Tomasz Kubin
Wzmocniona współpraca państw
Unii Europejskiej w świetle Traktatu
z Lizbony
Rocznik Integracji Europejskiej nr 4, 119-135
2010
TOMASZ
KUB
IN
Katowice
Wzmocniona
współpraca
państw
Unii Europejskiej
w
świetle
Traktatu
z Lizbony
Wprowadzenie
1 grudnia 2009 r. wszedłwżycie Traktat z Lizbony(TL), zmieniający dotychczas
obowiązujące traktatystanowiące podstawęfunkcjonowania Unii Europejskiej (UE)
- Traktat o Unii Europejskiej (TUE1)i Traktatustanawiający Wspólnotę Europejską
(TWE), którego nazwa, w związku z nadaniem UEosobowości prawnej i przekształce niem jejw organizację międzynarodową,została zmienionanaTraktato funkcjonowa
niu Unii Europejskiej (TFUE2).
1 Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Euro pejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 83, 30.3.2010.
2 Ibidem.
Traktat z Lizbonyjest rezultatem, trwających od pierwszejpołowy pierwszej deka dyXXI w.,działań mających na celuusprawnienie funkcjonowaniaUE(przyjęty przed TL takidokument-Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy -nie wszedł w ży ciez powodu nieratyfikowania go przezwszystkie państwa UE).Na mocy TL zmienio
ne zostały postanowienia stanowiąceramyprawne zdecydowanej większości aspektów
funkcjonowania UE. Wśród nichtakżeregulacje dotyczące możliwościpodejmowania przez grupę państwUEtakiej szczególnej formyintegracji, j ak wzmocniona współpraca.
Mówiąc najogólniej, wzmocniona współpraca polega na możliwości zróżnicowa
niatempa (jego przyspieszenia)realizacjiokreślonych celówwramachprocesu inte gracjiprzezgrupę państw tym zainteresowanych i tymsamym namożliwości szybszej
integracji pewnej grupypaństw członkowskichUE. Stanowiwięc jeden z przykładów
elastyczności procesu integracji, a jej wprowadzenie do prawa pierwotnego UE na mocy TraktatuzAmsterdamu(TA) stanowiłode jure potwierdzenie odejścia od ogól
nejzasady (defacto z taką sytuacją mieliśmy do czynienia już w Traktaciez Maastricht,
na mocy którego np. WielkaBrytania i Danianie uczestniczą w trzecim etapieUnii Go spodarczej i Walutowej- było to dobrowolne wyłączenie siętych państwz udziału
w tym przedsięwzięciu, tzw.klauzula opt-out),żew ramachprocesu integracji wszyst
kiepaństwaczłonkowskie przyjmują takie same regulacje prawnewtymsamymcza
sie. Wcześniej odstępstwem od tej zasady były tylko tzw. okresy przejściowe, czyli
pewien czas,który był dawanyposzczególnym państwomna dostosowaniesię do regu
lacji składających się na acquis communautaire. Znaczenie wprowadzenia postano
wień o wzmocnionejwspółpracy do prawa UEbyło m.in.takie, że jakzauważa Monika Szwarc-Kuczer o ile wcześniejsze zmianytraktatów skutkujące zróżnicowaniem inte
120 Tomasz Kubin RIE4’10 gracji miały charakter negatywny, tzn. umożliwiały niektórym państwom UE (WE)
nieuczestniczenie w niektórychprzedsięwzięciach integracyjnych, o tylewprzypadku wzmocnionejwspółpracy po raz pierwszy mamydo czynienia z tzw. pozytywną zróż nicowanąintegracją, czyli możliwością jejpodjęcia przezte kraje członkowskie,które są dotego gotowe3. Po wejściu w życie TA regulacjedotyczące wzmocnionej współpracy
zawartebyływ art. 43-45 TUE. Ponadto, szczegółowe postanowienia dotyczącemo żliwości podjęciawzmocnionej współpracywramachbyłegotzw. I filaruUE (obej
mującego Wspólnoty Europejskie) zawartebyływ art. 11 TWEzaś wramach byłego filaruIII (współpraca policjii sądów wsprawach karnych) w art. 40 TUE. W byłym II filarze UE (wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa) TA możliwości podj ęcia wzmocnionej współpracy nieprzewidywał;pewną jej pośrednią formą byłotylkotzw.
konstruktywne wstrzymaniesię od głosu, przewidziane iuregulowanewart. 23 TUE.
Następny po TA traktat rewidującyTUEi TWE - Traktatz Nicei (TN) - zawierał pew
ne zmiany dotyczące również wzmocnionejwspółpracy. Zostałyone wprowadzone do wyżej wymienionych artykułówTUE i TWE. Nowością dotyczącą interesującego nas tutaj zagadnienia i obowiązującą od wejścia w życie TN była możliwość podjęcia wzmocnionej współpracytakżewbyłymtzw. II filarze UE - stosowne regulacje za warte byływ art.27a-27e TUE.Postanowieniaumożliwiające podjęcie wzmocnionej
współpracy iregulujące tę kwestię zawarte były także we wspomnianym Traktacie
ustanawiającym Konstytucjędla Europy, którynie wszedł w życie. Odpowiednie zapi sy zawarte byływ art. 1-44 oraz w art.odIII-416 do III-4234.
3 M. Szwarc-Kuczer, Wzmocniona współpraca w prawie Unii Europejskiej, w: Unia Europejska. System prawny, porządek instytucjonalny, proces decyzyjny, red. J. Barcz, Warszawa 2009, s. 290.
4 Przedstawienie postanowień dotyczących wzmocnionej współpracy w UE zawartych w TA, TN oraz traktacie konstytucyjnym oraz ich analiza: T. Kubin, Zdynamizowanie procesu integracji czy członkostwo różnych kategorii? Zagadnienie wzmocnionej współpracy w Unii Europejskiej, w: Unia Europejska i Polska wobec dylematów integracyjnych na początku XXI wieku, red. M. Stolarczyk, To
ruń 2006, s. 175-193.
Z przynajmniejkilku względówwydaje się, że zagadnieniewzmocnionej współpra
cy państw UE zasługuje na uwagę. Po pierwsze, zawarte w TL postanowienia do tyczące tej kwestiioznaczają istotne zmiany w tymzakresiew porównaniu do stanu
sprzed wej ściaw życie tegotraktatu. Po drugie, co wnieco dłuższej perspektywie może okazaćsię szczególnie ważne,w roku 2010Radapodjęła decyzj ęo upoważnieniugrupy
państwUEdo podjęciawzmocnionej współpracy. Tym samym zapisana w traktatach możliwość została wykorzystana w praktyce. Zaistnienie wzmocnionejwspółpracy po razpierwszy może oznaczać przełamanie pewnych barier i, zwłaszcza jeśli byłoby wy korzystywane częściej, może mieć bardzo doniosłe konsekwencje dla przyszłości
procesu integracji wramachUE. Potrzecie,wydajesię, że pewne wydarzeniaioko liczności (orazich skutki) z ostatnich kilku lat mogą okazać sięsprzyjającepodejmo
waniu działań mających na celu zróżnicowanie tempa i poziomu integracji wśród
państwUE. Te wydarzenia i okoliczności toprzede wszystkim kryzys gospodarczy,
który dotknął także państwa UE- a cowtymkontekście istotne, dotknął jew bardzo
różnymstopniu. Dlatego też celemniniejszego opracowania jest przedstawienie i ana liza postanowień regulujących możliwość podejmowania przez państwaUE wzmoc
nionej współpracy wprowadzonych namocy TLdo Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przybliżone zostanątakże działania mające na celu ustanowieniepo razpierwszywzmocnionej współpracyzaś na końcu wskazane zostaną potencjalnekonsekwencjemożliwościpodejmowaniawzmocnionej
współpracy dlaprocesu integracji w ramachUE.
