheidsdiensten (outillage).

Toen het Rijk zich omstreeks 1980 genoodzaakt zag om de tering naar de nering te zetten, werd opnieuw het mes gezet in publieke investeringen. De groei van het bruto binnenlands product (bbp) in Nederland is afgenomen van 3,5% in de periode 1988-1991 tot 2,5% in de periode 1994-1997. De overheidsinvesteringen zijn sinds het midden van de jaren tachtig gestabiliseerd op 2,7% van het bbp per jaar. Ook de be-drijven doen het kalm aan als het op investeren aankomt. Vanaf het einde van de jaren tachtig zit er een gat tussen de beschikbare middelen (kapitaal-inkomensquote) en de feitelijke bestedingen (investeringsquote) van vier tot vijf procentpunten (Kool e.a., 1998: 318). Bedrijven zitten beter in hun slappe was, maar de investeringen nemen niet navenant toe. Nederlandse bedrijven investeren steevast minder dan hun collega's in Duitsland.

De PvdA, het CDA en de VVD trekken voor de komende kabinetsperiode respectie-velijk 0,4, 0,75 en 1,25 miljard gulden uit voor extra infrastructuurinvesteringen.

Kool e.a. (1998: 319) merken op dat ongeveer 6 miljard gulden per jaar extra nodig is om de overheidsinvesteringen weer te krijgen op het gemiddelde niveau van 3,5% van het bbp, dat we in de jaren zeventig hebben gekend. Dezelfde auteurs stellen vast dat geen van de grote politieke partijen in Nederland een overtuigende, concrete en wer-vende visie heeft op de investeringen die met het oog op de toekomst nodig zijn. Kool e.a. (1998: 320): "Mede door de aanhoudende groei van de afgelopen jaren, komt vanuit de samenleving een steeds indringender vraag om verbetering van de kwaliteit en kwantiteit van de overheidsbestedingen op deze terreinen" (met name infrastruc-tuur, milieu, steden en kennistechnologie).

De Haan, Sturm en Sikken (1996) vonden in een analyse van cijfers voor 22 OECD-landen dat in perioden met een restrictief begrotingsbeleid relatief sterk in het budget voor de overheidsinvesteringen wordt gesneden. De relatie tussen budgettaire proble-men van de overheid en het niveau van de overheidsinvesteringen komt in de analyse

Afbeelding 2.1 Overheidsinvesteringen in Nederland, 1948-1993, in procenten van het bruto binnenlands product

6 4 '"

-

---'---,

-"

_.---._-.

Bron: Sturm en De Haan, 1997: 473.

worden getrokken dat in tijden van bezuinigingen overheidsinvesteringen een relatief eenvoudig doelwit zijn. Als publieke investeringen teruglopen, zoeken private inves-teerders vooral de gemakkelijkste locaties voor hun ruimtelijke investeringen: in het weiland en langs de snelweg. Het einde van het stadsvernieuwingsfonds werd in het begin van de jaren negentig aangekondigd. Fasegewijs zal vóór 2005 een einde komen aan een succesvolle impuls van circa 1 miljard gulden per jaar aan publieke middelen die in de stadsvernieuwing een krachtig 'multipliereffect' hebben gehad.

In afbeelding 2.2 is geprobeerd om de 31 steden enigermate te typeren. Gekeken is naar het aandeel industriële werkgelegenheid, de dimensie 'vervoer en distributie' en een categorie 'overig', die vooral betrekking heeft op overheidsdiensten en zakelijke dienstverlening. Deze afbeelding laat zien dat men niet alle steden over één kam moet scheren. Het is meestal verstandig om de sterke punten in elke stad te benutten en het profiel van elke stad verder te ontwikkelen. De positie van een stad in de grafiek geeft aanleiding tot een specifieke aanpak die voor de ene stad heel anders is dan voor de andere stad.

Tabel 2.2 geeft een overzicht van de vijftien categorieën van fysieke investeringen in en om de stad, die in deze studie worden onderscheiden. We hebben de investerings-opgave gekwantificeerd. Tabel 2.3 geeft de uitkomsten weer.

Allereerst wordt voor de investeringen in de versterking van de stadseconomie een top-down aanpak gehanteerd, waarbij de bevolking van de 31 steden tot het jaar 2010 wordt vooruitberekend (meest recente PRIMOS-prognose), de beroepsbevolking in 2010 wordt bepaald, alsmede de werkgelegenheid in 2010 op regionaal niveau. Hier-aan wordt een raming gekoppeld voor de in 2010 benodigde bedrijfsruimte en de met uitbreiding en herstructurering van de bedrijfsruimte gemoeide kosten, te verdelen over publieke en private actoren. Vervolgens wordt nagegaan welke investeringen in de eerdergenoemde ICES-inventarisatie zijn voorzien. Ten slotte is geïnventariseerd

Afbeelding 2.2 Gelijkenis van gemeenten in termen van sectorale aandelen \ v e r i9 Leiden Nijmegen Hilversum Delft Enschede Alkmaar Groningehe uwarden Tilburg Den Haag Maastricht Almelo

HeE rlen Apeldoorn

Haarlem Breda Deventer indUI'rie

Amers aart Dordrecht Arnhem

Zwolle Eindhoven

Utrecht Amsterdam Schiedam Helmond

Den Venlo

Bosch Hengelo

Zaanstad

/ e r v o e r Rotterc ~m

Bron: Pnemus e.a., 1998.

over welke concrete investeringsprogramma's de 31 steden beschikken en welke bij-dragen te verwachten zijn van marktpartijen, woningcorporaties en gemeenten zelf. In de becijfering van de stedelijke investeringsopgave 1999-2010 is ervan uitgegaan dat de werkgelegenheidsgroei in de steden gelijke tred houdt met de werkgelegen-heidsontwikkeling in de omliggende regio, zodat de excessieve stedelijke werkloos-heid wordt teruggedrongen. Ook de laag opgeleiden en etnische minderheden dienen een baan op de stedelijke arbeidsmarkt te kunnen vinden.

