NIEUWE STRATEGIEËN VOOR HET
PARTICULIERE WONINGBEHEER
I
Frits Meijer
o,ez"
NmUWES~TEGmËNVOORHET
PARTICULIERE WONINGBEHEER
BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH
BEHEER
Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Thijs-seweg 11
NIEUWE STRATEGIEËN VOOR HET
PARTICULIERE WONINGBEHEER
Frits Meijer
De serie 'Bouwmanagement en Technisch Beheer' wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254 In opdracht van: OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft B 0 U W
IOP staat voor Innovatiegericht Onderzoek Programma. Het IOP is een subsi-dieregeling, die universiteiten en andere grote technologische instellingen stimu-leert onderzoek uit te voeren. Het IOP-Bouw richt zich op onderzoek ter bevor-dering van technologische vernieuwing in de bouw.
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG
F. Meijer
Nieuwe strategieën voor het particuliere woningbeheer / Frits Meijer. - Delft : Delftse Universitaire Pers. -111. -(Bouwmanagement en technisch beheer: 2). Uitg. van Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde. - Met lit. opg. ISBN 90-6275-615-8
SISO 314.9 UDC 332.87 (492) NUGI 655 Trefw.: woningbeheer; Nederland.
Copyright 1990 by F. Meijer
micro-INHOUD
VOORWOORD . . . 1
1 INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3
1.1. Inleiding. . . . . . . . . . . . . . .. 3
1.2. IOP-Bouw Werkplan Technisch Beheer . . . 4
1.3. Technisch beheer in de eigen-woningsector . . . . . .. 5
1.4. Inhoud van het rapport . . . . . . . . . . . . .. 8
2 HET FINANCIERINGSMODEL VOOR HET LAAKKWARTIER IN DEN HAAG . . . . ... . . 9
2.1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . .. 9
2.2. De financieringsproblematiek in de eigen-woningsector . . . . .. 9
2.3. Het Haagse voorstel . . . 12
2.3.1. De voorgeschiedenis . . . 12
2.3.2. De voorgestelde financieringsconstructie . . . . . . . . . . . . . . .. 14
2.3.3. Een rekenvoorbeeld . . . 16
2.4. Samenvatting en conclusies . . . ... . . 20
3 ALTERNATIEVEN VOOR DE FINANCIERING VAN HET TECHNISCH BEHEER . . . 23
3.1. Inleiding . . . . . . . . . . .. 23
3.2. De uitgangspunten van de varianten. . . . . . . . .. 23
3.2.1. Het reguliere beheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
3.2.2. Het ingrijpende beheer .. . . . . . . . . .. 26
3.3. De financiering van reguliere ingrepen . . . . . . . . . . . . .. 28
3.4. De financiering van het ingrijpende beheer . . . ... 41
4 GARANTIE- EN WAARBORGREGELING VOOR
BEHEER-INGREPEN . . . :". .. 49
4.1. Inleiding . . . .. 49
4.2. De huidige produktaansprakelijkheid in de bouw ... 50
4.3. Waarborgen tegen insolventie van de aannemer en gebreken na oplevering . . . .. 54
4.4. De experimentele garantieregeling . . . .. 55
4.4.1. De inhoud en opzet van de regeling. . . .. 57
4.4.2. De rol van de belangrijkste participanten . . . .. 61
4.5. Samenvatting en conclusies . . . 63
5. WONINGCORPORATIES EN HET REGULIERE CASCO-ONDERHOUD VAN EIGEN WONINGEN . . . 65
5.1. Inleiding . . . .. 65
5.2. Samenwerking tussen corporaties en eigenaar-bewoners .... 65
5.2.1. De problemen bij eigenaar-bewoners . . . . . .. 65
5.2.2. De mogelijke rol van woningcorporaties . . . .. 67
5.3. Woningbouwvereniging 's-Gravenhage . . . 70
5.4. Woningbouwvereniging Ons Huis in Dordrecht . . . .. 77
5.5. Samenvatting en conclusies ... . . ... 82 6. SAMENVATTING EN CONCLUSIES . . . ... 89 6.1. Inleiding . . . .. 89 6.2. De strategieën in volgelvlucht . . . 89 6.2.1. Financiering... 89 6.2.2. Garanties en waarborgen . . . 92 6.2.3. Onderhoudscontracten . . . .. 94
6.3. Toekomst van het particuliere woningbeheer . . . 96
BULAGEN Bijlage 1: Vooronderstellingen en aannamen rekenvoorbeeld van Bwt Den Haag . . . 103
Bijlage 2: Uitwerking van de rekenvoorbeelden van Bwt Den Haag ... 105
Bijlage 3: Het reguliere beheer: de varianten . . . 107
Bijlage 4: Het ingrijpende beheer: de varianten . . . 115
VOORWOORD
Dit rapport verschijnt in het kader van het Innovatiegericht Onderzoek Program-ma Bouw. De programProgram-macommissie IOP-Bouw, voornamelijk samengesteld uit deskundigen afkomstig uit bedrijfsleven en onderzoekswereld, stimuleert de universiteit en TNO toepassingsgericht onderzoek uit te voeren. Beoogd wordt daarmee de technologische vernieuwing binnen de bouw te bevorderen.
