Komitet do spraw europejskich w
polskim systemie koordynacji
polityki europejskiej
Rocznik Integracji Europejskiej nr 7, 293-3102013
NICOLE
KASPER
Europa UniversitätViadrinaMIKOŁAJ
J.
TOMASZYK
Poznań
Komitet
do
spraw
europejskich
w
polskim systemie koordynacji
polityki
europejskiej
Wprowadzenie
Komitet ds. Europejskich (dalejKSE) jestcentralnymelementem rządowegosyste
mu koordynacjipolityki europejskiej w Polsce. Działający w obecnym kształcie, po
wstał w wyniku reformy systemu koordynacji, którazostała przeprowadzona w okresie przygotowań naszego kraju do sprawowania pierwszego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej w II poł. 2011 roku.
Pojęcie koordynacji polityki europejskiej w państwie członkowskimUnii Europej skiejjestinteresującym, interdyscyplinarnym obszarem badań obejmujących swymza
sięgiemkoordynacjęstrategiczną, politycznączyteżtechniczną. Ich przedmiot mogą
stanowić kwestie związane z kontrolą i sposobem implementacji prawa unijnego do krajowego porządku prawnego; sposobyi formy podejmowania stanowiskkrajowych
na obrady RadyEuropejskiej oraz Rady Unii Europejskiej i ichinstytucji pomocni
czych. Nie mniej interesujące są studia nad sposobami i formami współpracy rządu z parlamentem na potrzeby przewidzianych przepisami prawakonsultacji, wyrażenia opinii w sprawie proponowanego stanowiskarządowego prezentowanego naforum Unii Europejskiej, konsultacjikandydaturyna członka np. Komisji Europejskiej.Mogą być one uzupełnione badaniami z zakresu metod reprezentacji i obrony polskiegosta
nowiska przed wymiaremsądowymUnii Europejskiej wsprawach związanychz człon
kostwem w tej organizacji. Równie owocne są badania komparatystyczne innych systemów koordynacji.
Poza systememkoordynacji rządowej funkcjonują inne formy reprezentowaniain
teresów krajowychna szerszym, unijnym forum. Należą donich lobbing gospodarczy, reprezentacja interesów regionów,grup związków zawodowychiinnych podmiotów.
Dotychczasowe badanianad zarządzaniemczłonkostwem państwaw Unii Europej-skiej, zarządzaniemcałością projektu integracyjnego,bazująna przekonaniuo interdys cyplinarnościzagadnienia koordynacji polityki europejskiej.Swoim dorobkiem służą
na tymgruncie nauka o zarządzaniu, nauka o administracji, politologia,naukaprawa i europeistyka. Wśród teorii wyjaśniającychmetody, formy i techniki koordynacji
znajdują się teoria konstruktywistyczna, teoria systemowa,teoria wielopoziomowego zarządzania,instytucjonalizm, neofunkcjonalizm, teoria wspólnotowa,badania gover
nanceczy też prakseologiczna teoria stosunków międzynarodowych. Większośćustaleń
wielopoziomowej struktury administracyjnej i politycznej, w której złożone mię
dzyrządowe, międzyregionalnei ponadnarodowe procesy negocjowania, powalają mówićo nowych wzorcach zarządzania. Zarządzania: rozumianego przez pryzmat szczególnej formy krytycznej refleksji i analizy politycznej skupiającej się na racjonal
ności rządzenia;jakobadanierelacyjności władzy i tożsamości zarządzających; czy też rozumianego przezpryzmat technologii władzy (Middelar,2012).
Członkostwo państwa wtejwielowątkowej, wieloszczeblowejorganizacjimiędzyna
rodowejwymaga stałego podnoszenia sprawnościaparatupaństwowego. Stąd studia nad zarządzaniem obecnościąpaństwa w UniiEuropejskiej w dużej mierze opierająsięnaza gadnieniachzwiązanychz krajową koordynacjąrozumianą nie tylko jako zespół działań
przyczynowo-skutkowychpowstałych wtoku prowadzonychnegocjacji politycznych,
lecz również jakowyodrębniającego się podsystemudecydowania politycznego.
Wielocentryczność systemu koordynacji, uwzględniającaminimalnąliczbę innych niż rządaktorówkrajowej polityki europejskiej, sprowadza badanianadtym zagadnie niem do prac nad formalnym i praktycznym udziałem Prezydenta RPw systemie, nad
udziałem i współpracąna linii rząd-parlament oraz nad formami reprezentacji pozosta łychaktorów jaknp.szefa Stałego Przedstawicielstwa RPw Brukseli, szefaNarodowe-
goBanku Polskiego,szefaBiura Bezpieczeństwa Narodowego czy teżreprezentantów strony samorządowej i innych podmiotów. Dostrzec należyrównież zmiany systemu
unijnego powstałe wwynikureakcji na rozszerzenie się składuczłonkowskiego,ale rów nież zmiany, doktórychdochodziwsystemie państwowympoddanym wefekcie inte
gracji, silnejpresji europeizacji.
Oprócz kwestii proceduralnych, wtym aspekcie, aktualnymjest pytanieo zarządza
nietak złożonymsystememinterakcji; nad metodami koordynacjiorazzmiennymi poz walającymi na badania efektywnościowych czynników polityki europejskiej. W toku naszej pracy przejęliśmy z prakseologiirozumienie koordynacjijako jednego z elemen tów współdziałania, którego istota nie zawiera siętylko w procesie scalania mniej szych
elementów w jedenwiększy,ale także nauzgadnianiu czynności, które składają się na złożony czynwielopodmiotowy(Tabaszewski, s. 2; Piłejko,251-253). Stąd działal ność koordynacyjna w zarządzaniu członkostwem w Unii Europejskiej będzie się
mieściła w funkcjach planowania, organizowania,kierowania i kontrolowania (Pszczo- łowski, 1978, s. 106).
Powyższe zadania w ramach koordynacji są wypełnianie przez szeregelementów
systemu państwowego. Stądmówiąc okoordynacjipolityki europejskiej wartomieć na względzie nawiązanie doogólnejteoriisystemów proponującej stosowanie ujęcia sys
temowego.Dany system koordynacji składa się bowiem z wielu elementów, które są ze
sobą wzajemnie sprzężone w obrębie danej organizacji, która zaś jest częścią większe
go systemu, wchodzi z nimw relacjeo charakterze przenikającym lub interferującym (Pszczołowski, s. 290; Luhmann, s.23 i nast.).
Celem niniejszegoopracowania jest przedstawienieKomitetu ds. Europejskich, który wpolskim systemiekoordynacjipolityki europejskiej odgrywa zasadniczą rolę pozwalającą na sprawowanie zwierzchnictwa Ministrowi Spraw Zagranicznych nad działami administracji rządowej takimi jak członkostwo Polski w Unii Europejskiej
i polityki sprawzagranicznych.Prace badawcze miałyodpowiedzieć na kilka pytań ba
1. Jakkształtuj ąsiębadanianad zarządzaniempolityką europejską na gruncie ustaleń
teoretycznych ipraktykipolitologicznej?
2. Jak kształtował się polski system koordynacji polityki europejskiej? 3. W jaki sposób KSE koordynuje politykę europejskąw Polsce?
4. W jakich relacjach z pozostałymi aktoramipolskiegosystemu koordynacji
pozosta-je KSE?
5. Jaka jest funkcja i praktyczna rola DepartamentuKomitetu Spraw Europejskich w całościowejkoordynacji systemu?
6. Jakiekomórkiorganizacyjne wchodzą w skład Departamentu Komitetu Spraw Eu ropejskich?
7. Na ileelastycznąformułąkoordynacji jest formułaKomitetu Spraw Europej skich? 8. Czymw ostatnich miesiącach zajmuje się Komitet iDepartament?
Wśród polskich badaczy tematu na uwagę zasługująprace Konstantego Adama Wojtaszczyka, Zbigniewa Czachóra, TomaszaG.Grosse, Artura Nowak-Fara, Toma
szaKołodzieja, Roberta Tabaszewskiego, Janusza Węca, Joanny Skoczek czy też Józefa Fiszera. Zaś autorzy zagranicznipodejmujący tę tematykę to Laura Gaertner,
Julian Hoemer, HusseinKassim,Simon Hix czyteż Timm Beichelt.