Wzmocniona współpraca państw UE po zmianachwprowadzonych na mocy TL
Regulacje dotyczące wzmocnionej współpracy po wejściuw życieTLzawarte są
zarównow TUE,jak i w TFUE. WTUE interesującemu nas zagadnieniu poświęcony został odrębny tytuł tego traktatu - tytuł IV pt. „Postanowienia o wzmocnionej
współpracy”.Tworzy gotylko jeden artykuł 20, który stanowi bardzoogólneramydla
możliwości podjęciawzmocnionej współpracy.Jako jej cel określono „sprzyjanie re
alizacjicelówUnii, ochronę jej interesów oraz wzmacnianie procesu integracji”. Taka
współpraca może dotyczyć kompetencji niewyłącznych UE, otwarta jest wdowolnym czasiedla wszystkich państw UE a kraje,które chcąjąpodjąć, mogą korzystać w tym celu z instytucji UE (zgodnie z odpowiednimi postanowieniamiTUE i TFUE; art.20 ust. 1). Decyzja upoważniająca do podjęcia wzmocnionej współpracy może zostać podjętaprzez Radę „w ostateczności, jeżeli ustali,że cele takiej współpracyniemogą zostaćosiągniętew rozsądnym terminie przez Unię jako całość,oraz pod warunkiem,
że uczestniczyw niej conajmniej dziewięć”państw UE (art. 20ust. 2). W obradach
Rady mogą brać udział reprezentanci wszystkich państwUE,jednak w głosowaniu
mogąuczestniczyć tylkoci, którzyreprezentują kraje UE uczestniczącewe wzmocnio
nej współpracy (art.20ust. 3). Akty przyjmowane w ramachwzmocnionej współpracy
są wiążące tylko dla państw w niej uczestniczących i nie są uważane zadorobekko
nieczny doprzyjęcia przezkrajekandydujące doUE (art. 20ust. 4).
Istotapowyższych, ogólnychzasad dotyczących wzmocnionejwspółpracy j est bar dzo podobnado regulacji obowiązujących przed wejściem wżycieTL. Należy jednak
zwrócić tutaj uwagęna znaczącą zmianęminimalnej liczby państw UE, która jest ko
niecznado tego,abywzmocnionawspółpraca mogła zostaćpodjęta.Od wejścia w ży cie TN byłoto osiem państw zaś obecnie jest ich dziewięć.Jakpisze Jan Barcz, oznacza
to, że „może chodzić o pewne utrudnienie w podjęciu wzmocnionej współpracy
(przynajmniejdo czasu kolejnych rozszerzeń)”5.Należy jednak pamiętaćo tym, że naj
prawdopodobniej liczba państwczłonkowskich UE ulegnie powiększeniu, a przecież
minimalna liczbapaństw zaangażowanychwe wzmocnioną współpracę zostałapod
niesionatylko o j eden kraj. Jeśli więc wrazz kolejnym(i)rozszerzeniem(ami) UEmini malna liczba państw koniecznado ustanowieniawzmocnionejwspółpracy nie zostanie podniesiona, to po kolejnych akcesjach w rzeczywistości warunek ten może być coraz
łatwiejszydo spełnienia. Warto wtymmiejscu przypomnieć takżeo tym, że na mocy
TA wzmocnioną współpracęmogła podjąćco najmniej połowapaństw UE. Już w chwili
obecnej jest to wyraźniemniej - bo tylko 1/3 zaś każdekolejne rozszerzenie UE,
122 Tomasz Kubin RIE4’10
w przypadku braku zmian w omawianej kwestii,oznaczać oczywiście będzie obniżanie się tego pułapu.
Tak jak i przed wejściemw życie TL zastosowane sformułowanie, zgodnie z którym
wzmocniona współpraca może zostaćpodjęta, gdy jej cele nie mogą zostaćosiągnięte w „rozsądnym terminie” przez całąUE, niezostało doprecyzowane.
Szczegółowe postanowienia regulujące zagadnienie wzmocnionej współpracy
w UEidoprecyzowujące ww. ogólne ramy zawarte w art. 20 TUE zawarte zostały w Tytule III TFUE „Wzmocniona współpraca” (art. 326-334).
Wart. 326-328 określone zostałyzasady, które muszą byćprzestrzegane wprzy
padku podjęcia wzmocnionej współpracy. Zgodnie z art. 326 TFUE, wzmocniona
współpracanie może naruszać rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, spo
łecznej oraz terytorialnej, stanowić przeszkody anidyskryminacjiw handlu pomiędzy państwami UE, ani też skutkować zakłóceniem konkurencji pomiędzynimi. Art. 327 magwarantować, żewzmocniona współpraca nienaruszy kompetencji, praw i obo
wiązków tych państw UE, które w niejniebiorąudziału;krajete z koleinieutrudniają wprowadzenia jejwżycie.Natomiastart. 328ust. 1 stanowi o otwartościwzmocnionej współpracy dla wszystkichpaństw UE, pod warunkiem, że spełnią one ewentualne wa
runkiudziału w niej określonewdecyzji o ustanowieniu tej współpracy.Komisja oraz
państwa UE uczestniczącewe współpracy „zapewniają wsparcie” dla uczestnictwa w niej jak największej liczby krajów UE. Art. 328ust. 2 stanowi, że Komisja, a wodpo wiednim przypadku wysoki przedstawiciel UEds. zagranicznychi polityki bezpieczeń
stwa, regularnie informują Parlament Europejski i Radę o rozwoju wzmocnionej
współpracy.
Powyższe postanowienia są bardzo zbliżone do wcześniejszych regulacji, obo
wiązujących przed wejściem w życie TL. Nowością jestjednak przytoczony obo
wiązek informowania o rozwoju wzmocnionej współpracy PE i Rady nałożony na Komisjęi wysokiegoprzedstawicielaUE ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
Proceduraustanowieniawzmocnionej współpracy zawarta została wart.329TFUE.
Zainteresowane państwa chcące podjąć taką współpracę wjednej z dziedzin, o których
mowajest w traktatach stanowiących podstawę funkcjonowania UE (zwyj ątkiem dzie
dzin stanowiących kompetencje wyłączne UE oraz wspólnej polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa) składająwniosek do Komisji.Wniosek ten musiokreślaćzakresza stosowaniawspółpracy oraz jejcele. Komisja może przedłożyć Radzie stosowny wnio
sek, a w przypadkujego nieprzedłożeniainformuje o tym zainteresowane państwa oraz
przedstawia uzasadnienie. Upoważnienia do podjęcia współpracy udziela Rada na
wniosek Komisji i pouzyskaniu zgodyPE (art. 329ust. 1).
Tym, co nowego wprowadzone zostało do regulacji dotyczących ustanawiania
wzmocnionej współpracyw TLjest wymóg, aby wniosek o jej ustanowienie zawierał zakres zastosowania oraz celewspółpracy. Bardzo istotną zmianą jest także to, żena ustanowienie wzmocnionej współpracy musi wyrazić zgodę PE. Jest tokolejny prze jaw trwającej od kilku dekadtendencji wzmacnianiaroli i kompetencji tej instytucji
UE.
Natomiast w przypadku ustanawianiawzmocnionej współpracy wobszarze wspól
nej polityki zagraniczneji bezpieczeństwa wniosek zainteresowanychpaństw kierowa ny jest doRady iprzekazywanyprzez tenorgan wysokiemuprzedstawicielowi UEdo
spraw zagranicznych i politykibezpieczeństwa, który opiniujego pod względem spój
ności zamierzonej współpracy ze wspólną polityką zagraniczną ibezpieczeństwa, oraz
Komisji,która z kolei wydaje opinię dotyczącą spójności zamierzonej współpracy z in nymi politykami UE. Wniosek jest przekazywany do wiadomości takżePE. Upoważ nienie dopodjęcia wzmocnionejwspółpracy udzielane jest napodstawie decyzji Rady stanowiącej jednomyślnie (art. 329ust. 2).