Ter uitvoering van haar doelstelling zijn aan de programmacommissie de finan-ciële middelen toegekend door overheid en georganiseerd bedrijfsleven die zij gebruikt om de uitvoering van dit onderzoek te subsidiëren.
Dit onderzoek vormt onderdeel van het binnen het IOP-Bouw opgestelde werkplan Technisch beheer. De belangrijkste doelstelling van dit werkplan is te komen tot voorstellen die innovaties kunnen stimuleren op het gebied van beheer en onderhoud.
Dit rapport is tot stand gekomen in overleg met een begeleidingscommissie, waarin zitting hadden: dr. J. B. Burie (voorzitter van het Coördinatieteam van het Werkplan Technisch Beheer, IOP-Bouw), ir. R.J. Grube (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer), drs. H. van Herwijnen (directeur van de Vereniging Eigen Huis), prof. dr. ir. H. Priemus (weten-schappelijk directeur van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurs-kunde), drs. J. Schuyt (directeur Werkgroep '2duizend/Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting: begeleider experimenten programma beheer na-oorlogse wijken ) en ir. T. Aussems (Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting: begelei-der experimentenprogramma ontwikkeling eigen-woningsector).
Een woord van dank tenslotte aan de leden van deze begeleidingscommissie. Hun deskundige begeleiding en kritische commentaar zijn van groot belang ge-weest bij de totstandkoming van deze rapportage. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van de rapportage ligt volledig bij de auteur van het onderzoek.
1
INLEIDING
1.1. Inleiding
Over het algemeen kan gesteld worden, dat er een redelijk inzicht bestaat in de beheersituatie in de eigen-woningsector en de knelpunten die bewoners ervaren bij het beheer van hun woning. Op verschillende terreinen worden er momen-teel initiatieven ontplooid die het technisch beheer op een hoger niveau moeten brengen. Mede onder invloed van de decentralisatie van de particuliere woning-verbetering, kan geconstateerd worden dat er in toenemende mate gedacht wordt over niet alleen de technische beheeropgave in de eigen-woningsector maar ook over de wijze, waarop deze verder kan worden gestimuleerd. Zo worden er bijv. pogingen ondernomen om andere - op het technisch beheer toegespitste - financieringsconstructies te ontwikkelen, en er worden mogelijkhe-den onderzocht om eigenaar-bewoners (na een gesubsidieerde ingreep) te ver-plichten het onderhoud aan de woning te blijven verrichten'.
Aansluitend op deze ontwikkelingen in de praktijk, worden er in deze rapporta-ge een aantal morapporta-gelijke strategieën rapporta-geschetst waardoor het technische beheer van eigen woningen verbeterd zou kunnen worden. Deze strategieën concentre-ren zich op drie velden; achtereenvolgens zal ingegaan worden op mogelijke financieringsvormen voor onderhoud en verbetering, een garantie- en waarborg-regeling voor het technisch beheer en de eventuele rol die woningcorporaties zouden kunnen spelen bij het reguliere onderhoud van (het casco van) particu-liere woningen.