2.3 Realisering van de stedelijke investeringsopgave

Realisering van de stedelijke investeringsopgave vergt een jaarlijkse leES-bijdrage van 2,75 miljard gulden. Dagelijks investeren particulieren en publieke instellingen in de stad. Deze investeringen dragen bij aan de dynamiek van de stad. De werkloos-heid in de steden is structureel hoger dan in de rest van Nederland. Er is een extra in-vesteringsimpuls nodig om de economische vitaliteit van de steden te versterken, de

Tabel 2.2 Stedelijke investeringscategorieën die in de OTB-studie worden onder-scheiden

economische vitaliteit

I. uitbreiding accommodatie bedrijven: aanleg en uitbreiding bedrijfsterreinen, kantoorlocaties,

bedrijfsverzamelgebouwen, MKB-voorzieningen (exclusief sleutelprojecten en strategische stadsprojecten) ;

2. herstructurering accommodatie bedrijven; herstructurering bedrijfsterreinen;

3 sleutelprojecten HSL;

4. strategische stadsprojecten: herstructurering stationsomgeving, winkel- en stadscentra,

toeristi-sche, culturele, recreatieve, sport-, gezondheids- en onderwijsvoorzieningen.

5. verbetering stedelijke openbare ruimte;

bereikbaarheid

6. stedelijke en regionale infrastructuur personenvervoer:

wegenlwegverbreding/parkeeraccom-modaties, transferia;

7. stedelijke en regionale OY -infrastructuur: rail/light rail;

8. stedelijke en regionale infrastructuur goederenvervoer: stedelijke en regionale

distributiecen-tralafvallogistiek;

kwaliteit woon- en leefomgeving

9. klassieke stadsvernieuwing;

10. herstructurering van stadswijken (inclusief verbetering openbare ruimte en woonomgeving);

11. monumenten (inclusief beschermde stadsgezichten en stadsarcheologie);

duurzaamheid

12. investeringen in natuur en landschapskwaliteit;

13. verbetering duurzaamheid stedelijk vastgoed;

14. rioleringsherstel ;

15. bodemsanering, sanering waterbodems (baggeren), waterzuivering, bf>strijding geluidshinder;

duurzame inpassing van infrastructuur en vastgoed.

Bron: Priemus e.a., 1998.

bereikbaarheid van de steden veilig te stellen, de sociale cohesie binnen de steden te vergroten en de duurzaamheid van de steden op een hoger peil te brengen.

Vergeleken met andere Europese landen is voor Nederlandse steden het niveau van ei-gen inkomsten extreem laag. Er is geen land in Europa waar specifieke uitkeringen van het Rijk een zo dominerende rol spelen als in Nederland. Als er zich in de stad extra opgaven voordoen, zal allereerst een beroep moeten worden gedaan op de parti-culiere sector. Het gaat echter voor een groot deel om investeringen die een onrenda-bele top kennen, investeringen met een zeer hoog risicoprofiel en voor een deel om investeringen met een uitgesproken publiek karakter. De stad moet iets te bieden heb-ben in publieke-private samenwerkingsvormen. Daartoe zijn de reguliere middelen uit het gemeentefonds en de eigen belastingen volstrekt ontoereikend. Een extra impuls via doeluitkeringen van het Rijk is nodig. Het Fonds Economische

Structuurverster-t#ftt • I i ! ," I ) WlI!fI!!' . . . !tM!IIN"'.oI! 'Hl" ' " Mil .\Ie, .. .1 H,..·II_ 'UJ •• !u.".l!m

Tabel 2.3 Stedelijke investeringsopgave voor de 31 steden, 1999-2010 (x miljoen gulden)

Investeringscategorie Totale % % %

leES-investe- particulieren gemeente Rijk claim G31 ring

economische vitaliteit

I. uitbreiding accommodatie bedrijven 4.195 80 0 20 839 2. herstructurering accommodatie be- 1.360 50 0 50 680

drijven

3. sleutelprojecten HSL 8.000 65 10 25 2.000

4. strategische stadsprojecten 7.500 70 10 20 1.500

5. verbetering openbare ruimte 1.500 10 40 50 750

bereikbaarheid 6. stedelijke/regionale infrastructuur 4.000 0 50 50 2.000 personenvervoer 7. stedelijke/regionale OV- 9.621 0 10 90 8.659 infrastructuur 8. stedelijke/regionale infrastructuur 5.330 60 10 30 1.600 goederenvervoer

kwaliteit woon- en leefomgeving

9. klassieke stadsvernieuwing 18.420 55 15 30 5.525 10. herstructurering van stadswijken 18.824 80 7,5 12,5 2.353 11. monumenten (inclusief beschermde 1.080 60 0 40 432

stadsgezichten en stadsarcheologie )

duurzaamheid

12. investeringen in natuur en land- 1.750 10 40 50 875 schapskwaliteit

13. verbetering duurzaamheid stedelijk 5.500 70 0 30 1.650 vastgoed

14. rioleringsherstel 2.000 0 50 50 1.000

15. bodemsanering, sanering waterbo- 6.000 10 40 50 3.000 dems (baggeren) , waterzuivering,

bestrijding geluidshinder: duurzame inpassing van infrastructuur en vast-goed

Totaal 95.080 65 35 32.863

Bron: Priemus e.a., 1998.

king is juist met het oog op dit soort opgaven in het leven geroepen. Voorts moet worden gedacht aan herschikkingen in de departementale meerjarenramingen, fiscale tegemoetkomingen, garanties en financieringsvormen zoals participatiemaatschappijen waarin gemeenten en Rijk kunnen deelnemen.