1. Doświadczenia pierwszych latczłonkostwa Polski w Unii Europejskiej
w aspekcie krajowej koordynacji polityki europejskiej
Kształtowanie siępolskiego systemukoordynacji polityki europejskiej było proce
sem administracyjnym i politycznym zapoczątkowanym wiele lat przed akcesją Polski
do Unii. Można uznać, że już na potrzebyobsługiinstytucjonalnego wymiaru umowy stowarzyszeniowej między Polską wWspólnotami Europejskimi istniała konieczność
koordynacjistanowiska kolejnych rządów wtakich dziedzinach jakzłożenie wniosku
akcesyjnego,opiniowanie avisKomisjiEuropejskiej ws. naszego wniosku akcesyjne go, czyteż współpracaz Komisją Europejską po zainaugurowaniunegocjacji akcesyj
nych. Powstały na tamte potrzeby system, był skoncentrowany na prawidłowym
przebiegu negocjacji w kolejnych obszarach harmonizacji, naprowadzeniu skutecznej
polityki informacyjnej o UniiEuropejskiej wśród polskiego społeczeństwa, na ne gocjacjach ostatecznej wersji traktatu akcesyjnego, na przeprowadzeniu referen dum akcesyjnego, czy teżna zharmonizowaniu polskiegoprawodawstwa z unijnymi
regulacjami w wyznaczonej materii. Instytucjonalny wymiartemu systemowi nada waładziałalność PełnomocnikaRządu ds. Integracji Polski z Unią Europejską, następ
nie formuła Komitetu Integracji Europejskiego (KIE), Urzędu Komitetu Integracji
Europejskiej (UKIE) i Komitetu Europejskiego Rady Ministrów (KERM). Z czasem system został uzupełniony przezKomisję ds. UniiEuropejskiejSejmu iKomisję Spraw
Unii Europejskiej Senatu. W okresie międzyreferenduma formalnym przystąpieniem, podstawypolskiego systemu koordynacjizostały zawarte w dokumencie pt.System ko ordynacji polityki europejskiej w okresie poprzedzającymczłonkostwo wUnii1, przyję
1 Źródło: Archiwum dokumentów UKIE, http://archiwum-ukie.polskawue.gov.pl/HLP/moin-tintgr.nsf/0/2A534388B7801B46C1256EFB002E5DCl/$file/ME7303.pdf.
tymw marcu 2003 roku. Wprzededniu akcesji zostałyone prolongowane na okres poakcesyjny.
Doświadczeniapierwszych lat członkostwa Polskiw Unii Europejskiej zebrane na
gruncieudziałupolskiegorządu, polskich posłów do Parlamentu Europejskiego, a tak że krajowych parlamentarzystów i samorządowcóww takichsprawachjak: konstrukcja finansowaWieloletniejPerspektywy Finansowej nalata 2007-2013, udziałw pracach
nad zmianą traktatów(praceKonwentu, Konferencji Międzyrządowych),czy też wy pracowywanie nowych obszarówintegracyjnych wtym m.in. wspólnej polityki ener
getycznej, pozwoliły na sformułowanie katalogu postulatówwnoszących o zmianę polskiego systemu koordynacji. Gros z nich koncentrowało swoje uzasadnienie na zmienionym na skutekwejściawżycieTraktatuzLizbony, unijnym systemie instytu
cjonalnym,który wzmacniając m.in. współpracę parlamentów krajowychw projekcie europejskim domagał się wypracowania nowych formuł współpracy. Z podobnymi skutkami należy się również liczyć naskutek zacieśnieniawspółpracypaństw człon
kowskichUEw obszarze uniibankowej czy teżwiększej konsolidacji fiskalnej (Fiszer, Tomaszyk, 2013, s. 6).Nie bez znaczenia dla pierwszych lat członkostwa w Unii Euro pejskiej dlapolskiego systemu koordynacji,pozostałazmiana na polskiejscenie poli tycznej, której konsekwencją była próba zmiany modelu krajowego zarządzania
obecnością PolskiwUnii Europejskiej.Wjej efekcie polskisystem został ubogacony
dwoma opiniami (jeden wyrok)TrybunałuKonstytucyjnegow sprawie udziałuPrezy
dentaRP wpolityce europejskiej i w sprawie zasad i sposobów reprezentacji polskich interesów narodowych na forumRadyEuropejskiej i wynikającejz tego konieczności współpracyrządu, Prezesa Rady Ministrów i Prezydenta RP2.
2 Por. Kpt 2/08.
3 Dz. U. 2009, nr 161, poz. 1277.
4 Ustawa z dnia 8 października2010 r. o współpracy Rady Ministrów z SejmemiSenatem w sprawachzwiązanych zczłonkostwemRzeczypospolitejPolskiej w Unii Europejskiej. Pozostałe ustawy powiązane to m.in.Ustawa z dnia 6 maja 2005 roku oKomisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielachRzeczpospolitej Polskiejw Komitecie Regionów UniiEuro pejskiej, Ustawa o działachadministracjirządowejz 1997 roku.
Postulaty reformy UKIE, a tym samym całego systemu koordynacji polityki euro pejskiej wPolscebyłyzgłaszane przezprzedstawicieli środowiska naukowego, ale też niektórychurzędników. Wśródwielu opinii na uwagę zasługująte zgłaszane przez autorów opracowania pt. Usprawnienia kształtowania się polskiego stanowiska w UE - skuteczniejszapolityka europejska.Wskazują oni na brak strategiiuczestnictwa Pol ski w UniiEuropejskiej,brak jednoznacznego podejścia do politykiunijnej, brakkoor
dynacji polityki w ramachUnii Europejskiej i polityki zagranicznej istotnej dlaUnii
Europejskiej np. NATO, odnoszone wrażenie, że UKIE dubluje strukturyresortowe w podejmowaniu decyzji w sprawach europejskich czy też nieczytelność podziału
kompetencji pomiędzy KIEa KERM i in. (Nowak-Far, 2007, s.21 i nast.). Nie tylko te
przesłanki zadecydowały o zmianie systemu koordynacji, które zostały wprowadzone
na podstawie ustawy o Komiteciedo Spraw Europejskich z września 2009 roku3 i in
nych ustaw powiązanych wśród nich nowela ustawy o zasadach współpracy rządu zparlamentem ws. europejskich4.
Przekonanie o tym, że każdy systemkoordynacjimusibyć elastycznym elementem zarządzania, sprowadza siędopermanentnego przeglądu jegozałożeń i nasycaniago
nowymi elementami czasowej lub stałej międzyresortowej czy wewnątrzresortowej koordynacji. I takdlaprzykładu, koordynacja prac Rady przezPolskę w II poi. 2011 roku pokazała, że ..]to Komitet zatwierdzał mandat negocjacyjny (punktyw
fisz-kach: opis znaczenia dla polskiej prezydencji i dla Polski, celprezydencji/pożądany re
zultat;margines negocjacyjny). [...]Po przyjęciu fiszek przez KSE wszystkie resorty
i urzędy centralne zostały zobligowane do wprowadzenia fiszek do systemu on-line oraz dobieżącej aktualizacji fiszek”(Przewodnictwo Polski..., 2012,s. 35). Prace Ko
mitetu zostały zawieszone podczas polskiego przewodnictwa na rzecz wprowadzenia
bardziej elastycznej formuły koordynacyjnej pod nazwąKWP- ZWIAD - Komitet
wspomagający do spraw Prezydencji Rzeczypospolitej Polskiej w Radzie - Zespół wczesnego informowaniai analizowania dossier europejskiego5. Spotkaniagremium
odbywały się przynajmniej dwa razyw tygodniu w Kancelarii PrezesaRadyMinistrów (KPRM). Wachlarz sprawpodejmowanych na posiedzeniach był bardzo szeroki; po cząwszy od spraw organizacyjno-logistycznych skończywszyna bieżącymmonitorowa niu realizacjizakładanych priorytetów, ustalenia taktyki negocjacyjnej, rozwiązywaniu
sytuacji kryzysowychzagrażających naruszeniu interesów Polski” (Przewodnictwo Polski..., 2012, s. 38; Tomaszyk, 2012,s 207). Innychzmian dostarczawydanaw kon tekście powołanianowego Sekretarza Stanu ds. Europejskich w Ministerstwie Spraw
Zagranicznych (MSZ) decyzja MinistraSprawZagranicznych, na skutek której Sekre
tarz Stanu reprezentuje wewskazanych sytuacjach ministrawłaściwego ds. europej skich oraz, co jest nowym rozwiązaniem (postulowanym przez środowisko), jest pełnomocnikiem premiera ds.jego reprezentacji na spotkaniach RadyEuropejskiej.