In dit eerste hoofdstuk zal allereerst de voorgeschiedenis van deze studie worden aangegeven (§ 1.2.) en wordt (in paragraaf 1.3.) kort ingegaan op de beheersituatie van eigen woningen. In deze twee paragrafen wordt het kader van het onderzoek geschetst. De laatste paragraaf (§ 1.4.) gaat in op de opzet en inhoud van het rapport.
1 Een belangrijk gedeelte van deze nieuwe ontwikkelingen is ingebed in het experimentenpro-gramma 'eigen-woningsector' dat de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting in 1988 in het leven geroepen heeft.
1.2. IOP-Bouw Werkplan Technisch Beheer
Dit onderzoek is verricht in het kader van project 9 'experimentele stimulering particulier woningbeheer' van het Werkplan Technisch Beheer van het IOP Bouw. In feite is het te beschouwen als een vervolgstudie op het in 1987 gepu-bliceerde OTB-rapport 'Innovaties in het technisch beheer van eigen-woningen' (F. Meijer). In dat rapport, dat ook onder de IOP-Bouw vlag is gepubliceerd, wordt een schets gegeven van het complexe technische beheer in de eigen-woningsector, de knelpunten die daarbij gesignaleerd kunnen worden en de mogelijkheden om deze knelpunten te verminderen. Mede op basis van de resultaten van deze eerste fase is besloten om in fase 2 van het Werkplan Tech-nisch Beheer een vervolgstudie naar de beheersituatie in de eigen-woningsector
te initiëren. .
In deze vervolgstudie staat een geselecteerd aantal van de in het rapport 'Innovaties in het technisch beheer' geformuleerde mogelijke oplossingen centraal. Oorspronkelijk is er naar gestreefd om de mogelijke oplossingen verder uit te werken en - in experimentele vorm - uiteindelijk in de praktijk te demonstreren. De condities voor innovatieve ontwikkelingen in het technisch beheer van eigen woningen zouden verbeterd moeten worden. Door vertragin-gen bij de totstandkoming van de praktijkexperimenten èn de (vaststaande) looptijd van dit onderzoek is het niet mogelijk gebleken om in deze studie resultaten van de experimenten te belichten. Wel zullen de opzet en inhoud van de mogelijke oplossingen uitvoerig aan de orde komen.
Zoals hiervoor is aangegeven, worden er in deze studie drie hoofdthema's onderscheiden. In trefwoorden uitgedrukt gaat het om:
- financiering/subsidiëring; - garantie- en waarborgregeling; - onderhoudscontracten.
Het eerste thema richt zich op het ontwikkelen van nieuwe financieringsvormen ten behoeve van het technisch beheer. Door de introductie van nieuwe, meer op het beheer toegesneden, financieringsconstructies kunnen problemen die bewoners momenteel ondervinden bij het verkrijgen van financiële middelen, verminderd worden.
Het tweede thema heeft betrekking op een garantieregeling voor het technisch beheer. Een garantie- en waarborgregeling voor (complexe) onderhoudsingrepen betekent voor de eigenaar-bewoner een extra zekerheid en kan voor het onderhoudsbedrijf een positieversterking opleveren. In Rotterdam en Den Haag zal met de ontwikkelde garantieregeling voor projectgewijze, complexe, beheer-ingrepen geëxperimenteerd worden.
Het derde en laatste thema heeft tot doel om samenwerkingsverbanden tussen eigenaar-bewoners en (in de directe omgeving aanwezige) woningcorporaties te bevorderen. Door middel van bijvoorbeeld het aanbieden van onderhoudsabon-nementen of -contracten door corporaties kan de aanwezige kennis worden doorgesluisd naar de eigenaar-bewoners. Het technisch beheer zou daardoor verder geprofessionaliseerd kunnen worden.