Het Onderzoeksinstituut OTB becijferde op basis van een combinatie van een bottom

-up en een top-down benadering de noodzakelijk geachte investeringsimpuis in de 31 grote steden van Nederland voor de periode 1999-2010. In totaal gaat het om een in-vesteringspakket van ruim 95 miljard gulden, waarvan particulieren en gemeenten

iiljii*1I I lil I I .Mhll H l I I " . I "' _.lIl • I '\' 1 " I ' IJ

gemiddeld tweederde deel voor hun rekening zullen moeten nemen en het Rijk 35 % (zie tabel 2.3).

In het ICES-kader zou 32,9 miljard gulden van rijkswege moeten worden ingezet om de 31 steden in staat te stellen de investeringsopgave 1999-2010 te realiseren. Dit bedrag ligt vermoedelijk hoger dan het bedrag waarop de Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking heeft gerekend, maar een toerekening naar de 31 steden van de ICES-inventarisatie is niet beschikbaar. De 31 steden hebben op jaarbasis gemiddeld ongeveer 2,75 miljard gulden nodig om hun plannen te kunnen uitvoeren.

De grootste investeringsopgave wordt op afstand gevormd door de herstructurering van stadswijken en de klassieke stadsvernieuwing (elk 18 à 19 miljard). Hiervan wordt een zo omvangrijk deel door de gemeente en de marktpartijen bekostigd (87,5 % res-pectievelijk 70%) dat de gevraagde rijksbijdrage 'slechts' 5,53 miljard gulden be-draagt.

De investeringsopgave die qua grootte op de derde plaats staat, is de totstandkoming van sleutelprojecten HSL en overige strategische stadsprojecten. In totaal betreft het een investering van 15,5 miljard gulden, die een rijksbijdrage van 'slechts' 3,5 miljard gulden vergt, omdat de marktpartijen hier gemiddeld ongeveer tweederde deel van de kosten dragen. Niet alleen rondom vijf HSL-stations, maar ook rondom andere promi-nente plaatsen (in een groot deel van de G31 op ten minste één locatie) is er behoefte aan een concentratie van stedelijke functies: kantoren, theater, expositieruimte, ate-liers, winkels, horeca, sport, cultuur, onderwijs, gezondheidszorg en woningen. Op de vierde plaats staan de milieu-investeringen in en om de stad (investeringscategorieën 12, 13 en 15), tezamen goed voor 15,3 miljard gulden. Van het Rijk wordt hiervoor een bijdrage van 6,5 miljard gulden gevraagd.

De grootste ICES-bijdrage wordt gevraagd voor de qua grootte vijfde investeringsop-gave: de stedelijke en regionale OV-infrastructuur (8,7 miljard gulden): hier moet het leeuwendeel van de kosten (90%) van het Rijk komen. Pas als het systeem van

reke-ningrijden in het wegverkeer is geïntroduceerd en het beginsel van 'user charge' ook

voor het railgebruik kan worden verbreid, ontstaat wellicht een moment dat de inves-teringskosten deels uit de gebruikersbijdragen kunnen worden gedekt. Gezien de gangbare kostendekkingsgraad in het openbaar vervoer ligt dit moment vermoedelijk nog ver weg.

Na de investeringsopgave in het openbaar vervoer (9,6 miljard gulden) staat het uit-breiden en herstructureren van de bedrijfsaccommodatie als investeringsopgave op de zesde plaats. In totaal gaat het om een investering van 5,6 miljard gulden waarvan het Rijk l,S miljard gulden zou moeten bijdragen. Ook hier geldt dat de marktpartijen het leeuwendeel van de kosten voor hun rekening zullen moeten nemen.

De investeringsopgave in bedrijfsaccommodaties wordt qua grootte op de voet ge-volgd door investeringen in het stedelijk en regionaal goederenvervoer (5,3 miljard gulden). Deze investering, qua grootte op de zevende plaats, wordt door de ICES ge-heel over het hoofd gezien. Zowel de bereikbaarheid als de milieukwaliteit van de (binnen)steden vergt dat de stadsdistributie in een landsdekkend systeem op een nieu-we leest wordt geschoeid. Het door ons becijferde totaalbedrag van 10,7 miljard

gul-den zal naar verwachting in de beschouwde periode slechts voor de helft kunnen wor-den gerealiseerd: 5,3 miljard gulwor-den. De andere helft wordt na het jaar 2010 geïm-plementeerd.

De investeringen in de openbare ruimte, natuur en landschapskwaliteit en een aantal milieu-investeringen als de verbetering van de duurzaamheid van het stedelijk vast-goed en de duurzame inpassing van infrastructuur en vastvast-goed zijn ieder afzonderlijk qua omvang betrekkelijk bescheiden. Niettemin zijn ook deze investeringscategorieën zeer essentieel, omdat deze investeringen bepalen of de milieu- en belevingskwaliteit van de stad er in de ogen van burgers, werkenden en toeristen werkelijk op vooruit-gaat en of deze verbetering duurzaam is. Juist deze investeringen bepalen de kwaliteit van het stedelijk bestaan. De stadsbesturen zullen in elke stad op een eigen wijze moeten bepalen hoe deze investeringen worden geconcretiseerd. Door het totale in-vesteringsbeleid per stad te monitoren, kan worden bevorderd dat deze investeringen elkaar versterken en een substantiële bijdrage leveren aan datgene waar het in de ogen van de stadsbestuurders allemaal om begonnen was: economische vitaliteit, bereik-baarheid, sociale cohesie en duurzaamheid van de stad.

Alle aanspraken op rijkssteun zijn gemakshalve gegoten in de vorm van ICES-claims.