5 W składgremiumweszli: Przewodniczący- Sekretarz ds. Europejskich; Wiceprzewodniczący -Minister - Członek Rady Ministrów; dwóch przedstawicieli szefaKPRM; po jednym przedstawi cielu MG, MF, MSWiA;Przedstawiciel Polski w CoreperIi CoreperII.
6 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r.oKomitecie do Spraw Europejskich(Dz. U.2009, nr 161, poz. 1277),art. 2, ust. 2.
2.Komitet do Spraw Europejskich jako centralny organ
w systemie koordynacyjnympolskiej polityki europejskiej
Komitet doSpraw Europejskich (KSE) jest forum decyzyjnym w procesie koordy nacji politykieuropejskiej. KSEmaupoważnienia dopodejmowania ostatecznych de
cyzji i uzgadniania wszystkich projektów dokumentów i stanowisk rządu w sprawach
europejskich. Ponadto w zakresie swoich kompetencji KSE rozpatruje i uzgadnia
wszystkie projektyzałożeń do aktów prawnych związanych zprawemUniiEuropej
skiej,skargi kierowane ze stronyRPdo instytucji sądowychUniiEuropejskiej, stano wiska rządu RP dotyczące umówmiędzynarodowychoraz dokumentystrategiczne, któreustalają kształt polityki europejskiej (Kurek,2011, s. 503-524).
KSE składasię z Przewodniczącego, jest to Minister Spraw Zagranicznych, oraz
wszystkich ministrów. Przewodniczący jest zazwyczaj reprezentowany przez Sekreta
ministrowie są reprezentowani przez swoich sekretarzy stanu lub podsekretarzy stanu.
Do członkówKSE takżenależy Szef KPRM.
Dodatkowoistnieje funkcja Sekretarza KSE,który na wniosekSekretarzads.Euro
pejskichzostaje powoływanyprzez Przewodniczącego Komitetu7. Obecnie funkcjętą
sprawuje Marek Tabor, dyrektor DKSE w MSZ, któryzostałpowołany na tostanowis
ko z dniem5 sierpnia 2010 r.Sekretarz KSE jest odpowiedzialny za całą obsługę prac
KSE. Podczas przygotowań posiedzeń KSE, co obejmuje opracowywanie projektu porządku obrad, dostarczenie członkom KSE projektów dokumentów, nadzór nad sporządzeniem protokołu ustaleń oraz monitorowanie realizacji rozstrzygnięć i uzgod nień, SekretarzKSEkorzysta z funkcji koordynacyjnejDKSE(Kurek,2011,s. 507-508).
Jednocześnie Sekretarz KSE zajmuje funkcję Przewodniczącego Zespołu roboczego do sprawprzygotowywania prac KSE (ZPKSE).
7 Uchwała nr 18Rady Ministrów z dnia2 lutego 2010r. wsprawie zatwierdzeniaRegulaminu Komitetu do Spraw Europejskich, Monitor Polskinr9(poz.79), rozdziałVII, § 29, s. 272.
8 Uchwała nr 18Rady Ministrów z dnia2 lutego 2010r. wsprawie zatwierdzeniaRegulaminu Komitetu do Spraw Europejskich, op. cit., rozdziałV, § 15.1, s. 270.
9 Uchwała nr 18Rady Ministrów z dnia2 lutego 2010r. wsprawie zatwierdzeniaRegulaminu Komitetu do Spraw Europejskich, op. cit., rozdziałV, § 24.1, s. 271.
KSEobraduje zazwyczajdwa razy w tygodniu. Harmonogram pracy tego gremium
jest zsynchronizowany z planem pracy COREPER, Rady, Rady Europejskiej oraz rządu RP (Kurek, 2011, s. 508-510). Poza tymDKSE opracowuje raz na rok podstawo
wy plan pracy KSE,który opiera się na zgłoszeniachz resortów i urzędówcentralnych, zobowiązań podj ętych przezKSE, j ak iplanów pracy poszczególnychprezydencji i in
stytucji unijnych (Kurek,2011, s. 509-510).
Wszystkie projekty dokumentów rozpatrywane z trzydniowym wyprzedzeniem
w przypadku zwykłych projektów dokumentów, a przy projektach założeń aktów
prawnych zpięciodniowym uprzedzeniem, trafiają do członkówKSE (Kurek, 2011, s. 512). Członkowie KSE mogą najpóźniej na 24 godzin przedposiedzeniem,zgłosić
uwagi do projektów dokumentów, którenastępnie zostaną rozpatrzone8. Ważnedo od
notowania jest to, że w procesie decyzyjnym KSE istniejątrzy tryby podejmowania de
cyzji. Popierwsze jest to tryb „rozstrzyganie” - tutaj KSE jestostatecznymorganem upoważnionym do podejmowania decyzji (Kurek, 2011, s. 516). Decyzja wtymprzy
padku jest decyzją RadyMinistrów. Po drugie - tryb „uzgadnianie”- upoważnia KSE wyłącznie do rekomendacji decyzji przydanym projekcie dokumentu. Natomiastfo rumstałegoKomitetu Rady Ministrów (KRM), stałego Komitetu Rady Ministrów do Spraw Informatycznych i Łączności (KRMiŁ) jak i Rady Ministrów kontynuuje osta teczną pracę nad projektemdokumentu ipodejmuje decyzje. Trzeci tryb, tzw.tryb korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk, jest procedurą stosowaną w trybieobie gowym9. Takitryb może obejmować wszystkie dokumenty oprócz projektów aktów
prawnych,jak i projektówzałożeń tych aktów.
WszystkieposiedzeniaKSE sąprzygotowane przez ZPKSE. Takie przygotowania obejmują dyskusję naddokumentami do rozpatrzenia na KSE, rozstrzygnięcie zgłoszo
nych uwag do dokumentów oraz omawianie harmonogramuprac KSE w celu uzu
s. 513-514).ZPSKEzawszeobraduje kilka godzinprzedkażdym posiedzeniem KSE.
W składtego gremiumwchodzą Sekretarz KSE, dyrektorzydepartamentów spraweu
ropejskich w resortach i urzędachcentralnych, osoby staleuczestniczące w pracach
KSE oraz sekretarz ZPKSE, zazwyczajjestrównież obecny pracownikDKSE(Kurek,
2011,s. 514). Dodatkowo warto zaznaczyć, że DKSE takżeprzygotowuje na podsta wie stenogramu obrad KSE protokół ustaleń, który zapisuje rozstrzygnięcia, uzgodnie
nia oraz informacje o uwagach i stanowiskach po posiedzeniu10 11. Ponadto, DKSE
monitoruje realizację wszystkich zobowiązań KSE, ministerstw orazurzędów central
nych i przygotowuje ostateczną wersję uzgodnionych projektów dokumentów.
10 Uchwała nr 18Rady Ministrów z dnia2 lutego 2010r. wsprawie zatwierdzeniaRegulaminu Komitetu do Spraw Europejskich, op. cit., rozdział III, § 5.2, §5.3, s. 269.
11 Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Departament KomitetudoSprawEuropejskich,pobrano z: http://www.msz.gov.pl/pl/ministerstwo/ministerstwo_organizacja/komorki/departament_komite- tudospraweuropej skich_.
12 Regulamin organizacyjny MinisterstwaSpraw Zagranicznych, załącznikdozarządzenianr5, Ministra Spraw Zagranicznych zdnia25marca 2013 roku, § 42,s. 22.