In het vervolg van deze rapportage zullen deze drie thema's uitvoerig belicht worden2
•
1.3. Technisch beheer in de eigen-woningsector
In de vorige paragraaf zijn de achtergronden van het onderzoek weergegeven. In
deze derde paragraaf worden de drie hiervoor genoemde thema's vanuit de beheerproblematiek in de eigen-woningsector verder belicht. Benadrukt moet worden dat dit zeer schetsmatig zal gebeuren. Er wordt kort stilgestaan bij achtereenvolgens de kwaliteit van de gemiddelde eigen-woning en de beheer-praktijk (met een nadruk op de problemen en knelpunten).
onderhoudstoestand
Op basis van de door de Kwalitatieve Woningregistratie (1983-1985) gegenereer-de gegevens3
kan een indruk van de kwaliteit van de eigen-woningvoorraad gegeven worden. Geconstateerd kan worden dat de onderhoudstoestand in de eigen-woningsector, vergeleken met de andere eigendomscategorieën, relatief gunstig is. Het vergt niettemin een bedrag van bijna 16 miljard gulden om het eigen-woningbezit weer kwalitatief op peil te brengen. De gemiddelde herstel-kosten per woning liggen voor de eigen woning (f 7.100,-) maar weinig lager dan de herstelkosten voor de gemiddelde Nederlandse woning (f 7.500,-). Hetzelfde kan geconstateerd worden wanneer er een uitsplitsing naar bouwjaar gemaakt wordt. Voor eigen woningen zijn de gemiddelde herstelkosten in elke bouwjaarklasse het laagst. Ondanks dit relatief gunstige beeld wijzen de resulta-ten in het vooroorlogse eigen-woningbezit op aanzienlijke kwaliteitsachterstan-den (de gemiddelde herstelkosten kunnen op
f
12.500,- berekend worden). Het blijkt met name het (middel)hoogbouw gedeelte van de eigen-woningvoorraad te zijn, waar de onderhoudsachterstanden zich manifesteren.Hoewel de achterstand in de eigen-woningvoorraad relatief meevalt, moet in
absolute zin de situatie toch als zorgelijk gekenschetst worden. Gemiddeld kent de huidige eigen woning een (bouwtechnische ) onderhoudsachterstand van ruim
f
7.000,-. Gezien de voortschrijdende veroudering (en de toenemende beheerbe-hoefte ) zal deze achterstand alleen maar groter worden. Een actiever beheer(ge-drag) is kortom noodzakelijk.de beheerpraktijk
Mede gezien de hiervoor geschetste kwaliteitsachterstand kan er getwijfeld wor-den aan (de effectiviteit van) de beheerinspanningen die door of in opdracht van eigenaar-bewoners geleverd worden. Over het algemeen blijken eigenaar-bewo-ners zelf echter redelijk tevreden te zijn over hun 'beheergedrag' . De
onder-2 De peildatum van de ontwikkelingen rond deze thema's is op december 1989 gesteld. 3 Ondanks de kritiek op de methoden en technieken die bij de KWR gehanteerd zijn (een
groot gedeelte • 90% • van de kwaliteitsopname is niet verricht door deskundigen; aan een aantal doorgaans kostbare kwaliteitstekorten • fundering, isolatie, woontechnische zaken • is geen aandacht besteed; de opnemer registreert en waardeert, per opname kunnen er daardoor grote verschillen bestaan; etc.), lijkt de KWR • zeker in vergelijkende zin • bruikbaar.
houdsstaat van de woning (zowel aan de binnen- als de buitenkant) wordt door de eigenaar-bewoner redelijk positief beoordeeld. Er worden relatief veel (in vergelijking met bijvoorbeeld de huursector) beheeringrepen uitgevoerd. De hoeveelheid tijd en geld die in het onderhouden (en verbeteren) van de woning geïnvesteerd worden, zijn indrukwekkend'. Gemiddeld wordt er voor zo'n
f
3.000,- per jaar aan de woning vertimmerd.Het redelijk positieve beeld dat de gemiddelde eigenaar-bewoner heeft van 'zijn' technische beheerinspanning staat haaks op de feitelijke kwaliteitstoestand van de gemiddelde eigen woning. De bewoners zijn van mening dat het nog niet zo slecht gaat met het beheer. Deels is dit een mentaliteitskwestie (men vindt het al gauw goed, het geld kan wel voor andere dingen gebruikt worden, het loopt zo'n vaart nog niet met het achterstallige onderhoud, etc.), voor een ander gedeelte echter stuit de bewoner op een aantal barrières bij het vervullen van de beheeropgaven. Afb. 1.1: In sommige gedeelten van de eigen-woningsec-tor is de kwaliteitsach-terstand aanzienlijk
4 Voor een uitgebreider overzicht van het beheer in de eigen-woningsector kan verwezen worden naar bijv. 'Innovaties in het technisch beheer van eigen woningen' (DTB, 1987, F.