Takwięcpomimolikwidacji filarowej struktury UE, cozostałodokonane namocy
TL, specyfika i odmienność charakteru integracji w zakresie polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa państw UE pozostaławidoczna6, czego przykłademmoże być choćby
szczególna procedura ustanawianiawzmocnionej współpracywtej sferze. Konieczne
jest w tymmiejscu zwrócenie uwagina dwie kwestie, które stanowią różnicęw porów naniu do regulacji sprzed wejścia w życie TL. Po pierwsze więc, przed 1 grudnia 2009 r. wzmocniona współpracawzakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE
byłaograniczona tylkodo sfery wykonawczej,to jest do wprowadzania w życie wspól
nych działań lub wspólnych stanowisk. Było wyraźnie zastrzeżone, żewzmocniona
współpraca„nie odnosi siędo spraw mających wpływ nakwestie wojskowe lubpoli- tyczno-obronne” (dawnyart. 27b TUE).Po drugie, przed 1grudnia2009 r.ustanowie
nietakograniczonejwzmocnionejwspółpracy w dawnymII filarzewymagało decyzji Rady podjętej większościąkwalifikowaną(zgodnie z dawnym art. 23 ust. 2 TUE), jed
nakw artykule tymznajdował się zapis o tym, że głosowanienie dochodzi do skutku
gdyczłonek Rady oświadczy, że zamierzasprzeciwić sięprzyjęciu decyzji większością kwalifikowaną z powodu „ważnych względówpolityki krajowej, które musi okre
ślić”7. Wtedy Radamogła(większością kwalifikowaną) zażądaćprzedłożenia tej spra
wy Radzie Europejskiej,aby tapodjęła decyzję jednomyślnie.
6 J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008, s. 465.
7 W zapisie tym znalazła zastosowanie formuła określana mianem tzw. kompromisu luksembur skiego, wypracowanego w 1966 r. w następstwie sprzeciwu Francji wobec reform wspólnej polityki rolnej EWG. Polegał on na tym, że w przypadku gdy podjęcie decyzji większością kwalifikowaną na ruszałoby ważne interesy jednego lub więcej państw, to Rada będzie dążyła do znalezienia w odpo wiednim czasie rozwiązania satysfakcjonującego wszystkie strony. W związku z tym, że kompromis luksemburski nie miał charakteru prawnie wiążącego, a był porozumieniem politycznym, kwestia jego późniejszego obowiązywania nie była jasna. (Zob. np. S. Biernat, Tworzenie prawa Unii Euro
pejskiej, w: Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2003, s. 219).
W kwietniu 2001 r. pisemne zapytanie skierowane do Rady, dotyczące m.in. statusu kompromisu z Luksemburga zadał deputowany PE Jens-Peter Bonde. W udzielonej w październiku 2001 r. odpo wiedzi Rada stwierdziła, że kompromis luksemburski wygasa po wejściu w życie Traktatu z Nicei (Written Question E-l 109/01 by Jens-Peter Bonde (EDD) to the Council, „Official Journal of the Eu ropean Communities”, C 364 E, 20.12.2001).
Tak jak i przed wejściemw życie TL, w obradach Rady zajmującejsię sprawami ob
jętymi wzmocnionąwspółpracąmogą uczestniczyćreprezentanciwszystkich państw
UE jednak w głosowaniu mogąbrać udział tylko przedstawiciele państw uczest
niczących we współpracy. Jednomyślność jest osiągana tylko głosami reprezentantów
państwuczestniczących we współpracy (art. 330 TFUE).
Do ustanowionej wzmocnionej współpracy mogą w każdym czasie przystąpić te państwa UE, któreniebiorąw niejudziału od początku. Procedurę tę reguluje art. 331
124 Tomasz Kubin RIE 4’10
TFUE. W takim przypadku zainteresowany kraj notyfikuje swójzamiar Radzie i Komi
sji.W ciąguczterech miesięcy Komisja potwierdzauczestnictwodanegopaństwa oraz stwierdza w razie potrzeby, że warunkiuczestnictwa zostały spełnione. Jeżeli Komisja
uzna, że warunki uczestnictwa nie zostały spełnione, wskazuje środki jakie należy
w tym celu podjąći termin ponownego rozpatrzenia wniosku. Jeżeli poponownym roz
patrzeniu wniosku KE nadal uznaje, że warunki członkostwa we wzmocnionej
współpracynie zostałyspełnione, zainteresowane państwo członkowskie może prze kazać sprawę Radzie, która podejmuje decyzjęw sprawie złożonego wniosku. Może onarównież, na wniosekKomisji, przyjąć wspomniane środki przejściowe (art. 331 ust. 1). Jak więc widać,w przypadku gdyjakieś państwo UE wyraża wolę przyłączenia się doistniejącej już wzmocnionejwspółpracy,toorganem,doktóregoprzede wszyst
kim należy decyzja o włączeniu tego krajudo tej współpracy jestKomisja. Podobnie było także przedwejściemwżycieTL8.
8 J. Barcik, A. Wentkowska, op. cit., s. 459-460.
9 Postanowienia o stałej współpracy strukturalnej w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE zawarte były także w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy (art. 1-41 ust. 6 oraz art. III-312). Treaty establishing a Constitution for Europe, „Official Journal of the European
Union”, C 310, 16 December 2004.
Inaczejnatomiastwygląda sytuacja w przypadkuchęci dołączeniado wzmocnionej
współpracywramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, co jest kolej
nymprzej awem specyfiki współpracy państwUEw tej dziedzinie. Mianowicie, zainte resowane państwo notyfikuje swój zamiar Radzie, wysokiemuprzedstawicielowi do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz Komisji. Udział danego państwa
we współpracy potwierdza Rada po konsultacji z wysokim przedstawicielem i po stwierdzeniu,w stosownych przypadkach, że warunki uczestnictwa zostały spełnione.
Na wniosekwysokiegoprzedstawicielaRadamoże przyjąć„niezbędne środkiprzejś
ciowe” dotycząceaktów przyjętychjuż w ramach współpracy. Jeżeli Rada uzna, żewa
runkiuczestnictwa nie zostały spełnione, wskazuje środki, jakie należypodjąćdlaich
spełnienia oraz określatermin ponownego rozpatrzeniawniosku o uczestnictwo pań stwa UE we wzmocnionej współpracy. Rada,stanowiąc w odniesieniu doww. kwestii,
czyni tojednomyślnie zgodnie z art. 330 TFUE.
Zasadniczo,koszty realizacji wzmocnionej współpracy, pozakosztami administra
cyjnymiinstytucji,ponoszone są przez państwa biorące udział wtej współpracy.Rada jednak może, stanowiąc jednomyślniegłosamiwszystkichswoichczłonków i pokon sultacji z PE,zadecydować inaczej (art.332).TLnie wprowadził w tym zakresie zmian w porównaniu do TN.
Bardzoważną zmianą dotyczącąwzmocnionej współpracy wprowadzoną na mocy
TL9 jest możliwość ustanowienia szczególnego rodzaju wzmocnionej współpracy
- określonej jako „stała współpracastrukturalna”-wobszarzewspólnej polityki bez
pieczeństwa iobrony UE(będącejczęścią wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeń stwa UE). Ogólnie stanowi o tymart. 42ust. 6 TUE: „Państwa Członkowskie,które spełniają wyższe kryteria zdolności wojskoweji które zaciągnęły w tejdziedziniedalej idące zobowiązania, mając na względzie najbardziej wymagające misje, ustanawiają stałą współpracę strukturalną w ramach Unii”. Regulacjeszczegółowedotyczącestałej
współpracy strukturalnej zawarte sąw art. 46 TUEoraz wnowym, dołączonym do TUE, TFUE i TEWEA protokolenr 1O10.
10 Protokół (nr 10) w sprawie stałej współpracy strukturalnej ustanowionej na mocy artykułu 42 Traktatu o Unii Europejskiej, Wersja skonsolidowana Traktatu...