Dit is een stilering van een mogelijke werkelijkheid. Van geval tot geval zal moeten worden bekeken of niet (ook) andere wegen kunnen worden bewandeld, zoals fiscale steun (bijvoorbeeld voor 'groene' investeringen), risicodragende participatie van het Rijk, garanties, regelgeving (zoals de invoering van de Energieprestatiekeuring of re-keningrijden) en herschikking binnen de departementale meerjarenbegrotingen. De boodschap van deze studie is niet het streven naar een gemaximaliseerde ICES-claim voor grootstedelijke hoogmoed, gevolgd door kostenoverschrijdingen, een subopti-male aanwending van publieke middelen en onderuitputting van begrotingen door een overbelast procesmanagement.

Het perspectief wordt geschetst van een leerproces voor zowel het Rijk als de stad om zo snel mogelijk in een joint venture te starten waarbij fondsen worden ingezet om de stedelijke vitaliteit, bereikbaarheid, sociale cohesie en duurzaamheid te bevorderen.

Het is vermoedelijk verstandig om op een overzichtelijke schaal te beginnen, zodat zowel de betrokken departementen als de steden een ontwikkelingsproces kunnen doormaken. Wel is het van groot belang dat vanaf het eerste begin elk van de ICES-kerndepartementen (EZ, VROM, V&W, LNV en BiZa) bij de actie betrokken is. De ontwikkelingen zullen vanaf het eerste begin moeten worden gemonitord: hoe verlo-pen per investeringscategorie de projectvoorbereiding, de financiële verplichtingen, de uitgaven en de samenwerking met marktpartijen? Hoe pakt per investeringscategorie de kostenverdeling (Rijk/gemeente/marktpartijen) uit en hoe kan de kosteneffectiviteit van de inzet van publieke middelen verder worden vergroot? Hoe kan de synergie tus-sen projecten en flankerende maatregelen worden vergroot?

De datum 31 december 2010 markeert geen magische grens. Sommige claims lopen na deze datum gewoon door, zoals die voor het stedelijk goederenvervoer. Soms kunnen processen worden versneld, vaak zullen er stagnaties optreden of zullen zich nieuwe noden en prioriteiten aandienen. Het is zeer wel denkbaar dat er in de loop van de ja-ren verschuivingen in de aandelen van investeringscategorieën optreden. Sommige

ben weg (zoals uiteindelijk de 'klassieke' stadsvernieuwing), andere zwellen wellicht aan (zoals vermoedelijk de herstructurering van naoorlogse stadswijken). De eerste stap zou moeten zijn dat de regering uitspreekt de hier geschetste weg te willen in-slaan. Vervolgens zullen de 31 gemeentebesturen, in overleg met het Rijk, ieder hun ontwikkelingsvisie en daarvan afgeleid hun investeringsvisie en investeringsprogram-ma formuleren.

Literatuur

Haan, J. de, J.E. Sturm en B.l. Sikken, 1996, Government capital formation: explai

-ning the decline, Weltwirtschaftliche Archiv , 132, nr. 1.

Kool, C.l.M., A.P. van Veen, e.G. Koedijk en A. van Witteloostuijn, 1998,

Neder-land investeert? Of toch niet?, ESB, 83, 17 april.

Priemus, H., R.C. Kloosterman, B.W. Lambregts, H.M. Kruythoff en J. den Draak,

1998, De stedelijke investeringsopgave 1999-2010 gekwantificeerd, Delft (DUP).

Sturm, J.E. en J. de Haan, 1997, Overheidsinvesteringen: een overzicht van de

3

INVESTERINGSVISIE ALS BASIS VOOR

GROTE-STEDENBELEID: SYNERGIE TUSSEN HARDW

A-RE EN SOFTWAA-RE

J. Franssen

burgemeester van Zwolle

3.1 Inleiding

In deze bijdrage zal het gaan om de 'synergie tussen hardware en software'. Wat wordt nu verstaan onder 'synergie'? In Van Dale staat hierover het volgende: "samenwerking: in het bijzonder een innige samenwerking tussen kerk en staat, zoals in het Byzantijnse rijk". Deze definitie komt echter niet overeen met wat u en ik onder synergie verstaan. Een kleine rondvraag leert dat synergie vooral wordt gebruikt als synoniem van meerwaarde of samenwerking. De woorden 'kerk' en 'staat' neemt niemand daarbij meer in de mond. Toch is de oorspronkelijke betekenis - met enig inlevingsvermogen - nog wel degelijk van deze tijd. Synergie duidt dan op een innige samenwerking tussen staat en samenleving of, zo u wilt, tussen politiek en samenle-ving. Het alom geroemde Nederlandse poldermodel blijkt warempel zijn 'roots' te hebben in Istanboel, de hoofdstad van het Byzantijnse rijk.

Wat heeft deze beschouwing over het begrip 'synergie' nu te maken met stedelijke vesteringsvisies en de synergie tussen hard- en software? Tot op heden wordt het in-vesteringsvraagstuk in de steden vooral benaderd vanuit een bestuurlijk-organisatorische invalshoek, danwel vanuit een tamelijk eenzijdige inhoudelijke in-valshoek. Op deze dag ligt het accent op beide invalshoeken. Bij de bestuurlijk-organisatorische invalshoek gaat het dan om zaken als de ontkokering tussen de de-partementen, de samenwerking tussen Rijk, provincie en gemeenten of de samenwer-king met de maatschappelijke instanties en de marktpartijen. De inhoudelijke invals-hoek richt zich op vragen die met de hard- en software zelf samer:hangen: wat zijn nu eigenlijk de effecten van de infrastructuur? Kunnen er (met name) in de software ken -getallen worden ontwikkeld? Hoe kunnen of moeten ontwikkelingen worden gemoni-tord? Wat is de precieze wisselwerking tussen hard- en software? Met deze vragen zijn we aanbeland bij het Grote-stedenbeleid.