13 Ibidem,s. 23-24. 14 Ibidem,s. 23.
3.DepartamentKomitetu do Spraw Europejskich
Departament Komitetudo Spraw Europejskich (DKSE) jest komórką organizacyjną
w MSZ Rzeczpospolitej Polskiej, która zajmuje się koordynacją politykieuropejskiej rząduna poziomie wewnętrznym poprzez KSE, jak i wzakresieprocesu decyzyjnego Unii Europejskiej11. Jedną znajważniejszychfunkcji DKSE są przygotowania doRady
Europejskiejoraz RadydoSpraw Ogólnych. DKSE współpracuje z jednostkami orga nizacyjnymi i organami administracji rządowej w celu opracowania stanowiska RP
na Radę Europejską,instrukcji na posiedzenia RadUniiEuropejskiej, jak i jejkomórek pomocniczych12. Wzakresie tych zadań DKSEdba o zapewnienieprzekazaniadoku mentów dotyczących tych kwestii Sejmowi i Senatowi. Ponadto, DKSE prowadzi
wszystkie zadania w sprawie współpracy ze StałymPrzedstawicielstwem RPprzy Unii
Europejskiej w Brukseli, jaki Komisją Europejską orazParlamentem Europejskim.
Pozatymdo priorytetowych zadań DKSEnależy spełnianiemerytorycznego nadzoru
nad wymianą informacji,jak iprogramowaniem i oceną działań Stałego Przedstawi
cielstwa RP przy Unii Europejskiej13.
Przedstawiając organizację DKSE trzeba wskazać, że sama organizacja jednostek organizacyjnych, zadania wydziałów, jaki obsada obecnych osóbna poszczególnych funkcjach może ulegać zmianom zależnie od prowadzącego dyrektora departamentu.
3.1. Wydział ds. COREPERI
Wydział ds. COREPERI jest największą jednostką organizacyjnąw DKSE. Jed
nym z głównych zadań wydziału jest przygotowanie projektów instrukcjidla przedsta wiciela Polski na posiedzenia COREPER I14. Posiedzenia Stałych Przedstawicieli
COREPER I obejmują Rady ds. Konkurencyjności, Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowiai Spraw Konsumenckich,Radyds.Edukacji,Młodzieży,Kultury i Sportu, Radyds. Środowiska, Radyds.Rolnictwa i Rybołówstwa,Rady ds.Transpor
tu,Telekomunikacji i Energii. W ramach koordynacjiWydział ds. COREPERI zapew
nia spójność stanowiska RP przedstawionego w ciągu procesu decyzyjnego Unii
Europejskiej oraz spójność działań na forach międzyresortowychlub grupeksperckich
zestrategiąpolityki Polskiw Unii Europejskiej. Opróczścisłej współpracy ze Stałym
PrzedstawicielstwemPolskiprzy Unii EuropejskiejwBrukseli, ministerstwami iurzę
damicentralnymi Wydział ds. COREPER I koordynuje swojedziałania zprzedstawi cielem Polski w grupie Mertens. Grupa Mertens przygotowuje posiedzenia COREPER I
i składa sięz pracowników przedstawicieli państw członkowskich. Natomiast grupa
Antici jestodpowiednikiem przy przygotowaniachobrad COREPER II (Nowak-Far, 2003, s. 49-82). Reprezentanci grupy Mertensoraz Antici składajądo resortówkrajo wychopiniei sprawozdania dotyczące ważnych punktów agendy posiedzeńRady, przede wszystkim kiedy występują propozycje legislacyjne (Nowak-Far, 2003, s. 61).
3.2. Wydział ds. COREPER II oraz RadyEuropejskiej i Rady ds. Ogólnych
Zakreszadań Wydziałuds. COREPER II jest pod względem koordynacji i instytu cjonalnej współpracybardzo podobny do Wydziału ds. COREPER I. Jednak różnisię ich tematyczny obszar. Wydział ds. COREPER II obejmujeprzygotowania formalnych i nieformalnych spotkań Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i SprawWewnętrznych oraz Rady ds. Ekonomicznychi Finansowych. Ponadto, Wydziałprzygotowuje spotka
nia Rady Europejskiej, jaki Rady ds. Ogólnych.
Wzakresie prac wydziału identyfikowaniespraw, którepotencjalnie mogłyby odgry wać ważną rolęna agendzie posiedzeń Rady Europejskiej, jest niezbędnym narzędziem
wsystemie koordynacyjnym.Ponadto Wydział ds. COREPER II bezpośrednio przygo towuje materiały merytoryczne (instrukcje) dla przedstawiciela RP na posiedzenie
Rady Europejskiej i wysyłainformacje o stanowisku Polski pokonsultacjach z odpo wiednimi instytucjami15. W ramachścisłej koordynacjipomiędzy politykąeuropejską
apolityką narodową Wydział ds. COREPERIIwspółpracuje zgrupąAntici wBrukse
li.Poprzezróżnenarzędziakomunikacji wydział zapewnia udział Polski w opiniowa
niu i kształceniu polityki na poziomie COREPER II. W tym zakresie Wydział ds.
COREPER II opiniuje dokumenty przekładane dorozpatrzenia na posiedzeniachKSE, aby w drugimkroku stosunki zewnętrzne RP reprezentować w odpowiednich obradach
na poziomieUnii Europejskiej.
15 Regulamin organizacyjny Ministerstwa Spraw Zagranicznych, op.cit.,§ 42, s. 23.
Przygotowanie samej instrukcji na posiedzenia COREPER I i COREPER II po przez wydziały DKSE podlega procedurom administracyjnym. Prezydencja Rady
Europejskiej przesyłaporządek obrad posiedzeniado DKSE pod koniectygodniapo przedzającego posiedzenia. Odpowiedni wydział bezpośrednio przekazuje informacje doresortów,w tymresort wiodący, jak i resorty współpracujące (Wiatr, 2011,s. 165-184).
Resorty w następnym etapie przygotowują propozycje zapisów, którena spotkaniu KSE przed posiedzeniem COREPER zostaną omówione, aby w konsekwencji roz strzygnąć projektinstrukcji(Wiatr,2011, s. 180). Wszystkie resorty, które uczestniczą w pracach KSE, mają możliwość zgłoszeniauwag do poszczególnych punktów in strukcji i to zarówno na samym posiedzeniuKSE, jaki wramach trybuobiegowego (Wiatr, 2011, s. 182). W przypadku uwag resort wiodący ma obowiązekodniesienia
siędo nich orazzaproponować możliwe zapisy kompromisowe. Jak projektinstrukcji zostanieostatecznie zaakceptowane przezKSE, DKSE przekazuje instrukcje na posie
dzenia COREPER doStałego Przedstawicielstwa RP przy Unii Europejskiej w Brukse
li.Instrukcje uwzględniająprzede wszystkimgłównyinteres Polski, wyjaśniają polskie
stanowisko rząduoraz argumentację merytoryczną i prawną (Wiatr, 2011, s. 184).Do
datkowo instrukcje obejmują wyniki z dyskusji naposiedzeniach KSE, wnioski ze
sprawozdań i dodatkoweinformacjedla przedstawicielaPolski,które w krótki i zwięzły
sposób tłumacząkonteksti podsumujądotychczasowe prace nad danymprojektem.
3.3. Wydział ds. koordynacji prac Komitetu do SprawEuropejskich
Jednymz najbardziej technicznych, a mniej merytorycznych wydziałów, jest Wy dział ds.koordynacji pracKomitetu doSpraw Europejskich.Jego zasóbkadrowy koor
dynujei organizuje prace i procedury związane z KSE-podczasposiedzeń, ale także wtrybie korespondencyjnym16. Wtymzakresie chodziprzede wszystkim oformalne weryfikowanie dokumentów, którezostały wniesione pod obrady KSE. Wydział ds.
koordynacji prac KSEciąglemonitoruje terminowość przekazania dokumentów i stan
prac nadnimi, którezostały przygotowane przez ministerstwaw celu wniesienia pod obrady KSE. W tymzakresie wydziałtakże dba o bieżącą współpracę z sekretariatami
Rady Ministrów,jak i komitetówRady Ministrów17. W przygotowaniu spotkań KSE jestto istotne, aby koordynowaćkwestie wymagające decyzji Rady Ministrów, zawsze kiedy brakuje uzgodnień na forumKSE. Wydział ds.koordynacji prac KSE jest odpo wiedzialny za całąpracęzwiązaną zkomunikowaniem informacji,w tym informowanie
członków KSE o decyzjach RadyMinistrów, informowanie administracji publicznej o decyzjach podjętych na posiedzeniach KSE i przygotowanieinformacji oustaleniach
KSE wtrybie obiegowym. Pracatechniczna Wydziału ds. koordynacji prac KSE także obejmujewłaściwą dystrybucję dokumentów KSE, opracowanie protokołówzespot
kań KSE orazprowadzenie wewnętrznychbadań.