Het blijkt dat een omvangrijk gedeelte van de eigenaar-bewoners problemen ondervindt bij het rondkrijgen van de financiering van de beheeringrepen. Voor een aantal bewoners vormen de kosten een te hoge drempel. Het gaat dan soms om juist die gevallen waar verbeterings- of onderhoudsingrepen echt noodzake-lijk zijn. Een eerder uitgevoerdes inventarisatie onder bouwbureaus die over het algemeen in de 'slechtste' buurten werkzaam zijn, leert dat een niet te verwaar-lozen groep bewoners (variërend van 5 tot 30 procent van het totale aantal) alsnog afhaakt wegens de hoge kosten en het gebrek aan financieringsmogelijk-heden. Ook uit andere studies blijkt dat er problemen bestaan op financierings-gebied (zie verder de hoofdstukken 2 en 3). Dit kan weliswaar voor een gedeel-te op het eigen conto van de bewoner geschreven worden: men reserveert over het algemeen onvoldoende geld voor het beheer van de woning. Het is echter daarnaast zo, dat er betrekkelijk weinig financieringsmogelijkheden toegesneden zijn op investeringen in het technisch beheer. In dit rapport worden een aantal mogelijke financieringsvormen verkend.
Een andere barrière wordt gevormd door het gebrek aan kennis van de bewo-ner. Eigenaar-bewoners blijken slecht op de hoogte te zijn van een heel scala beheeraspecten. Men heeft weinig inzicht in de bouwtechnische toestand van het pand en de wijze waarop eventuele gebreken verholpen kunnen worden. De kostenconsequenties van bepaalde oplossingen kunnen vaak moeilijk geschat worden. Procedures voor het aanvragen van vergunningen en subsidies worden als ingewikkeld en ondoorzichtig ervaren. In principe zijn er vele mogelijkheden om de kennis en expertise van eigenaar-bewoners te vergroten, zoals het aan-bieden van cursussen, brochures en folders. Er kan echter ook gestreefd worden naar het stimuleren van een meer professionele ondersteuning. Het reguliere onderhouds- of bouwbedrijf kan deze taak op zich nemen. Ook corporaties heb-ben voldoende expertise en kunnen aan (groepen) eigenaar- bewoners cq. Vere-nigingen van Eigenaren deze kennis in de vorm van onderhoudsabonnementen ten dienste stellen. Van deze laatste mogelijkheid wordt in deze studie een aantal voorbeelden gegeven.
Een oplossing die op het vlak van zowel de financiën als de expertise ligt, is het instellen van een garantie- en waarborgregeling voor onderhouds- en verbeterin-grepen. Tijdens de uitvoering van een complexe beheeringreep is het voor een bewoner soms onduidelijk of het werk goed gebeurt. Een onjuiste uitvoering van een karwei (of het tussentijds failliet gaan van de bouwondernemer) zou tot gevolg kunnen hebben dat de bewoner vroegtijdig voor onverwachte uitgaven komt te staan. Een garantie- en waarborgregeling voor dergelijke complexe beheeringrepen zou dit kunnen ondervangen. Aan de ontwikkeling van een der-gelijke regeling wordt in dit rapport aandacht besteed.
Tenslotte moet in het oog gehouden worden, dat niet alleen de onderhoudsach-terstand van de woningen in de toekomst voortschrijdt, maar ook dat de omvang van de eigen-woningsector naar alle waarschijnlijkheid zowel in absolute als relatieve zin gaat toenemen. De bereikbaarheid van de eigen-woningsector wordt vergroot voor lagere-inkomensgroepen en verwacht kan worden dat ook
5 Ten behoeve van fase 1 van deze studie ('Innovaties in het technisch beheer van eigen woningen') zijn bij zeventien bouwbureaus de ervaringen op het terrein van de particuliere woningverbetering gepeild.
een toenemend aantal ouderen in de toekomst een eigen woning zal bezitten. Het streven naar een verdere professionalisering van het technisch beheer is, ook in het licht van deze toekomstverwachting, van strategisch belang.