3.2 Het Grote-stedenbeleid

Het Grote-stedenbeleid ten tijde van het eerste Paarse kabinet is totstandgekomen op basis van een memorandum van de G4. Deze G4 hebben vanuit politieke invalshoek (opkomst van extreemrechtse groeperingen in de steden, lage opkomst bij

verkiezin-gen, eenzijdigheid in bevolkingsconcentratie en economische en materiële ontwikke-lingen) aandacht gevraagd voor het Grote-stedenbeleid. Het was een lang gevecht om te bepalen voor welke steden beleid zou moeten worden ontwikkeld. Uiteindelijk wa-ren de steden het niet eens met de voorstellen van het kabinet (een klein beetje geld op een paar kleine onderdelen) en hebben zij een eigen voorstel gedaan voor de manier waarop het Grote-stedenbeleid er in hun ogen uit zou moeten zien. Dit voorstel is een tweeslag geworden: geef de steden ruimte en vrijheid om op een groot aantal terreinen synergie te bereiken door het genereren van meer samenhang in beleidsontwikkelingen (in de vorm van een stedelijke investeringsmogelijkheid) en controleer de steden niet vooraf, maar geef in een convenant een kader aan waarbinnen steden zich kunnen be-wegen en ga pas naderhand monitoren. Het kabinet vond dit een goed aanknopings-punt. De genoemde tweeslag heeft uiteindelijk geleid tot een omslag in de steden,

waarbij er in de steden zelf de bereidheid is getoond om aan de hand van de thema's die in het convenant zijn genoemd (veiligheid, werk, zorg) tot een meer samenhan-gende ontwikkeling te komen. Schoorvoetend werden er partners gevonden: gemeen-ten en onderwijsinstellingen, volkshuisvestingspartners en partners uit de thuiszorg en het maatschappelijk werk. De benadering was in eerste instantie echter nog puur pro-jectmatig, wat voor een deel veroorzaakt werd door het feit dat de lokale maatschap-pelijke partners vaak nog een zekere reserve aan de dag legden ten aanzien van de vraag of voor hen de overheid wel een stabiele partner was. Vooral op terreinen als het achterstands- en minderhedenbeleid werd langdurige consistentie gewenst. Dit is een belangrijke politiek-strategische reden geweest, waarom wij zelf met het conve-nant dat in februari 1998 is gepresenteerd een vervolgzet hebben willen geven op het eerste convenant dat moest worden afgedwongen.

3.3 De regierol van het Rijk

Vervolgens hebben wij te maken gekregen met regie op rijksniveau, waarbij de ver-antwoordelijke staatssecretaris Kohnstamm een coördinerende rol te vervullen kreeg.

Ondanks de niet-aflatende inzet van Kohnstamm heeft de structuur op kabinetsniveau met een politieke regiegroep uiteindelijk niet voldoende synergie ontwikkeld. Sommi-ge departementen denken het nog steeds beter te weten dan de steden en komen moei-zaam tot het over de eigen schotten heenkijken naar andere departementen en tot het afstaan van hun macht; andere departementen zijn hoegenaamd niet bij de les. Dat geldt met name voor het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en Jus-titie, hoewel ook het ministerie van Economische Zaken niet echt medewerking heeft verleend. Toen eenmaal was afgesproken dat de steden beleid zouden maken en dat pas achteraf op basis van kadernota's beoordeeld zou worden, werd ineens in het ka-der van de toekenning van lCES-gelden verka-dergegaan op de oude toer: steden werden tegen elkaar uitgespeeld en iedere stad mocht ik weet niet hoeveel projecten indienen die dan vervolgens door het ministerie van Economische Zaken werden beoordeeld op hardheid en bruikbaarheid.

Uiteindelijk hebben we het met elkaar en met de steun van het ministerie van Binnen-landse Zaken voor elkaar gekregen dat de 21 steden allemaal uiteindelijk een graantje

!

1·

konden meepikken. In principe waren we echter weer terug bij 'af': de steden konden nog steeds niet inspelen op de eigen zelfstandige organisatorische kracht en van een beleidsontwikkeling van de kant van de steden was geen sprake.

Het bovenstaande heeft mede de aanleiding gevormd voor het feit dat in het convenant dat op 21 februari 1998 aan het kabinet is gepresenteerd, een andere invalshoek geko-zen wordt. Deze andere invalshoek wordt ook ingegeven door het feit dat in heel veel steden langzamerhand uit bestuurlijk, maar ook uit inhoudelijk oogpunt gewerkt is aan het aanbrengen van enige structuur in de discussie over de toekomst van de steden.

Wat willen wij met onze steden? Waaraan moet volgens de mensen aandacht worden besteed? Hoe kunnen burgers meer bij het bestuur worden betrokken, niet alleen op buurt- en wijkniveau, maar ook op stedelijk niveau? In veel van de G21-steden bestaat het probleem dat in de belevingswereld van de mensen het stedelijk niveau niet altijd het juiste niveau lijkt om antwoorden te geven. Het ontwikkelen van stedelijke visies blijkt derhalve lang niet altijd eenvoudig.

3.4 Stedelijke investeringsvisies

De stedelijke investeringsvisie, die een heldere ontwikkelingsrichtmg van de stad moet aangeven, vraagt om een aanpak die de synergie tussen de hard- en software moet be-werkstelligen. Wat betreft de hardware gaat het om 'de stenen', de fysieke kant van de steden; bij de software gaat het om de mensen. Beide aspecten dienen met elkaar te worden verweven. Een verhoogde activering van burgers in de stedelijke samenleving kan slechts plaatsvinden indien deze wordt ingebed in een samengaan van hard- en software.