16 Regulamin organizacyjny Ministerstwa Spraw Zagranicznych, op.cit.,§ 42, s. 23. 17 Ibidem,s. 23.
3.4 Referat ds. współpracyRady Ministrów z Sejmem i Senatem
w sprawach związanych z członkostwem RPw Unii Europejskiej
Bezpośredniąwspółpracę RadyMinistrów z Sejmem i Senatemwsprawachzwiąza nych zczłonkostwem RPw Unii Europejskiejgwarantujeodpowiedni referatw DKSE.
Pracetegoreferatuobejmują wszystkie działania obejmujące współpracę RadyMini
strów z Sejmem i Senatemwsprawach związanych zczłonkostwemRzeczpospolitej Polskiej. Główne zadanie koncentruje się na sprawach związanych zczłonkostwem RP w Unii Europejskiej jest bieżąceidentyfikowanie projektów prawnych Unii Europej skiej oraz dokumentów pozalegislacyjnych, którewymagają przygotowania projektu stanowiska rządu. W tym zakresiereferat zajmujesię także analizowaniemi weryfiko
waniem formalnym orazmerytorycznym tekstów ostatecznych projektów stanowisk rządu, które zostaną rozpatrywane przez KSE. W celu koordynacji dokumentów
uzgodnionych przez KSE i przekazanych doKomisji ds. UniiEuropejskiejSejmu i Ko
misji Spraw Unii Europejskiej Senatu referatzapewnia i monitoruje ścisłą współpracę z sekretariatami sejmowej i senackiej komisji, jak i sekretariatami Rady Ministrów.
Dodatkowo, referat koordynuje wszystkie procedury dotyczące polskich zastrzeżeń parlamentarnych na poziomie Komitetu Stałych Przedstawicieli oraz RadyUniiEuro pejskiej18.
18 Do pozostałych jednostekorganizacyjnych DKSE należą: 1) Wydział ds.programowania i mo nitorowaniaprac Komitetu do SprawEuropejskich; 2)Referat ds.zarządzania obiegiem dokumentów Rad UE; 3) samodzielne stanowiska oraz 4) sekretariat.Tejednostki administracyjne zajmująsię w większości obowiązkami technicznymi przy koordynacji politykieuropejskiej rząduRP na pozio mie wewnętrznym poprzezKSE, jak iw zakresieprocesu decyzyjnego UE.
4. Narzędzia koordynacji polityki europejskiej wRP
Polityka europejska w państwach członkowskichUnii Europejskiej zawsze obej
mujewymiar polityki zewnętrznej, jak i wewnętrznej (Jakubek, 2009,s.97).W Polsce
polityka europejska była uważana za obszar zewnętrznych działań (Jakubek, 2009,
s. 97). Przekonanie to jestjuż pewnym archaizmem, gdyż dynamika integracji euro
pejskiej wskazuje nakonieczność traktowania politykieuropejskiejjako elementu po litykiwewnętrznej. Zaś dziedzinę polityki zagranicznej zaczynają stanowićsprawy związane z pozaunijnąaktywnościąpaństwa. Podstawowąrolę w procesie koordynacji w sprawach Unii Europejskiej odgrywa rządowy aparat administracyjny, w tym
przede wszystkim KSEjako centralny organ w systemie koordynacjipolityki euro
pejskiej.
Podstawą poszczególnych narzędzi koordynacji polityki europejskiej w RP jest
ustawa o współpracyRady Ministrów z Sejmem i Senatemw sprawach związanych
zczłonkostwem RP w Unii Europejskiej. W tymzakresie referat DKSE koordynuje procedury konsultacyjne i kontroluje obowiązki Rady Ministrów wobec Parlamentu i Senatu. Główne obowiązkiRady Ministrów związane z członkostwem Polskiw Unii
Europejskiej to przekazywanie dokumentówUnii Europejskiej,informowanie o udziale RPw pracach Unii Europejskiej, informowanie o działaniach innych państw człon
kowskich Unii Europejskiejw zakresie polityki europejskiej, przedstawienie stanowis ka rządudotyczącego projektówustawodawczych, współpracawzakresie tworzenia prawa polskiego wykonującegoprawo Unii Europejskiej, jaki rozpatrywanieopinii Sejmu i Senatu wtymzakresie oraz zasięganie opinii Sejmu w związku z propozycją
kandydatów naniektóre stanowiska w Unii Europejskiej (Włodarska-Żwirko, 2011,
s. 525-555). Współpraca między rządem a Sejmem i Senatem wzakresie stanowienia prawaUnii Europejskiej odnosi się przedewszystkim do rozpatrywania stanowiska
rządu. Ustawa w tej sprawie nakazuje dołączanie oceny przewidywanych skutków
prawnych,społecznych, gospodarczych ifinansowych danego projektuustawodawcze
go Unii Europejskiej orazinformacji o rodzaju procedury legislacyjnej dotyczącej przyj mowania projektu ustawodawczego Unii Europejskiej,jak i trybu głosowania w Radzie Unii Europejskiej19. Przekazaniedokumentów Unii Europejskiej do Sejmu iSenatuze strony Rady Ministrów zapewnia możliwość udziałutych instytucji w procesiedecy
zyjnym UE oraz zapewniarealne w nim uczestnictwo (Osiński, 2003, s.57-73). Z tego
powodu informowaniei przekazanie dokumentów należy uznać za podstawowenarzę
dzie współpracypomiędzy rządem, Sejmemi Senatem20.
19 Ustawa z dnia 8 października2010 r. o współpracy Rady Ministrów z SejmemiSenatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczpospolitej Polskiej wUnii Europejskiej (Dz.U.2010, nr 213, poz. 1395), art. 7 ust. 3.
20 Zgodnie z ustawą Rada Ministrów musi w ciągu14 dniprzekazać swoje stanowisko rządu do tyczące inicjatywy ustawodawczej KomisjiEuropejskiej. Wskazanytermin obejmuje po pierwsze przygotowanieprojektu stanowiskarząduprzez wiodącyresort,po drugieprzekazanieprojektu sta nowiska doDKSE,któryodpowiada za opracowanieostatecznej wersji dokumentu i po trzecie KSE po 14 dniach musi zaakceptować stanowisko rządu, aby DKSE miał upoważnienie do przekazania in-formacjido Sejmu i Senatu. Komisja ds.Unii EuropejskiejSejmu i Komisja SprawUnii Europejskiej Senatu rozpatrująnastępnie przekazane dokumentyiw ciągu 49dniod dniaprzekazaniadokumentów z instytucji UniiEuropejskiej mogąwyrazić opinię w odniesieniu doprojektów aktówustawodaw czych oraz aktówprzyjmowanychna podstawie art. 352 ust. 1 TFUE (tzw.klauzula elastyczności). Przy opracowaniu sejmowej i senackiejopinii w odniesieniu doprzygotowania stanowiskarząduna wniosekSejmulub Senatu skierowany w trybie art.8ust. 1 ustawykooperacyjnej komisje muszą w ciągu 21 dniod dniaprzekazania stanowiska rządu wyrazić swoją opinię. Ibidem, art.7 ust. 4, art.8 ust. 1 i2.
21 Ibidem, art. 3 ust. 1.
Ponadto, art.3 ust. 1 ustawy określa, iż Rada Ministrówma obowiązek poinformo wania Sejmu iSenatu o udziale RP w pracach Unii Europejskiej nierzadziejniż raz na 6 miesięcy21. Taka informacja jest opracowana jako raport przez Referat ds. współpra
cyRadyMinistrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem RP w Unii EuropejskiejwDKSE. Referat wDKSE wykorzystuje „wkłady merytoryczne”
poszczególnych resortów i urzędów centralnych celemprzygotowania ostatecznej wer
sji dokumentu dla Sejmui Senatu.
Całość Informacji o udziale Polski zostajeuzgodnionawedług procedury z ZPKSE
iKSE zanim zostanieprzekazana doSejmu i Senatu. Kiedyostatecznytekstraportu zostanie przyjęty przez KSE, wiceprzedwodniczący KSE przekazuje dokument do KPRM.Po podpisaniuprzez Prezesa Rady Ministrów dokumentzostaj e skierowany do
Sejmu i Senatu.