Kwestieregulująceuczestnictwow stałej współpracy strukturalnej zawartezostały wart. 46TUE. Jej nawiązanie wygląda następująco. Te państwaUE,które chcą wziąć w niej udział iktóre spełniają kryteria oraz przyjęły zobowiązania dotyczące zdolności
wojskowych (wymienione we wspomnianym wyżej protokole 4) notyfikują swój za miar Radzie orazwysokiemu przedstawicielowi UEdospraw zagranicznychi polityki bezpieczeństwa (art. 46 ust. 1). Rada, w terminie trzech miesięcy odtej notyfikacji,
większością kwalifikowaną i po konsultacji z wysokim przedstawicielem, przyjmuje decyzj ę ustanawiaj ącą stałą współpracę strukturalną iokreślaj ącą listę uczestniczących
wniej państw (art. 46ust. 2). Możliwe jest także dołączenie przez jakieś państwoUE dostałej współpracy strukturalnej na późniejszym jej etapie. Należy wtym celu notyfi kować swój zamiar Radzie oraz wysokiemu przedstawicielowi. I w tym przypadku Rada stanowi większością kwalifikowaną i po konsultacjiz wysokimprzedstawicie lem, przyczym w głosowaniu biorą udziałtylko reprezentanci państw uczestniczących we współpracy(art.46 ust. 3).W przypadku gdybyjakieś państwo przestałospełniać
kryteriaudziałuwstałejwspółpracy strukturalnej lub nie było w staniewypełnić odpo
wiednich zobowiązań,Rada może (większością kwalifikowaną w głosowaniu, wktórym biorąudział kraje uczestniczące we współpracy bez państwabędącego przedmiotem
głosowania) zawiesić udziałtakiegokraju we współpracy(art. 46 ust. 4). Każdy kraj
możerównież sam wycofać się ze stałej współpracy strukturalnej -wtym celu musi
notyfikować swoją decyzję Radzie,która przyjmujedo wiadomości koniecudziału ta
kiego kraju we współpracy (art. 46 ust. 5). Wszystkie inne (oprócz wyżej wymienio
nych dotyczącychuczestnictwa) decyzje i zalecenia Rady w ramach stałejwspółpracy strukturalnej przyjmowane są jednomyślnie głosami państw uczestniczących we
współpracy(art. 46ust. 6).
Natomiast kryteriaudziałuw stałej współpracy strukturalnej zawarte zostały we wspomnianym „Protokolew sprawie stałejwspółpracy strukturalnej ustanowionej na mocy artykułu42Traktatu o Unii Europejskiej”. Zgodnie z art. 1 tego protokołu, stała współpraca strukturalna dostępnajest dla każdegopaństwa UE, które z dniem wejścia wżycieTLzobowiązało się:
a) „przystąpić do intensywniejszego zwiększania swoich zdolności obronnych, po przez rozwój swoich wkładów krajowych i udział, w stosownym przypadku,
w siłach wielonarodowych, w głównych europejskichprogramachwyposażenia wojskowego oraz w działalności Agencji do sprawRozwoju Zdolności Obronnych, Badań, Zakupów iUzbrojenia” oraz
b) „posiadaćmożliwośćzapewnienia,najpóźniej do 2010 roku, na poziomie krajo wym albo jakoczęść wielonarodowych sił zbrojnych, wyspecjalizowanych jed
nostek zbrojnych przeznaczonych do udziału w planowanych misjach, których
strukturę określono na poziomie planu taktycznego jako zgrupowania taktyczne wraz z elementamiwsparcia,wtymtransportemilogistyką, zdolnychdopodjęcia misji [...] w terminie od 5do 30 dni,wszczególności na żądanieONZ iktóre mogą
126 Tomasz Kubin RIE4’10 prowadzić operacje w początkowym okresie przez 30 dni, zmożliwościąprzedłuże-
nia tegookresu do co najmniej 120 dni”.
Tak więcod 1 grudnia2009r. istnieje możliwość ustanowienia ściślej szej współpra
cy w dziedzinie tak istotnej jakwspółpracawojskowapomiędzy grupą państw UE. Za
gadnienie to wydaje się interesujące z przynajmniej kilku powodów. Po pierwsze, warto chyba zwrócić uwagęna fakt, że chociaż jak do tejporynie doszłodo ustanowie
nia wzmocnionej współpracy w sferze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa czy
obronnej to przy okazji przyjmowania kolejnychtraktatów ciągle poświęcana jest
uwaga zapisom regulującym tękwestię. Modyfikacje w kolejnych traktatach zmie
niaj ącychpodstawy prawne funkcjonowania UE idą w kierunku umożliwianiai ułatwia
nia zacieśniania współpracy wtych sferach; szczególnie jest towidoczne w przypadku stałej współpracy strukturalnej. Może więc to oznaczać przygotowywanie podstaw
prawnychdlaustanowieniaw końcuznacznie ściślejszej współpracyw tychdziedzi nach -jako wzmocniona współpracai/lub stała współpraca strukturalnai może to mieć
duże znaczeniedla dalszegorozwojuunijnej polityki bezpieczeństwa iobrony. Po dru gie, przynajmniej teoretycznie wydaje się, że wzmocniona współpraca w takiej sferze jak politykabezpieczeństwaczy obronna może być bardziejużyteczna iczęściej wyko
rzystywana niż w np. płaszczyźnie gospodarczej- zewzględuchociażbyna fakt bardzo
istotnego zróżnicowania politykbezpieczeństwapaństw UE. Chodzi tutaj oczywiście
o to, żeniektóre państwaUE prowadzą politykę neutralności i niesączłonkami organi zacjiwojskowych jak np. NATO czywprzeszłościUniaZachodnioeuropejska.Po trze
cie,nie została określona minimalnaliczba państw UE, któramogłaby taką współpracę
nawiązać;oznacza to, że może to zrobić nawetgrupalicząca mniej niż dziewięć państw UE jak ma to miejsce w odniesieniu do wzmocnionej współpracyw innych dziedzi nach. Co więcej, decyzja o ustanowieniustałej współpracy strukturalnej przyjmowana jest przez Radę większością kwalifikowaną, a więc nie jest tutaj konieczna zgoda wszystkich członków UE.Dołączeniedo takiej współpracyniej est „automatyczne” po
np. spełnieniu określonych kryteriów i wyrażeniu woli, ale uzależnionejest od zgody
tychpaństw, które jużw stałej współpracy strukturalnej biorą udział. Wreszcie możli wejest takżezawieszenie udziałujakiegoś państwaw stałej współpracy strukturalnej gdyby przestało ono spełniaćwarunki udziału w niej i może się to stać nawet przy
sprzeciwietakiegokraju - głosowaniewRadzie odbywa się bowiem w takiej sytuacji bez udziałukraju,którego sprawa dotyczy.
Od przedstawionych wyżej postanowień TUE oraz TFUE regulujących procedurę ustanowieniawzmocnionejwspółpracy istnieją wyjątki dotyczącewspółpracy sądowej
w sprawach karnych oraz współpracypolicyjnej wramachunijnej przestrzeni wolno ści, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.Zgodnie zTFUE odmienna proceduranawiązy wania wzmocnionej współpracy może być zastosowana,jeśliwspółpracata miałaby
dotyczyć następujących spraw:
- „ułatwienie wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądowych, jakrównież
współpracypolicyjnej i sądowej wsprawach karnych o wymiarzetransgranicznym” (art. 82 ust. 2 TFUE);
- „normminimalnych odnoszących siędo określaniaprzestępstw oraz kar wdziedzi nach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynika jące z rodzajulub skutków tych przestępstw lub ze szczególnej potrzebywspólnego
ich zwalczania”. TFUE wymienia tutaj następującerodzaje przestępstw:„terroryzm, handel ludźmi oraz seksualne wykorzystywanie kobieti dzieci,nielegalny handel
narkotykami,nielegalny handelbronią, praniepieniędzy, fałszowanieśrodków płat
niczych, przestępczość komputerowai przestępczość zorganizowana”(art. 83 ust. 1 TFUE). Katalog ten jestwięc szeroki; zwłaszczapojęcie „przestępczości zorganizo
wanej” jest bardzo pojemne. Co więcej, w kolejnymzdaniu tego samego artykułu
znalazł się zapis, zgodnie z którym „wzależnościod rozwoju przestępczościRada
może przyjąć decyzjęokreślającą inne dziedziny przestępczości” spełniające ww.
kryteria;
- „zwalczanie przestępstw przeciwko interesom finansowym” UE (art. 86 ust. 1
TFUE);
- współpracęoperacyjną policji państw UEtj. „gromadzenie, przechowywanie, prze twarzanie,analizowania i wymiana istotnych informacji;wspierania szkolenia pra cowników [...]; wspólnychtechnikśledczych dotyczących wykrywania poważnych
form przestępczości zorganizowanej” (art. 87 ust. 2 TFUE).