1.4. Inhoud van het rapport
In de volgende twee hoofdstukken staan de financieringsmogelijkheden centraal. In hoofdstuk 2 wordt het financieringsmodel belicht dat door Bouw- en Woning-toezicht van de gemeente Den Haag voor het Laakkwartier is ontwikkeld. Het derde hoofdstuk bevat een aantal mogelijke alternatieven voor de financiering van het technisch beheer in de eigen-woningsector. In hoofdstuk 4 wordt inge-gaan op de garantie- en waarborgregeling, die momenteel in experimentele zin getoetst wordt6
• De opzet en inhoud van de regeling worden geschetst, de moge-lijkheden voor de toekomst worden aangegeven.
In het vijfde hoofdstuk wordt ingegaan op de mogelijkheid van samenwerking tussen eigenaar-bewoners en woningcorporaties. Een aantal samenwerkingscon-structies passeert de revue. Het laatste hoofdstuk (hoofdstuk 6) bevat een samenvatting van de belangrijkste conclusies.
2
HET FINANCIERINGSMODEL VOOR HET
LAAK-KWARTIER IN DEN HAAG
2.1. Inleiding
De hoofdstukken 2 en 3 zijn gewijd aan de financiering van de technische beheeringrepen. In dit tweede hoofdstuk wordt allereerst in algemene lijnen een schets gegeven van de financieringsproblematiek in de eigen-woningsector (para-graaf 2.2.). Het overige gedeelte staat in het teken van de financieringsconstruc-tie die ontwikkeld is voor het Laakkwarfinancieringsconstruc-tier in Den Haag. De mogelijke nieuwe financieringsvarianten die in hoofdstuk 3 centraal staan, zijn voor een belangrijk gedeelte gebaseerd op de in Den Haag voorgestelde constructie. In paragraaf 2.3. zullen de ontwikkelingen rondom de Haagse constructie en de inhoud ervan geschetst worden. Tevens zal een rekenvoorbeeld de revue passeren, dat gebaseerd is op de financieringsregeling (ontwikkeld door de Dienst Bouw- en Woningtoezicht) van Den Haag waarin de financiële gevolgen voor bewoner en gemeente weergegeven worden (paragraaf 2.3.3.). Het hoofdstuk zal worden afgesloten met een korte samenvatting.
2.2. De financieringsproblematiek in de eigen-woningsector
een schets van de problematiek
Zoals reeds in paragraaf 1.3. is aangegeven, kan de financiering van complexe beheeringrepen voor eigenaar-bewoners grote problemen opleveren. De meer-derheid van de bewoners blijkt niet of nauwelijks financiële middelen te reserve-ren voor het toekomstige beheer. Daarbij komt dat het verkrijgen van een lening (tegen aantrekkelijke voorwaarden) voor de bekostiging van het technisch be-heer niet eenvoudig is.
Uit een door het IV A (Van Rhee, Serail en Stoppelenburg, 1987) verricht on-derzoek naar het complexe onderhoud in de eigen-woningsector komt naar voren dat slechts een kleine dertig procent van de bewoners geld reserveert voor de financiering van het toekomstige onderhoud7
• Het onderhoud wordt dan ook vooral uit de lopende inkomsten en/of spaargelden gefinancierd. Uit een in 7 Het genoemde onderwek is eveneens uitgevoerd in het kader van het Werkplan Technisch Beheer van het IOP-BouW; via een enquête onder 500 eigenaar-bewoners heeft het IVA de motieven van beheerbeslissingen in kaart gebracht.
opdracht van de Bouwfonds Adviesgroep verricht onderzoek (Bosch e.a., 1987) naar de financiering van woningverbetering door eigenaar-bewoners in stadsver-nieuwingsgebieden blijkt dat van degenen die verbeterplannen (nog) niet gerealiseerd hebben, driekwart financiële redenen noemt voor dit uitstel. Opgemerkt moet worden dat het bij dit onderzoek om een zeer kleine steek-proef ging (slechts een vijf tiental eigenaar-bewoners is benaderd).