Ostatni raportoudziale RPw pracach UniiEuropejskiej, który odnosisiędo okresu
podczas prezydencjiirlandzkiej wRadzie Unii Europejskiej (styczeń-czerwiec 2013 roku), został w połowie sierpnia 2013 rokuopracowany przez DKSE.Było to dziewięt naste sprawozdanie Rady Ministrów dla Sejmui SenatuRP.
5. Zarys obecnych priorytetów wDKSE
Omawiając obszary tematyczneDKSE, rozpatrzone na obradachKSE, trzeba za
uważyć, że odzwierciedlają one głównie priorytetyrządu RPw polityce europejskiej oraz sprawy obecnie dyskutowane na forum Unii Europejskiej. Z tego powodu można
zaobserwować znaczny wzrost wnoszonych spraw dotyczących przeciwdziałania kry zysowi, wspólnego rynku oraz pogłębieniawspólnych regulacji na rynkufinansowym igospodarczym. Wnawiązaniudopolitycznej debaty wBrukseli DKSE wostatnich latach priorytetowo zajmował sięregulacją europejskiego rynku,jak i nadzorem banko
wym na poziomie europejskim. W konsekwencji to koordynacja pomiędzy instytucjami
Unii Europejskiej, DKSE aMinisterstwem Gospodarki, jak i Ministerstwem Finansów RP, odgrywała ostatnio główną rolęw systemie koordynacyjnympolityki europejskiej.
Wpierwszej połowie 2013rokuDKSE monitorowałi koordynował przede wszyst
kim sprawy dotyczące przyszłości Unii Gospodarczeji Walutowej (UGW).Dyskusje
naszczeblachUnii Europejskiejtoczyły sięgłówniew sprawie finalizacji Paktu Stabil
ności i Wzrostu, tzw. dwupak, stanowiącego europejskieramy nadzoru fiskalnego22. Dodatkowo w pierwszympółroczu 2013 roku kształt Unii Bankowej zostałuzgod
niony w kwestii utworzeniajednolitego mechanizmu nadzoru bankowego (SSM)23. W nawiązaniu doSSM DKSE koordynowałdebatędotyczącądyrektywy w sprawiere
strukturyzacji oraznaprawyi uporządkowanejlikwidacjiinstytucji kredytowychi firm
inwestycyjnych oraz dyrektywy w sprawie systemu gwarantowania depozytów24. Wtymzakresie Polska aktywnie udzielała sięw prowadzonych dyskusjach i dążyła przede wszystkim do tego byprojektowane mechanizmy i instrumenty obejmowały w miaręmożliwości wszystkie państwa członkowskie, aby przeciwdziałać podziałowi
Unii Europejskiej napaństwaczłonkowskiew strefieeuroi te pozanią. Ponadto,Pol ska wspierała takie porozumienia polityczne, które wykorzystują już funkcjonujące mechanizmy koordynacji polityk gospodarczych w ramach Semestru Europejskiego. JednocześniePolska postulowałazapogłębieniem wspólnego rynku i tłumaczyła na
forum UniiEuropejskiej, że metoda wspólnotowa jestniezbędnymmechanizmem, aby
zapewniać dobrą współpracę i skuteczne osiąganie celów wszystkich państw człon
kowskich Unii Europejskiej25.
22 Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Informacjadla Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oudziale RzeczypospolitejPolskiej w pracach Unii Europejskiej wokresie styczeń-czerwiec 2013 rok (przewodnictwoIrlandii wRadzie Unii Europejskiej), Ministerstwo Spraw Zagranicznych, War szawa 2013,s. 29-31.
23 Ibidem,s. 29. 24 Ibidem,s. 26. 25 Ibidem,s. 4. 26 Ibidem,s. 4.
Kolejny ważnytematw ostatnich pracach DKSE ijednocześnie jeden z najważniej szychpolskich interesów, to koordynacja negocjacji o Wieloletnie Ramy Finansowe
(WRF) 2014-2020. Polska popierała wprowadzenie klauzuli „elastyczności budżeto
wej”, którapozwoliłaby naprzesuwanieniewykorzystanych w danym rokuśrodków na kolejne lata26.
Jednąz najbardziej konfliktowych spraw dyskutowanych na szczeblu UE, jaki na poziomie narodowym wKSE oraz wkomisjachsejmowych isenackich w2013roku, byłypracenaddyrektywą 96/71/WE dotyczącą delegowania pracowników w ramach świadczenia usług. W sprawie tej inicjatywy Polska aktywniereprezentowała swoje
stanowisko, sprowadzające się do zagwarantowaniazapisów traktujących o tym, iż
„swoboda świadczeniausług sprzyjakonkurencyjności przedsiębiorstw i tworzeniu miejsc pracy”27.
27 Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Informacjadla Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oudziale RzeczypospolitejPolskiej w pracach Unii Europejskiej wokresie styczeń-czerwiec 2013 rok(przewodnictwo Irlandii wRadzie Unii Europejskiej), op.cit., s. 6.
28 Ibidem,s.81.Niemniej ważne są: 1) udział organów administracji rządowej w pracach orga nów UniiEuropejskiej; 2) działalność informacyjna i edukacyjna służąca rozpowszechnianiu wiedzy o integracji europejskieji zasadachfunkcjonowania Unii Europejskiejorazpolityce Rady Ministrów w tej dziedzinie; 3) zgodność polskiego systemu prawazprawem Unii Europejskiej oraz ochrona interesówRzeczypospolitejPolskiej w postępowaniach przedorganami sądowymi Unii Europejskiej i TrybunałemEuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu(EFTA);4)przygotowanie organów administracji rządowej do wykonywania zadań wynikających zczłonkostwaRzeczypospolitej Pol skiejw Unii Europejskiej; 5) zatrudnienie obywatelipolskich w instytucjach i agendach UniiEuropej - skiej.
6. Refleksje i ocenasystemu koordynacji polityki europejskiejw RP Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku wywoływało niezbędną
potrzebęefektywnego systemu koordynacji polityki europejskiej napoziomie narodo wym. Koordynacja polityki Unii Europejskiejwymaga przede wszystkim efektywne go, wydajnego i aktywnego udziału administracji rządowej w procesie decyzyjnym
(Nowak-Far, 2009, s. 64). Administracja krajowa w tym zakresie wykonuje trzy
główne zadania. Po pierwsze, odpowiada za stosowanie i implementację prawa Unii
Europejskiejna poziomiekrajowym. Po drugie, wykorzystuje swoje możliwości poli
tycznego wpływu na kształt polityki UniiEuropejskiej. Potrzecie,zapewnia cały za
kres koordynacjipolityki Unii Europejskiej28.
KSE jest centralnym organem w kształceniu polityki europejskiej RP. Komitet działa przypomocydepartamentówMSZ, wtym zakres koordynacji należydogłówne
go zadania DKSE. Polski modelkoordynacyjny polityki europejskiej można ocenić jako w miarę scentralizowany, w którym MSZ zajmuje kluczową rolę (Nowak-Far,
2007, s. 162). Specyfiką polskiego systemu koordynacjijest znaczna intensywność wy
mianyinformacji i opiniimiędzyrządem a Parlamentem. Jednak trzeba zauważyć, iż
faktyczna siła wpływu Sejmu,jak i Senatu, na politykę Unii Europejskiejjest „stosun
kowoniewielka z uwagi na to, że opiniejego wyspecjalizowanych komisji odnoszące się dostanowisk rządowych przedstawianych na forachdecyzyjnych UE nie mają cha
rakteru wiążącego” (Nowak-Far, 2007, s. 163).To znaczy, iżwłaściwapodstawa praw
na, która miałabyzapewniać parlamentarną legitymację stanowiska rządowego,nadal
jest dość słaba (Jakubek, 2009,s. 108). Mimo tego, iż opinia Sejmu powinna stanowić
uwzględnić opinięsejmową29. W przypadku kiedy Rada Ministrów nie uwzględnia
opinii Sejmu przy sformułowaniu stanowiska rządu, Rada Ministrów mawyłącznie
obowiązek dowyjaśnieniaprzyczyn rozbieżności30.Poza tym brakuje możliwości od
powiedniej sankcjiparlamentarnej dla przedstawicieli rządu, kiedy opinie i instrukcje
sejmoweji senackiej komisji niezostaną uwzględnione (Jakubek, 2009,s. 108).Nato miast w praktyce sprawdziło się,że sporypomiędzyRadą Ministrów a Parlamentem
w sprawie kształtu stanowiska są przypadkami zupełnie sporadycznymi.