We wszystkich przytoczonych wyżej sprawach odmienna od standardowej proce
dura ustanowieniawzmocnionej współpracy jesttaka sama. Polega ona na tym, że
w przypadku brakuporozumienia co do przyjęcia dyrektywy dotyczącej wskazanych wyżej spraw przez wszystkie państwa UE i w sytuacji gdy przynajmniej dziewięć znich chce ustanowić napodstawie danegoprojektu dyrektywy wzmocnionąwspółpracę towystarczy,że poinformująone o tym Parlament Europejski, Radę iKomisję. W ta
kim przypadkuuznajesię, że upoważnienie dopodjęcia wzmocnionej współpracy zo
stało udzielone (art. 83 ust. 3, art. 83 ust. 3, art. 86 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3 TFUE). Jakwynika z przedstawionych wyżejpostanowień,zakresspraww ramach przestrze ni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w których możliwe jest ustanowienie wzmocnionej współpracyzgodnie ztakąuproszczoną procedurą, jest szeroki. Jednocze
śniesamo nawiązanietakiej współpracy również powinnozostaćuznaneza stosunkowo łatwe. Razemwięc,okoliczności testwarzają bardzo dogodną podstawędo dynamiczne
go rozwoju integracji państwUE w zakresie walki z przestępczością. Może sięto stać albo poprzeznawiązywanie właśnie wzmocnionej współpracy albo też sama możliwość łatwegoustanowienia przez inne krajeUEwzmocnionej współpracyi związana z tym
obawaczy też niechęć poszczególnych członków UE do pozostawaniaobok może być
okolicznościązachęcającądo akceptacjidyrektyw przez wszystkie państwaUE.
Podjęciedecyzjioustanowieniu przez państwaUE wzmocnionej współpracy po razpierwszy
Przez ponad dekadę odstworzenia takiej możliwości(tj. od wejścia w życie TA 1 maja1999 r.) postanowienia o wzmocnionej współpracy pozostawały niewykorzystane w praktyce. Jak pisałPaweł Swieboda, „zachęty wbudowane wtenmechanizm ewidentnie nie są na tylewystarczające, abypaństwa członkowskiechciały z niegokorzystać”11. Od
11 P. Świeboda, Polityczne znaczenie Traktatu z Lizbony i jego implementacji, w: Traktat z Lizbo ny. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2008, s. 295.
128 Tomasz Kubin RIE4’10
tego czasujednaksytuacjauległa zmianie; być może znaczącą rolę odegrały tutaj także
zmianywprowadzone do regulacjidotyczących wzmocnionejwspółpracy na mocy TL.
Bowiem takjakzasygnalizowano we wprowadzeniu niniejszegoopracowania,w roku 2010po raz pierwszy Rada UE uznała, żespełnionezostały wszystkie przewidziane
wTUE oraz TFUE warunki dotego, aby wzmocniona współpraca państw UE została podjętai przyjęładecyzjęupoważniającą grupękrajów UEdo jejustanowienia. Decy-
zj a ta dotyczywzmocnionejwspółpracy w dziedzinie prawawłaściwegodlarozwodów iseparacji, awięc sytuuje sięwunijnej przestrzeni wolności,bezpieczeństwai sprawie
dliwości (dawnytzw. III filar UE).
Ze względu na fakt, że decyzja upoważniająca do ustanowienia wzmocnionej współpracyzostała podjęta po raz pierwszy, warto przyjrzeć się nieco bliżej okolicz nościom, które do tego doprowadziły. Tak więc na posiedzeniu Rady UE wdniach
5i 6czerwca 2008 r. przyjęła ona konkluzje12, w którychodnotowano, że nieudało się osiągnąćjednomyślnościwszystkich państw UE potrzebnej do dalszych prac nadza proponowanym w lipcu 2006 r. przez Komisję rozporządzeniem13 zmieniającym rozporządzenie Rady (WE) nr 2201/200314 dotyczącym spraw małżeńskich. Rada stwierdziła także, że wystąpiły w tej sprawie trudnościniedo pokonania, które uniemo żliwiają osiągnięciejednomyślności obecnie i w najbliższejprzyszłości.Wyrażona zo stała równieżopinia, zgodnie zktórą cele proponowanego rozporządzenia niemogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie - a więc zachodzą przesłanki określone wTUE i TFUE umożliwiające podjęciewzmocnionej współpracy. W tej sytuacji Gre
cja, Hiszpania, Włochy, Luksemburg, Węgry,Austria, Rumunia i Słowenia wystąpiły
28lipca 2008 r. zwnioskiem doKomisji wskazując, że mają zamiarustanowićwzmoc nioną współpracę w dziedzinieprawa właściwego dla spraw małżeńskich i zwróciły się do Komisji o przedłożenie odpowiedniego wniosku Radzie. 12 sierpnia 2008 r. taki samwniosek skierowała do Komisji Bułgaria. Następnie do wniosku przyłączyłasię Francja (12 stycznia 2009 r.), Niemcy (15kwietnia 2010r.), Belgia (22 kwietnia 2010 r.),
Łotwa (17 maja 2010 r.), Malta(31 maja 2010 r.) oraz Portugalia (4 czerwca 2010 r.). W związkuz tym, że 3 marca 2010 r. Grecjawycofała swój wniosek, razem państw chcących ustanowienia wzmocnionejwspółpracy byłoczternaście. 16 czerwca 2010 r. zgodęnaprojekt decyzjiRady o ustanowieniu wzmocnionejwspółpracywyraził Parla ment Europejski15. Biorąc poduwagę to, że wszystkie zawarte wTUE oraz TFUE
12 Council of the European Union: Proposal for a Council Regulation amending Regulation (EC) 2201/2003 as regards jurisdiction and introducing rules concerning applicable law in matrimonial matters (Rome III) - Political guidelines, 9985/08 JUSTCIV 111, http://euzpr.eu/eudocs/01proz- essr/20famr/25brusseliiavo/brusseliiavo-32 l-rat_9985-08_en.pdf.
13 Proposal for a Council Regulation amending Regulation (EC) 2201/2003 as regards jurisdiction and introducing rules concerning applicable law in matrimonial matters, COM(2006) 399 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do ?uri=COM:2006:0399:FIN:EN:PDF.
14 Council Regulation (EC) No 2201/2003 of 27 November 2003 concerning jurisdiction and the reco gnition and enforcement of judgments in matrimonial matters and the matters of parental responsibility, re pealing Regulation (EC) No 1347/2000, „Official Journal of the European Union” L 338, 23.12.2003.
15 Rezolucja legislacyjna Parlamentu Europej skiego z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie projektu decyzji Rady upoważniającej do podjęcia wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji (09898/2/2010 -Cl - 0145/2010 - 2010/0066(NLE)), http://www.euro- parl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2010-0216&format=XML&language=PL.
konieczne warunki do ustanowienia wzmocnionej współpracy (przedstawione w po
przedniej części niniejszego opracowania) zostałyspełnione, 12 lipca2010 r. Rada podjęładecyzję upoważniającą ww. czternaście państw UEdo ustanowienia między sobą wzmocnionejwspółpracy w dziedzinie prawawłaściwegodla rozwodówi separa
cji16. Decyzja umożliwiająca ustanowienie wzmocnionej współpracy w UE po raz
pierwszy właśnie w sprawach sytuujących się w sferze wolności, bezpieczeństwa
isprawiedliwości stanowi potwierdzenie tego, że właśnie tasfera, ze względu m.in. na swójprzede wszystkim międzyrządowy charakter, wydaj e się byćtą,w której mecha nizm wzmocnionej współpracymoże byćszczególnie użyteczny.
16 Decyzja Rady z dnia 12 lipca 2010 r. w sprawie upoważnienia do podjęcia wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji (2010/405/UE), „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej”
17 A. C.-G. Stubb, A Categorization of Differentiated Integration, „Journal of Common Market Studies”, vol. 34, no. 2, June 1996, s. 283-285. Zob. też: M. Szwarc, Zróżnicowana integracja
i wzmocniona współpraca w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 21-34.