We weten allemaal dat de bewoning van wijken en buurten in de steden vaak heel een-zijdig is. Dat heeft ertoe geleid dat ook voorzieningen zich eenzijdig hebben gecon-centreerd. Om steden aantrekkelijk te houden, dient er in alle buurten en wijken gedif-ferentieerder te worden gebouwd. Dit betekent dat je je voorzieningenniveau in die buurten en wijken ook veel breder zult moeten organiseren. Het gaat niet alleen om de primaire voorzieningen op wijkniveau die de bewoners er veelal willen zien (een win-kel of een wijkloket van politie of brandweer). Er moet naar brede voorzieningen worden gestreefd en deze dienen te worden geïntegreerd om maatschappelijke partici-patie vanuit deze buurten en wijken ook breed bevorderd te krijgen. Dit vraagt om aanzienlijke investeringsopgaven. Het liefste zouden de G21 nog steeds uitgaan van een vitaliteitsfondsbenadering om op basis van een stedelijke visie met programma's te komen, die dan marginaal via monitoring en visitatie gecontroleerd worden. Helaas hebben wij moeten concluderen dat daarvoor op dit moment geen politieke meerder-heid te vinden is. Wij willen echter wel het aantal financieringsstromen tot het mini-mum beperken, om aan de ene kant een zekere regie van rijkswege mogelijk te maken en aan de andere kant zoveel mogelijk in te steken op de zelfstandige, stedelijke ont-wikkelingspotentie die in de steden te vinden is. In ons memorandum hebben we voorgesteld om met drie geldstromen te werken, die uiteindelijk op stedelijk niveau samen moeten komen, ingebed in een stedelijke investeringsvisie die de hardware en software in zich verenigt en die bovendien op stedelijk niveau nadrukkelijk uitnodigt

-_,

tot het realiseren van partnership.

Dit houdt in dat op stedelijk niveau gemeenten in een regierol dienen te komen. Ge-meenten hoeven niet alles zelf te doen, maar gedacht kan worden aan het voeren van de regie over programma's en projecten die de verloedering in de buurt in brede zin kunnen tegengaan. Vervolgens kan ook het onderwijs in een heel andere rol geplaatst worden. In dit laatste zit naar mijn mening een van de cruciale faal- en succesfactoren

voor de komende tien jaar. Scholen zijn in Nederland veel te lang in een isolement

ge-drukt, onder meer door onze verzuilingsgeschiedenis en door de aard van onze wet- en regelgeving, terwijl scholen in toenemende mate met heel andere samenlevingsvragen

worden geconfronteerd, waarop toch op een of andere manier een antwoord moet

worden gevonden. Het is naar mijn gevoel van belang dat in de komende jaren een drietal cruciale partners in de steden elkaar moet zien te vinden: de mensen die ver-antwoordelijk zijn voor wonen, voor onderwijs en voor veiligheid en zorg. Zij zullen

met elkaar tot een samenhangende programmering moeten komen. De politie zal veel

meer in de wijken aanwezig moeten zijn, er zal een veel grotere variëteit aan huizen gerealiseerd moeten worden en zorgvoorzieningen zullen zich moeten aanpassen aan de veranderende populatie. Er zal bovendien ook een veel grotere klantgerichtheid tot ontwikkeling moeten worden gebracht.

Dit alles vraagt om een heldere stedelijke regie. Op dit moment dient men daarom ook niet over bedragen te gaan steggelen. Wij hebben in ons memorandum een bedrag

ge-noemd van enige miljarden, waarbij we ook gekeken hebben naar wat je realistisch

gezien in een tijdsbestek van een paar jaar met elkaar kunt bereiken. Rapporten als bijvoorbeeld dat van het Onderzoeksinstituut OTB hebben (vanwege de overdaad aan gevraagde bedragen) het risico in zich dat ze de politiek kopschuw kunnen maken. Wij hopen dat onze benadering, waarvoor onder meer het rapport van het

Onderzoeksin-stituut OTB een zeer bruikbare onderbouwing heeft kunnen vormen, leidt tot een

ver-nieuwende vervolgaanpak in het regeerakkoord van het aantredende kabinet.

In dit kader streven wij naar versterking van de politieke ordening en regie in Den Haag. Er zal een minister moeten zijn die de competentie en de politieke macht heeft om alle departementen ertoe te brengen vanuit één bestuurlijk basisconcept van een

convenant (op basis waarvan stedelijke investeringsvisies en -programma's worden

ontwikkeld) de gewenste synergie gestalte te geven en zo nodig ook tussen

departe-menten bestaande knopen te ontwarren. Aan zo iemand heeft het tot nu toe ontbroken

en dat heeft ertoe geleid dat er niet voldoende partnerschap tussen Rijk en steden kon

worden ontwikkeld. Mij is gebleken dat rijksambtenaren de werkelijkheid in de steden

vaak heel anders beleven dan gemeentelijke ambtenaren en dat leidt (bij onvoldoende bestuurlijke synergie tussen departementen, gevolgd door onvoldoende samenhang in

het samen verder denken, werken en ontwikkelen van Rijk en steden) tot grote

spraakverwarringen. Als gevolg van deze spraakverwarringen zullen er achterstanden optreden die we, gegeven de financieel-economische mogelijkheden die we nu hebben, bepaald niet kunnen gebruiken. In een gesprek dat de burgemeester van Eindhoven, de heer Welschen, en ik begin 1998 samen met de minister-president over dit onderwerp hebben gevoerd, is er ook heel nadrukkelijk melding van gemaakt, dat de gewenste synergie ook op rijksniveau gestalte zal moeten krijgen. Rijksambtenaren zullen samen

ste-delijke investeringsvisies zijn aangedragen en in investeringsprogramma's zijn opge-zet. In de loop van de tijd zullen deze thema's - door een wisselwerking tussen stede-lijke ervaringen en het denken op rijksniveau - verdieping moeten krijgen. Dit vergt niet alleen een inhoudelijk, maar ook een bestuurlijk synergetisch model: op rijksni-veau, op gemeenteniveau en op rijks-/gemeenteniveau. Het verrassende is dat ook sommige provincies (Brabant, Overijssel en Zuid-Holland) bereid blijken om in hun traditionele ondersteunende rol mee te denken over methoden om de stedelijke ont-wikkelingskracht te verzelfstandigen.