29 Ustawa z dnia 8 października2010 r. o współpracy Rady Ministrów z SejmemiSenatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczpospolitej Polskiej wUnii Europejskiej (Dz.U.2010, nr 213, poz. 1395), art. 8 ust. 3,art. 13.
30 Ibidem, art. 8ust. 3, art. 13 ust. 2.
31 Ustawa z dnia 8 października2010 r. o współpracy Rady Ministrów z SejmemiSenatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczpospolitej Polskiej wUnii Europejskiej (Dz.U.2010, nr 213, poz. 1395), art. 13, art. 18 ust. 1, 2, 3,art. 19.
Jako kolejny problem można zidentyfikować niewystarczającą współpracę między
Komisjąds. Unii Europejskiej Sejmu iKomisją Spraw UniiEuropejskiej Senatu (Jaku bek,2009, s. 108).W konsekwencji prowadzi to do możliwości uzgadniania przeciw
nychopinii. Trzeba jednak uznać, iżobie izbysą różnieaktywne w sprawachpolityki europejskiej, przede wszystkim przy rozpatrywaniu stanowiska rządu. Naprzykład
przy współpracy wzakresietworzeniaprawapolskiego, które wykonuje prawo Unii
Europejskiejoraz wzakresieopiniiwsprawie propozycji kandydatównaniektóre sta
nowiska w Unii Europejskiejustawa kooperacyjna odnosisię wyłącznie doopinii Sej
mu31. Niestety wiele do życzenia pozostawia współpraca poszczególnych komisji wobrębie jednej izbyparlamentu.Dlaprzykładu; projektustawy implementujący np. jakąś materię z zakresu polityki rolnejmusi byćprzedmiotemobradprzynajmniej ko
misjids. UE i Komisji Rolnictwa. Żadna jednakzkomisji nie wiąże efektów swojej
pracy z ustaleniamipoprzedników.
Jako dalszewyzwaniafunkcjonowaniapolskiegomodelu koordynacji polityki eu
ropejskiejmożnazaliczyć ilość informacji, trudność efektywnej koordynacji pomiędzy
resortami, urzędami centralnymi oraz rządemRP jak i wielość komitetów i gruprobo czych(Nowak-Far, 2003, s. 73). Takieczynniki wynikają z tego, że politykaUniiEuro pejskiej jest polityką wielopoziomową,która obejmuje poziom unijny, narodowy jak i międzyparlamentarny państw członkowskich i z tego powodu wiele elementów wpływa na kształtowanie politykiUnii Europejskiej.
W praktyce codziennej można zaobserwowaćbrak konsultacji międzyresortowych jako jedną znajwiększychwad systemu koordynacji. Ponadto, częstoniespójny me chanizm uzgadniania stanowiskmiędzy komórkami administracji centralnejutrudnia
szybkie i efektywne działanie(Jakubek,2009, s. 108).Wtymzakresiemożnazauwa żyć, że ministerstwaczęstoniesąw stanie dotrzymaćterminowości wnoszenia projek tówstanowiska rządu. Cały procesprzekazania stanowiska rządu do Sejmu i Senatu
jestrozległy i obejmuje różne obowiązkiróżnych instytucji. Ztego powodu krótki ter
min (14 dni) przygotowaniaprojektu stanowiska rządujest główną przyczyną opóź nień w Radzie Ministrów. Wskazany w ustawie terminnie pozwala na wystarczające przygotowanie merytoryczne, co obejmuje obszerną analizę skutkówinicjatywy oraz konsultacje z instytucjami współpracującymi,jak i partnerami społecznymi. Pozatym
trzeba na to wskazać, że szczegółowe przygotowanie merytoryczne stanowisk rządu
przekładasię bezpośrednio na solidnestanowisko negocjacyjne RP na forum Unii Eu
ropejskiej. Kiedy brakujemerytorycznierozpracowanego stanowiska, Polska nie bę
dzie w staniesilniepostulowaćo swoje interesy na szczeblu unijnym.
Z obserwacji działań koordynacyjnych na poziomie resortówmożnawywniosko wać, że istniejepotrzeba nowelizacji ustawy kooperacyjnej, wtymwpierwszej kolej
ności potrzeba przedłużenia terminu na przygotowanie stanowiska rządu oraz na konsultacjemiędzyresortowe. Dłuższytermin poprawiłby jakość merytoryczną oraz zapewniłby większy wpływpartnerów społecznych na kształt stanowiska rządu.
Dodatkowo warto zastanowić się, czy prace nad projektem stanowiska rządu po
winnysię rozpocząć jużna dokumencieKomisji Europejskiejopublikowanym wjęzy ku angielskim, który pojawia się kilka dni wcześniej od polskiej wersji. Poprzez wcześniejszy monitoring dokumentów Komisji Europejskiej ministerstwa mogłyby
rozpocząć wstępnąpracę nad stanowiskiem rządu, jeszcze zanim DKSEwMSZpoin formuje resorty o ich obowiązku. Jednak trzeba uznać, żepraca w języku angielskim jeszcze częstostanowidużewyzwanie(Osiński, 2003, s. 67). Ponadto trzebazauwa żyć, że opóźnienia w przygotowaniu projektu stanowiska rządutakże wynikająze spo
rów kompetencyjnych pomiędzy ministerstwami.
Podsumowując można stwierdzić, iż polski systemkoordynacji polityki europej skiej sprawnie wykonuje swojedziałania, jednakw przyszłości należy jeszcze wzmocnić współpracęmiędzy posłami polskiego Parlamentu, posłami ParlamentuEuropejskie go, rządem RP orazurzędnikamipolskiej administracji.Jeśli chodzi o współpracę mię
dzy rządem a Sejmem i Senatem można podkreślić, że rząd i obie izby powinni
wzajemnie siebie uzupełniaći wspierać wpolityce europejskiej, także w efekcie pro
wadzonawspólnapolitykapowinnabyć oparta na kooperacji,konsensusie izaufaniu (Osiński, 2003, s. 71).
„Integracja europejska napodstawie traktatów nie może postępować w drodze
ograniczania krajom członkowskimpola do politycznegodziałania” - zostało napisane w wyroku Bundesverfassungsgerichtz 2009 roku (Osiński, 2003,s. 67). Stąd polski
rząd iinni aktorzy systemu koordynacjipowinni jeszcze skutecznejreprezentować
interesy kraju i dbać o aktywny udział w kształtowaniupolityki UniiEuropejskiej. Aby te cele realizować należy zadbaćo wysokie wykształcenieurzędników i profe sjonalną administrację rządową, która odgrywakluczowąrolę w koordynacji polityki Unii Europejskiej.
Niezależnieod efektywności państwowej administracji można jednak podkreślić,
że koordynacja polityki europejskiej zawszebędzieuzależniona odwskazanych termi nówi agendy UniiEuropejskiej. Na przykładzie przygotowania instrukcjina posie
dzenia COREPER przez DKSE widać, że to może stanowić problem, ponieważ
eksperciDKSE mają regularnie tylko trzydninaprzygotowanie odpowiedniej instruk
cji, która musi zostać zaakceptowanaprzez KSE. W przypadku opóźnieńze strony grupMertenslub Antici, DKSE możenie byćw stanieprzygotować jakościowej in strukcji na czas zpotrzebnymuzgodnieniem przez KSE. Z tego powodu i zniezbędnej potrzeby szybkiego działaniaoraz przepływu informacjikontakt pomiędzygrupami
roboczymi w Brukseli a odpowiednimi departamentami w MSZ musi być jak najbar dziej odformalizowany (Tomaszewski, 2009, s. 250). Tylkowtedy rządRP i delegacja
rządowadoRady będą w stanie przygotowaćodpowiedniestanowiska, strategieitak tyki negocjacyjne.