Znaczeniewzmocnionej współpracy
Wprowadzone do prawapierwotnego UE(Wspólnot Europejskich) na mocyTA po stanowienia o możliwości ustanowienia przez grupę państw UE wzmocnionej
współpracy oznaczały możliwość formalnoprawnego zróżnicowania integracji w ra
machUE. Za tekstem,którego autoremjest Alexander C.-G. Stubbmożna wskazać, że kryteriami takiego zróżnicowania mogą być czas, przestrzeń oraz materia. W przypadku zróżnicowania pod względem czasu poszczególne państwa przystępują do przedsię wzięć integracyjnych niejednocześnie, ale w różnych terminach; podstawowym okre
śleniem dlategotypu integracji jestintegracja„wieluprędkości” (ang. multi-speed). W odniesieniu do kryteriumprzestrzeni dany projekt integracyjnyprzyjmowanyjest
tylko naokreślonym terytorium;nie przezwszystkie państwa ugrupowania integracyj
nego, ale tylko przez ich grupę. Tutaj podstawowym określeniem jest integracja „zmiennejgeometrii” (ang.variable geometry).Wreszcie w przypadku zróżnicowania
integracji ze względuna kryterium materii poszczególne przedsięwzięcia integracyjne sądowolnie wybieraneprzez członków struktury integracyjnej niczym z karty dań
w restauracji -stąd określenie z francuskiego integracja„a lacarte”17.
Chociaż formalnie możliwość ustanowieniawzmocnionejwspółpracy pojawiłasię
dopiero od wejścia w życie TA (1maja1999 r.),tojednak zezróżnicowaniem integracji pomiędzy państwami UE mieliśmy do czynienia jużwcześniej. Jakona przykład „inte gracji wielu prędkości” można wskazaćnaUnię Gospodarcząi Walutową(UGiW), w którejna początku uczestniczyło jedenaście państwUE (decyzja otym,które pań stwa UE będą uczestniczyć wUGiWod początku, zapadła w 1998 r.),w chwili obecnej
jestto szesnaście krajów o od 1 stycznia 2011 r., po dołączeniu Estonii, będzie ichsie
demnaście.Taki stan rzeczy, a więc„integracja wielu prędkości”, będzieutrzymywać się takdługo, dopókiwszystkie państwaUE nie staną się członkamistrefyeuro. Jako na inne przykłady „integracji wielu prędkości” A. C.-G. Stubbwskazujenp. tzw. okresy
130 Tomasz Kubin RIE4’10 przejściowe zawieranewtraktatachakcesyjnych państw przystępujących doUE(WE; jak można przewidywać, również w przyszłości, w przypadku kolejnych rozszerzeń
UE, takieokresy przejściowebędąmieć miejsce)oraz zróżnicowane tempo harmoniza cji stawek podatku VAT. Zkolei przykładem „integracji zmiennejgeometrii” może być dorobek Schengen, a wcześniejEuropejskiSystem Walutowyoraz Unia Zachodnioeu ropejska. Wreszcie integracja „a la carte” to np. stosunek Wielkiej BrytaniiiDaniido UGiW18(państwa te pozostają poza UGiW na mocy odpowiednich protokołów19).
18 A. C.-G. Stubb, op. cit., s. 286.
19 Protokół (nr 15) w sprawie niektórych postanowień dotyczących Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Protokół (nr 16) w sprawie niektórych postanowień do tyczących Danii, Wersja skonsolidowana Traktatu...
20 J. Barcz, Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2003, s. 118; J. Barcz, Charakter prawny i struktura Unii Europejskiej, w: Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2003, s. 61.
21 Konwencja pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Federalną Niemiec, Królestwem Hiszpa nii, Republiką Francuską Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów i Republiką Austrii w sprawie intensywniejszej współpracy transgranicznej, szczególnie w walce z terroryzmem, przestępczością transgraniczną i nielegalną migracją. Rada Unii Europejskiej, Bruksela, 6 grudnia 2006 r. (18.01), 16382/06, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/06/stl6/stl6382.pl06.pdf.
22 Decyzja Rady 2008/615/WSiSWz dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie intensyfikacji współpra cy transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” L 210, 6.8.2008 oraz Decyzja Rady 2008/616/WSiSWz dnia 23 czerw ca 2008 r. w sprawie wdrożenia decyzji 2008/616/WSiSW w sprawie intensyfikacji współpracy trans granicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” L 210, 6.8.2008. Szerzej na ten temat: J. Barcz, Włączenie postanowień konwencji z Prum do prawa UE, „Europejski Przegląd Sądowy” 2007, nr 5.
Wprowadzenie na mocy TA możliwości podjęciawzmocnionej współpracy miało stanowić, jak zauważa np. Jan Barcz, zabezpieczenie przed sytuacją, w której docho dziłoby do podejmowania ważnych dla procesuintegracji działań i decyzji poza rama miprawnymi UE(WE), jak tomiałomiejsce w przypadku umów z Schengen z lat 1985 i199O20. Innym przykłademtego rodzaju współpracy to mająca swój e początki jeszcze
wlatach siedemdziesiątych XX w. Grupa TREVI (polegająca na współpracy państw WE w zwalczaniu terroryzmu, radykalizmu, ekstremizmu i przestępczości międzyna
rodowej). O tym, że możliwość pogłębianiaintegracji przez niektóre kraje UEpoza
unijnymiramamiprawnymijest nadal czymś realnym,świadczyć może takżeprzykład konwencji z Prüm21.Wtejniemieckiej miejscowości 27maja 2005 r. dokument ten zo
stał podpisany przez siedem państwUE (Belgia, Niemcy, Hiszpania, Francja, Luksem burg, Holandiai Austria) i dotyczyłzintensyfikowania współpracy transgranicznej, zwłaszczaw zwalczaniu terroryzmui przestępczości transgranicznej.Chociaż więcza
kres spraw, których konwencja ta dotyczyła, zawierał się w dawnym I i IIIfilarze UE i nadawał do tego, aby ustanowićtutaj wzmocnioną współpracę, to jednak stałosięina
czej. Podjęta więczostałaintegracja poza ramamiprawnymi UE chociaż niedługopóź
niej postanowienia konwencji z Prümzostały włączone do dorobku prawnego UE22. Pomimo tego, żeustanowienie wzmocnionej współpracy od początku obwarowane
było szeregiemzastrzeżeń iwarunków, tojednak, po pierwsze,jużsamo formalne stwo rzenie takiejmożliwości miało swoje znaczenie. Oznaczało bowiem usankcjonowane
stwo-rżenieformalnoprawnych możliwościtakiego zróżnicowania. Po drugie, porównując
zapisy dotyczące wzmocnionej współpracy zawarte w TA, TN oraz TL zmiany wtej
materii idą w kierunku ułatwiania podjęcia takiej współpracy. Po trzecie, wporówna
niudo TA,postanowienia zawarte w TN oraz TLbardzo wyraźnie poszerzyły zakres spraw, w których wzmocnionawspółpraca może być podjęta.Chodzi tutaj ostworzenie takiej możliwości wobszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE,a następnie
omożliwość ustanowieniawtej dziedzinieintegracjistałejwspółpracy strukturalnej, orazo możliwość ustanowienia wzmocnionejwspółpracyw przestrzeni wolności, bez
pieczeństwa i sprawiedliwości UE. Co więcej, wtym ostatnim obszarze TLwprowa dził regulacje, zgodnie z którymi, w szeregu wymienionych wcześniej w niniejszym opracowaniukwestii z zakresu współpracy sądowej wsprawach karnych i współpracy
policji, możliwość ustanowienia wzmocnionejwspółpracy jest założona niejako z góry i taka współpracamoże być podjętapo fiaskuprzyjęcia dyrektywy przez wszystkie
państwa UE, tylko po poinformowaniuRady, Komisjii Parlamentu Europejskiego. Po czwarte, jak to zostało wyżejprzedstawione, w roku 2010 Rada po razpierwszypodjęła
decyzję upoważniającą grupę państw UEdo ustanowienia między sobą wzmocnionej
współpracy.Tym samym, zawartew TUE i TFUE postanowienia jejdotyczące są już nietylko teoretyczną możliwością, ale zostałyzastosowane w praktyce.