Kortom: het nieuwe Grote-stedenbeleid in de komende periode zal van andere be-stuurlijke verhoudingen en arrangementen moeten uitgaan. Het zal minstens tien jaar duren voordat deze nieuwe benadering succes zal kunnen hebben: men moet aan el-kaar wennen en er zullen heel wat verkeerde denkbeelden moeten worden weggemas-seerd, voordat er tot goede arrangementen gekomen kan worden. Wij ervaren echter niet anders dan dat de wil (op meerdere fronten) aanwezig is.

In politiek-bestuurlijke zin zal er naar nieuwe 'poldermodelverhoudingen' moeten worden gestreefd. Er moet gezorgd worden voor eenduidigheid in opvattingen aan-gaande het Grote-stedenbeleid. Tussen de drie Paarse partners heerst er wat betreft de waardering van de steden en het platteland en de waardering van de zwaarte van de problematiek tussen de steden onderling geen eensgezindheid. Hierdoor bestaat het ri-sico dat men, wil iedere politieke partij tevreden zijn, eerder de neiging heeft om de groep uit te breiden, dan om keuzes te maken. En keuzes zullen er moeten worden gemaakt, om de voortrekkersrol te vervullen en de opgedane ervaringen nadien breed over heel bestuurlijk Nederland te verspreiden.

Op het lokale niveau zal ook nog het één en ander moeten veranderen. Hier is de ver-kokering eveneens volop aanwezig. Het synergetisch denken vanuit onderscheidende portefeuilles naar gemeenschappelijke investeringsopgaven vraagt ook op gemeentelijk niveau nog een geweldige slag. De politiek heeft de neiging de oplossing te snel te zoeken in een uitsluitend projectmatige benadering. En projecten die niet gevormd worden door een programmatische benadering die voeding vindt in een stevige inves-teringsvisie, gebaseerd op een analyse van de situatie in je eigen stad, zal uiteindelijk ten dode zijn opgeschreven.

Ik ga afsluiten zoals ik begonnen ben: met het begrip 'synergie'. Onder dit begrip zou ik willen verstaan: het samen zoeken naar syntheses tussen hard- en software om de meest wezenlijke problematiek in de steden te kunnen aanpakken. Deze draait uitein-delijk toch altijd om de vraag hoe wij burgers een zodanig pakket aan voorzieningen en mogelijkheden kunnen bieden, zodat de steden leefbaar zijn in de meest brede zin van het woord. Die opgave wacht ons en daaraan moet met heel veel enthousiasme en elan nog worden gewerkt.

4

RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK EN

STEDELIJK INVESTERINGSBELEID

C.W.A.M. van Paridon

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag

4.1 Inleiding

Ruimtelijk beleid staat hoog op de politieke agenda. De komende jaren zullen belang-rijke beslissingen over de ruimtelijke organisatie worden genomen. Dat gebeurt op een moment waarop zowel het inhoudelijke afwegingskader als de bestuurlijk-institutionele afwegingsstructuur in toenemende mate onder druk komen te staan. Het gaat hierbij om de invulling van concepten als de compacte stad, het compacte stadsgewest of het beschermen van het Groene Hart, alsmede om de vigerende planologische procedures met de karakteristieke nadruk op decentraliteit. De dynamiek van maatschappelijke veranderingen is momenteel zodanig dat deze niet langer is op te vangen door het systeem op onderdelen aan te passen. Dat heeft de WRR ertoe gebracht om een rap-port uit te brengen, waarin een heroriëntatie van de ruimtelijke ordening wordt bepleit (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1998).

Deze bijdrage heeft tot doel de belangrijkste lijnen van dit rapport uit de doeken te doen en aan te geven wat de betekenis hiervan voor de positie van de steden zou kun-nen zijn.

4.2 Ruimtelijke ordening als overheidsbeleid

Het Nederlandse systeem van ruimtelijke ordening is voortgekomen uit het streven de verstedelijking in goede banen te leiden; dit verklaart de nog altijd sterk decentrale opzet. Kenmerkend voor het stelsel is het ontbreken van machtsmiddelen en 'eigen' uitvoeringsinstrumenten. Afstemming vindt plaats via overleg, overtuiging en samen-werking, vastgelegd in uitvoerige procedures. De inhoudelijke kern van het ruimtelijk beleid kan in vijf basisprincipes worden samengevat: concentratie van verstedelijking en openhouden van het buitengebied, ruimtelijke samenhang, ruimtelijke differentia-tie, hiërarchie in de mate van verstedelijking en ruimtelijke rechtvaardigheid. Deze basisprincipes werden de afgelopen decennia steeds opnieuw geconcretiseerd door een schil van generieke concepten zoals groeikernen of de compacte stad.

Doordat deze concepten regelmatig geactualiseerd werden, was afstemming op maat-schappelijke veranderingen mogelijk. De ruimtelijke ordening sloot zich aan bij

be-leidsvoornemens van - steeds weer andere - prominente sectoren, teneinde de beperkte sturingsmogelijkheden te compenseren. Het meest sprekende voorbeeld van dergelijke 'meekoppelende belangen' is de rol van volkshuisvesting en landbouw bij het streven naar concentratie van verstedelijking in de jaren zestig: de volkshuisvesting realiseer-de grote aantallen woningen op via realiseer-de ruimtelijke orrealiseer-dening geselecteerrealiseer-de bouwloca-ties; de landbouwsector hielp bij het openhouden van gebieden tussen steden en stads-gewesten.