Nowejdynamikinasycającej zmianami system koordynacji należy szukać wnowej roli parlamentówlokalnych.Powinna onadoprowadzić do podniesienia skuteczności tejczęści systemukoordynacji polityki europejskiej, któraodpowiada za szybkie kon sultacje i współpracę na linii rząd-parlament, ale równieżnaliniiparlament-instytucje
unijne oraz współpracymiędzyparlamentarnej ws. europejskich (Tomaszyk, 2012b; Fi
szer,Tomaszyk,2013).W tym układzie możnaczynić badanianad nowymi obszarami wzmacniania legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej.
Bibliografia
Fiszer J. M.,Tomaszyk M.J. (red.) (2013), Zarządzanie procesem integracjii modernizacjaUnii Eu ropejskiej,ISP PAN, Warszawa.
Jakubek J.(2009), Czy istnieje polski modelkoordynacji polityk unijnych?, w:Koordynacja polityk
unijnych w Polsce, (red.) R.Mieńkowska-Norkiene,oficyna wydawnicza ASPRA-JR,War szawa.
Kurek M. (2011), Koordynacja polskiej polityki europejskiej, w:Procesdecyzyjny wUnii Europej skiej. Przewodnikdla urzędnika administracji publicznej, (red.) A.Ambroziak, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa.
LuhmannN. (2007), Systemu społeczne, Zakład Wydawniczy Nomos, Kraków. MiddelarL. (2012), Przejście do Europy. Historia pewnego początku,Aletheia.
Nowak-FarA. (2003),Przystąpienie państwa do Unii Europejskiej a administracjarządowa sa
morządowa, w: Polska wUnii Europejskiej. Pola parlamentui regionóww krajowymproce
sie decyzyjnym w sprawach integracyjnych,(red.) J.Barcz, A. Gajda,J. Zdeb,Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole.
Nowak-Far A. (2007),Systemkoordynacji polityki europejskiej wPolsce -administracja centralna,
w: Usprawnienia kształtowania się polskiegostanowiska wUE - skuteczniejsza polityka eu ropejska, RaportInstytutu Kościuszki, październik 2007, źródło własne.
OsińskiJ. (2003), Rola Sejmui Senatu w procesie decyzyjnymw sprawachrozstrzyganych w instytu
cjach Unii Europejskiej, w: J.Barcz,Ustrojowe aspektyczłonkostwa Polski w Unii Europej
skiej, Instytut SprawPublicznych, Warszawa.
Pijełko K.(1976), Prakseologia- naukaosprawnym działaniu, Warszawa.
Pszczołowski T. (1978), Mała encyklopediaprakseologii iteorii organizacji, Zakład Narodowyim. Ossolińskich,Warszawa.
Tomaszewski K. (2009), Reforma systemu koordynacji politykunijnych w Polsce, w: Koordynacja
politykunijnychwPolsce, (red.)R. Mieńkowska-Norkiene, oficyna wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa.
TomaszykM. J. (2012), Wzmocnionalegitymacja demokratyczna Unii Europejskiej - rozważania w kontekścieinicjatywy obywatelskiej, nowych zasad wyborów do ParlamentuEuropejskiego i udziału parlamentówkrajowych w procesie integracjieuropejskiej,„Myśl Ekonomiczna iPolityczna” nr3(38),Warszawa.
TomaszykM. J. (2013), Koordynacja polityki europejskiej w Polsce w dobie kryzysu ekonomicznego UE, w: Zarządzanie procesem integracjii modernizacja UniiEuropejskiej, (red.) J. M. Fiszer, M. J. Tomaszyk, ISP PAN,Warszawa.
TomaszykM. (20\2U), Polskie przewodnictwo wRadzie UniiEuropejskiejw IIpoi. 2011 roku-próba
podsumowania, w: J. M. Fiszer, Prezydencja Polskiw Radzie Unii Europejskiej, ISP PAN, Warszawa.
WiatrK.(2011), Komitet Stałych Przedstawicieli,w: Proces decyzyjnyw Unii Europejskiej. Przewod
nikdla urzędnikaadministracji publicznej,(red.)A.Ambroziak, Ministerstwo Spraw Zagra nicznych,Warszawa.
Włodarska-Żwirko M. (2011), Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem Rzeczpospolitej Pol
skiej w sprawach związanych zczłonkostwem Polski w Unii Europejskiej, w: Proces decyzyjny
w Unii Europejskiej. Przewodnik dla urzędnika administracjipublicznej, (red.) A. Ambro ziak, Ministerstwo SprawZagranicznych, Warszawa 2011.
Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Departament Komitetu do Spraw Europejskich, pobrano z: http://www.msz.gov.pl/pl/ministerstwo/ministerstwo_organizacja/komorki/departament_ko- mitetudospraweuropejskich_.
Orzeczenie z 2009 ws. zgodności TL zKonstytucją Federalną-BVerfG,2 BvE 2/08 z 30.06.2009.
Przewodnictwo Polski w Radzie Unii Europejskiej. Raport końcowyz przygotowania i sprawowania prezydencji, przyjęty przez Radę Ministrów wdniu 17 kwietnia 2012 roku, Warszawa 2012,
s. 35.
Uchwałanr 18 Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawiezatwierdzenia Regulaminu Komite tu do Spraw Europejskich, Monitor Polskinr 9 (poz. 79).
Ustawa z dnia27 sierpnia2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich (Dz. U. 2009, nr 161, poz. 1277),art.2ust. 2.
Ustawa z dnia 8 października 2010r.o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem wsprawach związanychz członkostwemRzeczypospolitej Polskiej wUnii Europejskiej.
Ustawa z dnia 6 maja 2005roku oKomisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przed stawicielach Rzeczpospolitej Polskiej w KomitecieRegionów Unii Europejskiej, Ustawa o działachadministracji rządowej z1997roku.
Ustawa z dnia 8 października 2010r.o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem wsprawach związanych z członkostwem Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. 2010, nr 213, poz. 1395).
Streszczenie
Dotychczasowe badania nad zarządzaniem członkostwem państwa w Unii Europejskiej, zarządzaniem projektem europejskim, bazują na przekonaniuo interdyscyplinarności zagad nienia koordynacji polityki europejskiej. Swoim dorobkiem służą na tym gruncie nauka oza rządzaniu, nauka o administracji, politologia, nauka prawa i europeistyka. Stąd studia nad zarządzaniem obecnością państwa w UniiEuropejskiejw dużej mierzeopierają się na zagadnie niach związanych zkrajową koordynacją polityki europejskiejrozumianą nie tylko jako zespół działań przyczynowo-skutkowychpowstałychw toku prowadzonych negocjacji politycznych, lecz równieżjako wyodrębniającysię podsystem decydowania politycznego.
Polski system koordynacji polityki europejskiej sprawnie wykonuje swoje zadania, jednak w przyszłościnależy wzmocnić współpracęmiędzyposłami polskiego Parlamentu, posłami Par lamentu Europejskiego, rządem RP oraz urzędnikami polskiej administracji. Jeśli chodzi owspółpracę międzyrządema Sejmemi Senatem możnapodkreślić, że rządi obie izby parla mentu powinny wzajemnie się uzupełniać i wspierać w polityce europejskiej. Prowadzona w efekciepolityka powinna być opartana kooperacji, konsensusie i zaufaniu.
Summary
The Committee for European Affairs in European policy coordination in Poland
Studies into the managementof a state’s membership ofthe European Union and the man agement of the European project are based on a belief in the disciplinarynature of theissue of co ordination of European policy. The findings of management studies, administration studies, political studies, lawand European studies servethis purpose.Therefore,studies into the pres ence of the state in the European Unionareto a large extent based on the issues relatedto thena tionalcoordination ofEuropean policy understood not only as aset of cause-and-effect relations developedin thecourse ofpolitical negotiation, but alsoasan emergingsubsystem of political decision-making.
The system ofEuropeanpolicycoordinationinPoland performsits tasksefficiently, never theless the cooperation between the MPs, MEPs, Polish government andPolish administration officials needs tobe strengthened in the future. As concerns the cooperation between the Sejm and Senate(the lower andupper chambers of thePolish parliament) itshould be emphasized that the government and both chambers are supposedto complementand support oneanother in mat ters of European policy.The policy conducted by the state should be foundedon cooperation, consensusand trust.