Wprowadzenie doprawapierwotnego UE postanowień o wzmocnionej współpracy (na mocyTA),a następnie kolejne ichmodyfikacje oznaczające ułatwienie podjęcia
takiej współpracy (na mocy TN oraz TL) miało i ma na celu zabezpieczenie procesu in tegracji przed jegostagnacją.Z jednej strony bowiem rozszerzanie składu członkow skiegoi tym samymcoraz dalejidące zróżnicowanie UE bezrównoległegopogłębiania
integracji czy też przynajmniej wprowadzenia regulacji takie pogłębianie ułatwia jących wiążesię z tym,że coraz trudniejsze lub wręcz niemożliwe możebyćpodejmo
wanie i wcielenie w życie jakichś głębszych reform lub istotniejszych zmian w funkcjonowaniu UE. Możliwość ustanowieniawzmocnionej współpracy, wprowa dzona doprawa UE wlatach90-tychXXw.,w przededniu rozszerzenia o kilkanaście
państw zEuropy Środkowej i Wschodniej, miałastanowić przynajmniej częściowe
rozwiązanie dylematu jak pogodzić poszerzanie UE (i zwiększające się w związku
z tym jej różnicowanie) zpogłębianiem integracji - koniecznym przynajmniejw takim
stopniu, abyto poszerzanie niedoprowadziłodoparaliżufunkcjonowania UE i aby tak liczna UE była gotowa skutecznie sprostać pojawiającym się politycznym, gospodar czym czy militarnym wyzwaniom. W opinii JanaBarcza,zwiększenie elastyczności w UE jest rzeczą „naturalną”i ma pozwalać na „uwzględnianie specyfikiposzczegól
nych państw” UE oraz „zapobiegać budowaniu‘nazewnątrz’Unii form współpracy grupowej”23.Jak natomiast stwierdziłaDanuta Hubner, „to, co nazywa się [...] wzmoc nioną współpracąjest ważnymelementem stymulującym integrację.Napędza jej roz wój”24. TA i TNmiaływięc przygotować UE na przyjęcie grupy kilkunastu państw zEuropy Środkowej i Wschodniej.Państwami, które najbardziejnaciskały na wprowa
23 J. Barcz, Zasadnicze reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej, w: Traktat z Lizbony..., red. J. Barcz, s. 85.
24 Przesilenie przed dobrym finałem. Rozmowa z Danutą Hubner, „Tygodnik Powszechny”, nr 25
132 Tomasz Kubin RIE 4’10 dzeniedoTA postanowień o możliwości ustanowieniawzmocnionejwspółpracy były
Francja i Niemcy25. Zdrugiej strony, zasadnicze pogłębienie integracji na początku lat 90-tychXX w. jakim byłom.in. samo ustanowienieUnii Europejskiej, rozpoczęcie
procesutworzeniaUnii Gospodarczej i Walutowej, sformalizowanieintegracji wza kresie polityki zagranicznejibezpieczeństwa (tzw. II filar) oraz w dziedzinie wymiaru
sprawiedliwości i sprawwewnętrznych(tzw. IIIfilar)spotkało się z różnym przyję ciem ze stronyniektórych państw UE, które już w tejstrukturzebyły - głównie chodzi
tutaj oczywiście o Wielką Brytanię i Danię. TLto kolejny dokument, który ma na celu
przygotowanie do sprawnego i skutecznego funkcjonowania UEliczącą już27 państw z perspektywąkolejnych rozszerzeń orazrozwiązanie problemu niechęci niektórych
państw UE do pogłębiania integracji, szczególnie w sferachinnych niż gospodarka.
25 K. Kik, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej, w: Reformowanie Unii Europejskiej (w kręgu Traktatu Nicejskiego), red. K. Kik, Kielce 2002, s. 12-14; A. Graś, Polska a zasada elastycz ności na przykładzie acquis Schengen, w: Unia Europejska po Traktacie Nicejskim, red. Z. Czachór,
Warszawa 2002, s. 36.
26 T. Kubin, op. cit., s. 190-192. 27 P. Świeboda, op. cit., s. 295.
Stworzenie możliwościzróżnicowania tempai zakresuintegracji wUEwjej ra
mach prawnychmoże mieć w powyższymkontekście dwojaki wpływ na dalszyrozwój
procesu integracji26. Po pierwsze, państwa które będą taką wzmocnioną współpracę ustanawiać mogą stać sięswoistą grupą pionierską, którawytyczanowerozwiązania,
które po jakimś czasie będą stawać się udziałem kolejnych członkówUE. Z takim mo delem (chociaż oczywiście nie będącym formalnie wzmocnioną współpracą) mamydo
czynienianp. w ramach UGiW -do pierwszych 11 państwUE zakwalifikowanych do
trzeciego etapu unii walutowejdołączyło kolejne sześć krajów, a w przyszłości do stre
fy euro dołącząnajprawdopodobniejkolejne państwa UE. Po drugie,możliwość podję cia tylko przez część państw UE decyzji o ustanowieniu wzmocnionej współpracy
i pogłębieniu integracjimoże działać jak swegorodzaju „straszak” na pozostałe kraje
UE,któredotakiego pogłębieniapodchodzą z dystansem czy nawet z niechęcią. Oba wa przed marginalizacją, nie uczestniczeniem w pełni w procesie integracjiczy też po
zycjaczłonka UE „drugiej” („trzeciej”?) kategorii może skłonić takie kraje jednakdo włączenia się wdziałania zmierzające dopogłębieniaintegracji - chociażby z uzasad
nieniem, że lepiejw takim przedsięwzięciuuczestniczyć i próbowaćwpływać natreść zmian zgodnie z własnym interesem „od środka” niż stać z boku i nie miećna nie
wpływu. Jeszcze przed decyzją o ustanowieniuwzmocnionej współpracypo raz pierw
szy,Paweł Swiebodapisał, że chociaż niezostałaona dotychczasuruchomiona, totaka
perspektywa „była wielokrotnie przywoływana w celu wywarcia presji na niektórych uczestników procesu decyzyjnego”27.
Warto więctakże zauważyć, że wpewnych okolicznościach wzmocniona współpraca może stanowić bardzo poważnewyzwanie lub nawet zagrożeniedla całego procesu in
tegracji. Po pierwsze, te państwa UE, które nie będąchciały brać udziałuw jakimś przedsięwzięciu integracyjnym UE mogąpostrzegaćmożliwość ustanowienia wzmoc
nionejwspółpracy przez pozostałekrajeUE jako swegorodzaju „szantaż”. Wefekcie,
stopniu „wymuszone”,gdyż decyzja o udziale wnim będzie podjęta bardziej z obawy przedpozostaniem pozagłównymnurtem integracji i zmarginalizowaniem jakiegoś
państwa, niż z powodu postrzegania uczestnictwawnim jako zgodnegoz interesami tegokraju i autentycznej chęci pogłębieniaintegracji.
Po drugie, gdybywzmocniona współpraca miałabyć podejmowanabardzo często, a na dodatekwykształciłabysię grupa państw UE uczestnicząca we wszystkich(czy wzdecydowanej większości) takich przedsięwzięć - swoista „awangarda” o wyraźnie
głębszym stopniu zintegrowania w porównaniuzpozostałymi państwami członkow skimi UE - wtedy wzmocniona współpraca mogłaby stać się czynnikiem powo dującym raczej dezintegrację wramach UE isprzyjającym zróżnicowaniu państwUE aniżeli sprzyjać pogłębieniu integracji. W efekcie np. Jose M.deAreilzawyraziłopi
nię, że „w końcu może dojść do tego, że same słowa ‘Wspólnota’ czy ‘Unia’ będą
wywoływać cyniczne uśmiechy”28. Obawyco do tego, żenastępstwem ustanowienia wzmocnionej współpracy może być trwałezróżnicowanie wśród państw UE wyraża także np. RyszardStemplowski, który w związku z tymstwierdza, że „nie wolno nam dopuścić do tego, żeby w Unii Europejskiej doszło do odwzorowania strukturycentrum - peryferie,którafunkcjonujew systemie światowymzewszystkiminegatywnymi dla nas skutkami”. W związku z tymautor ten formułuje swoje stanowisko wobecwzmoc
nionejwspółpracy: „wzmocniona współpraca- tak, ale nie może ona prowadzić anido powstania nowej unii w UE ani „uniiwyższego poziomu” poza UE”29.
28 J. M. de Areilza, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej a nowy ustrój europejski, w: Kon
stytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 73.
29 R. Stemplowski, Wzmocniona współpraca a uniwersalizm w Unii Europejskiej, w: Traktat Ni cejski, red. A. Podraża, Lublin 2001, s. 134-135. Zob. także R. Stemplowski, Integracja w integracji, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2002, nr 6 (10), s. 5-11.