4.3 Ontwikkelingen en knelpunten

Op een breed terrein zijn nu ontwikkelingen gaande die de uitgangspunten van het stelsel onder druk zetten. Doordat de maatschappij steeds meer het karakter van een 'netwerksamenleving' krijgt, zijn de samenhangende activiteiten van burgers en be-drijven niet langer op één plaats in de ruimte geconcentreerd zoals vroeger het geval was. Zowel bij de woonplaats van de bevolking als bij de locatie van werkgelegenheid laten de waarnemingen over een wat langere periode een ontwikkeling zien, waarbij in eerste instantie de overloop vanuit de steden zich richtte op nieuwe, direct aan de ste-den grenzende wijken dan wel op dichtbijgelegen voorsteste-den, in tweede instantie op groeikernen dan wel snel groeiende gemeenten op grotere afstand, maar nog steeds binnen de eigen regio, in derde instantie op al dan niet stedelijke gebieden elders in de Randstad en in vierde instantie op locaties buiten de Randstad. Daardoor is de inhou-delijke kern van het ruimtelijk beleid - concentratie van verstedelijking, openhouden van het buitengebied, ruimtelijke samenhang, ruimtelijke differentiatie, ruimtelijke hi-erarchie en ruimtelijke rechtvaardigheid - onder druk komen te staan.

Aan dat proces lijkt geen einde te komen, integendeel: tal van tendenties duiden op een versterking van deze patronen. Voor de nabije toekomst onderscheidt de WRR voor het ruimtegebruik een vijftal bepalende trends, die in toenemende mate van in-vloed zullen zijn op omvang en locatie van de ruimtevraag. Die trends zijn:

De voortgaande Europese integratie en het ruimtelijk-economisch ontwikkelings-patroon, waarbij zich een duidelijk kerngebied in Noordwest-Europa laat onder-scheiden met voor Nederland een bovengemiddelde oriëntatie op transport- en distributieactiviteiten.

Een verschuiving in de locatiepreferenties van ondernemingen van 'nabijheid' naar 'bereikbaarheid', waarbij schaalvergroting, 'out-sourcing' en technologische ont-wikkelingen ondernemingen noopten om bij hun locatiekeuze meer gewicht te ge-ven aan bereikbaarheid - en dus aan afstand tot het infrastructuurnetwerk - dan aan nabijheid, juist in een periode dat ondernemingen in grootstedelijke gebieden in toenemende mate geconfronteerd worden met ruimtegebrek, congestie en onvol-doende parkeerfaciliteiten. Een grotere voorkeur voor locaties buiten grootstede-lijke gebieden, buiten de Randstad zelfs, in de nabijheid van autowegen, is dan ook niet verrassend te noemen.

Ook in de nabije toekomst zal de mobiliteit onverminderd toenemen, waarbij met name de groei van het vrachtverkeer en het recreatieve personenverkeer van groot

i~ i

i'

belang is. Als een verdere efficiëntieverbetering van het transportnetwerk niet lukt, men geen beleidsinstrumenten weet te creëren om de vraag af te remmen en men ook niet kiest voor de 'Verelendungsstrategie', dan is een verdere uitbreiding van het netwerk onvermijdelijk.

In het licht van de gestegen welvaart, de geaccumuleerde vermogenspositie van veel huishoudens en de voortgaande veroudering van de bevolking, zal het kwali-tatieve aspect in de vraag naar woonruimte steeds meer gewicht krijgen. Dat komt neer op een streven naar meer ruimte in en om de woning, juist en vooral ook in de verstedelijkte gebieden. Naar verwachting zal er echter vooral een grotere pre-ferentie ontstaan voor locaties die meer in de natuur en buiten het kerngebied lig-gen. Een ontwikkeling als die van 'De blauwe stad' in het Oldambt is een goed voorbeeld hiervan.

Ten slotte zijn de ontwikkelingen in de landbouw van belang. Terwijl de vooraf-gaande vier tendenties wijzen op een grotere vraag naar ruimte, zal de ruimtebe-hoefte in de landbouw naar verwachting juist sterk afnemen. Dat hangt samen met ingrijpende veranderingen in deze sector. Zo zal het aandeel van de grondgebon-den landbouw belangrijk afnemen. De niet-grondgebongrondgebon-den activiteiten, die veel minder ruimte vragen, zullen hun aandeel juist zien stijgen. Deze landbouwactivi-teiten vertonen zowel in functioneel als in ruimtelijk opzicht veel overeenkomsten met industriële activiteiten en zouden ook op gelijke grondslag beoordeeld moeten worden in het ruimtelijk beleid. Terwijl op het niveau van de individuele boer de vraag naar ruimte onverminderd hoog zal blijven dan wel zal toenemen (bijvoorbeeld vanwege melkquota), zal - zo verwacht de WRR - de totale vraag naar landbouwgrond belangrijk afnemen.

Specifiekere wensen wat betreft de locatie van wonen en werken kunnen steeds beter gerealiseerd worden. De centrifugale krachten overheersen, ten koste van de stedelijke gebieden en steeds meer ook ten koste van de Randstad. Kort samengevat komt het er-op neer dat als gevolg van technologische ontwikkelingen en een voortgaande econo-mische groei de mobiliteit 'explodeert' en het beslag op ruimte toeneemt.

4.4 Ruimtelijke basisprincipes, afwegingsstructuur , middelen en organisatie Doordat maatschappelijke ontwikkelingen steeds minder overeenstemmen met de con

-cepten van de ruimtelijke ordening, komen ook de onderliggende basisprincipes van

het afwegingskader onder druk te staan:

Concentratie van verstedelijking: de compacte verstedelijking was bedoeld om de

ruimtelijke kwaliteit van de open groene ruimte te garanderen, maar leidt tot ver-minderde ruimtelijke kwaliteit in de stad.

Ruimtelijke samenhang: stedelijke functies komen steeds verder uit elkaar te lig-gen met als gevolg congestie op het welig-gennet en een verminderende kwaliteit van de bedrijfsomgeving, terwijl tevens de ruimtdijke segregatie naar inkomen toe-neemt.