30 S. Dudziak, Mechanizm wzmocnionej współpracy na tle konstytucyjnych zasad porządku praw
nego Unii Europejskiej, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2003, nr 1, s. 28-29.
Po trzecie wreszcie, należy tutaj zwrócićuwagę na problem zgodnościwzmocnio
nejwspółpracy z takimi podstawowymizasadami integracjiwramachUE i unijnego prawa jak zasada solidarności, równościpaństw członkowskich oraz jedności norm
prawa UE. Analizując te zależności, Sławomir Dudziak wyraża opinię, żewzmocniona
współpracapowinna być „postrzeganajako wyjątek” od tych zasadi „wprowadzana
wżycietylkowtakim przypadku, gdy niepowodujeto uzasadnionychwątpliwości co dojej zgodnościz powszechnie obowiązującymi normami prawa unijnego”30. Bowiem
umożliwiaona„zastąpienie, przynajmniejw niektórychsprawach, solidarnego dążenia wszystkich państwczłonkowskich do osiągnięcia określonych celówintegracyjnych przez działania niektórych tylkopaństw”. Prowadzi również do osłabienia takichme chanizmów,na którychopierasięUEjakwyłączna inicjatywa prawodawczaKomisji
(bowiem topaństwaczłonkowskie sąinicjatoramiustanowienia wzmocnionej współpracy
i one decydująo jejzakresie, treści,charakterze itp.) czy„dążeniew procedurzeprawo dawczej do kompromisu”.Wzmocniona współpraca „wprowadzatakże odstępstwaod zasadyrównościpaństwczłonkowskich”wobecunijnego prawa„prowadzibowiemdo
nieuzasadnionego zróżnicowaniapraw i obowiązków państw członkowskich w zależ
ności odtego czy i ewentualniew ilu kręgach współpracyuczestniczą”. Ponadto, częste stosowanie wzmocnionej współpracy „skutkować będzie również postępująca frag-
134 Tomasz Kubin RIE4’10 mentaryzacją systemu prawnego” UE „oraz jego indywidualizacją”i „postępującą ero zją zasady jedności porządku wspólnotowego”31. Gdyby wzmocniona współpraca miałabyćpodejmowanabardzo często ito przez różne grupy państw, nieuchronnie
prowadziłoby to do coraz większego zróżnicowania norm prawnych w państwach członkowskich co, oprócz naruszenia podstawowych zasad, na których opiera się porządek prawny UE, mogłoby także oznaczaćzaprzeczenieideiwdrażania takich re
gulacjiprawnych i wtaki sposób,aby ułatwiały one np. funkcjonowanieprzedsiębior
stwom i konsumentom nawspólnym rynku czy obywatelom w unijnej przestrzeni wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Z drugiej strony,zdaniem np. Władysława
Czaplińskiego „dotychczasowepróby odejścia odzasady jednolitegoi bezpośredniego
obowiązywania prawa wspólnotowego we wszystkichpaństwach członkowskich wy
warły pozytywny wpływna rozwój Unii Europejskiej”32.
31 Ibidem, s. 37-38.
32 W. Czapliński, Koncepcja ściślejszej współpracy w praw ie Unii Europejskiej, „Studia Prawni cze” 2001, nr 3-4, s. 89.
33 K. Rokicka, Wzmocniona w spółpraca w wymiarze sprawiedliwości i sprawach wewnętrznych UE, w: Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i per spektywy rozwoju, red. F. Jasiński, K. Smoter, Warszawa 2005, s. 93.
Poczwarte,tenostatni problemściśle wiąże się z jeszczejednymciekawymzagad
nieniem. Chodzi mianowicie o to,czy„istnieje możliwość ustanowienia wzmocnionej
współpracyw ramach już istniejącej wzmocnionej współpracy (tzw. model wielopo
ziomowy) albo utworzeniakolejnejwzmocnionejwspółpracyw tej samej dziedzinie,
wktórej już jedna funkcjonuje (tzw. model równoległy)”33 - ajesttoprzecież przy
najmniej teoretycznie możliwe w sytuacji, w której do ustanowienia wzmocnionej
współpracywystarczytylko dziewięć państwUE. W prawie UE brak jest jakichkol
wiek regulacji dotyczących tego problemu.W praktyce oczywiście byłoby tona pewno
niełatwe, a jeśli już doszłoby do tego, to oznaczałoby bardzo dalekoidącą komplikację prawa UE. Wydaj esię, że gdyby już pojawiły się propozycje zmierzające w takimkie
runku, to rolędo odegrania miałaby tutajKomisja, do której zainteresowane państwa UEskładają stosowny wniosek i któranastępnie przedkłada wniosekRadzie ale może
też tego odmówić przedstawiając uzasadnienie. W interesującej nas w tym miejscu kwestii można przypuszczać, że takim uzasadnieniem mogłoby być naruszenie spójno
ści systemu prawnego UE, któregoprzecież „strażnikiem” jest Komisja.
Takwięc rozwój wzmocnionej współpracy pomiędzy państwami UE może wiązać się zwystąpieniemcałego szereguproblemów i wyzwań. Oprócz tych wskazanych już powyżej, uzasadnione byłoby też chybapostawienie jeszcze jednego pytania:czy usta nawianie wzmocnionej współpracy i pogłębianie zróżnicowania integracji w ramach
UE nie doprowadzi dospadku poczuciaprzynależnoścido jedneji tej samie wspólnoty?
Spadek takiegopoczuciamoże dotyczyć zarówno społeczeństwjaki elit rządzących
wpaństwach UE,a w rezultacie mógłby chybastanowić bardzo poważne zagrożenie dla całego procesu integracji ze wszystkimi jegoosiągnięciami.
Niewykluczone, że wykorzystywaniemożliwościpodjęcia wzmocnionej współpra
cydlaosiągnięcia określonych celóww negocjacjach dotyczących przyjmowaniaak tów prawnych w UE, zmian w funkcjonowaniu unijnych polityk itp. lubnawet jej
podejmowanie możestaćsię coraz częstsze. Jeszcze bowiem wśród priorytetów prezy
dencji FrancjiwUE w drugiejpołowie roku 2000 - a więc w okresie, w którymzawarto TN - znalazłosię stwierdzenie, że wzmocniona współpraca „musi funkcjonować ibar dziej elastycznie, i bardziej skutecznie,tak by jej rolaw przyszłości -co jest bardzo prawdopodobne - była kluczowa”34. Później TNoraz TL w istocie ułatwiły ustanawia
niewzmocnionejwspółpracy i poszerzyłyzakresdziedzin,wktórych jestto możliwe.
W 2010 r.taka możliwość została poraz pierwszy wykorzystana iwydaje się, żeto ra
czejniekoniec na tym. Można tak sądzić np.na podstawie słów komisarzads. rynku
w Komisji Europejskiej Michela Bamiera. W wywiadzie prasowymna pytanie o to,
czyjest prawdą, że Komisjachceominąć opórWłoch iHiszpanii i wprowadzić regula cje dotyczące prawapatentowegow UE na drodze wzmocnionej współpracy Michel Bamier odpowiada: „to nie ja zaproponowałem, żeby wtej sprawie uciec siędo tego rozwiązania! Na RadzieUEds.rynkusłyszałemwieległosówz wielu państw, że jeśli nie dojdziemy dojednomyślnościw sprawie patentu,to trzebaskorzystać z zapisów
Traktatu lizbońskiego, którepozwalają pójść dalej tym państwom, któretego sobie
życzą”. Zaś w odpowiedzi na słowa dziennikarza, że takie rozwiązanie „byłoby sprzeczne z koncepcjąwspólnego rynku. Jeśli raz zaczniemy robićklubyw klubie, za
chwilę cała wspólnota wyleci wpowietrze” M. Bamier powiedział:„tooczywiste, że
wołałbym, żeby decyzja zapadła jednomyślnie. Jednakdziś mamy 25 państw goto
wychzaakceptować projekt i dwa przeciw. Będę się starał jeszcze przekonaćHiszpanię
i Włochy”35.
34 Priorytety Prezydencji Francuskiej (1 VII 2000-31 XII 2000), „Monitor Integracji Europej
skiej” 2002, nr 53, s. 54.
35 Wspólny rynek to nasz wspólny problem. Rozmowa z Michelem Barnierem, „Gazeta Wybor