In het kader van de studie die in de eerste fase van dit IOP-Bouw project is verricht8
, is met medewerkers van een groot aantal bouwbureaus en
verbouwwin-Afb. 2.1:
Het technische
be-heer van een wo-ning kan een kost-bare aangelegen-heid zijn voor de bewoner
kels gesproken. De ervaringen van de bouwbureau-medewerkers geven aan dat een deel van de bewoners (de percentages variëren tussen de 5 en de 30) die op eigen initiatief verbeterplannen hebben, alsnog afhaakt wanneer de financiële consequenties duidelijk worden. Al met al kan dus geconstateerd worden dat de financieringsproblematiek in sommige sectoren van de eigen-woningvoorraad nijpend is.
Van diverse kanten zijn er voorstellen ontwikkeld en pogingen ondernomen die gericht zijn op het verbeteren van deze situatie.
het 'revolving fund' als dè oplossing?
Als een van de mogelijke oplossingen voor de financieringsproblematiek wordt de invoering van de 'revolving fund constructie' genoemd. Van diverse zijden (ondermeer de Bouwfonds Adviesgroep en Fakton b.v.) zijn gedachten geformu-leerd om deze constructie te introduceren bij de subsidiëring en financiering van de particuliere woningverbetering. In het kort komt het idee erop neer dat het jaarlijks door een gemeente vastgestelde budget voor de particuliere woningver-betering in een fonds wordt ondergebracht. Op de kapitaalmarkt wordt daar-naast geld geleend van financiële instellingen; de op deze wijze verkregen financiële middelen worden eveneens in het fonds ondergebracht. Wanneer een bewoner een subsidiabel verbeterplan indient, kan het gefinancierd worden vanuit het fonds. De financiële middelen in het fonds worden weer aangevuld met de periodieke aflossing van de bewoner (vandaar de benaming 'revolving'). In principe leent de constructie zich voor talloze variaties. De bewoner kan een geheel rentedragende lening krijgen, waarna een kwijtschelding van de rest-schuld kan plaatsvinden, een gedeelte van de lening kan renteloos verstrekt worden, er kan subsidie gegeven worden, etc. De revolving-fundconstructie zou met name toegesneden zijn op bewoners met ingrijpende onderhoud/verbeter-plannen die de financiering ervan niet rond kunnen krijgen. Via leningen uit het revolving fund kan het verbeterplan wel gerealiseerd worden tegen een relatief beperkte stijging van de woonlasten.
Op basis van de hierboven geschetste constructie zijn vervolgens gedachten ont-wikkeld voor een experimentele praktijktoepassing van het revolving fund. Er is een tijdlang sprake geweest van meer experimentele lokaties. De gemeente Amersfoort heeft interesse gehad in een mogelijk experiment. In Breda en Haarlem wordt overwogen om op basis van het revolving fund een financierings-regeling in te voeren9
•
Het Gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht (Bwt) van Den Haag had eveneens plannen voor het introduceren van een op een nieuwe leest geschoeide finan-cierings/subsidiërings-instrumentarium ten behoeve van de particuliere woning-verbetering. De revolving-fundgedachte speelde daarbij een belangrijke achter-liggende rol. De financieringsconstructie zou in experimentele vorm toegepast worden in het Laakkwartier in Den Haag. In deze studie zouden de eerste
con-9 De fmancieringsconstructies die in deze gemeenten eventueel geïntroduceerd worden, zijn geïnspireerd door het fmancieringsmodel van het Nationaal Restauratie Fonds. Naast een subsidiedeel, bestaat deze financiering uit een subsidievervangend gedeelte (dit kan bijv. in de vorm van een renteloos voorschot, of een lening met een lage rente, etc.).
clusies van de werking in de praktijk gepresenteerd worden. Echter, de lange voorbereiding heeft uiteindelijk helaas niet geresulteerd in een daadwerkelijke (experimentele) toepassing van de ontwikkelde constructie. Ondanks het niet doorgaan van het experiment bevat de concept-regeling voldoende interessante aspecten die het uitwerken waard zijn. Op basis van de Haagse constructie zul-len een aantal financieringsmogelijkheden verkend worden. De hoofdlijnen van de in Den Haag ontwikkelde financieringsregeling zullen daarbij als uitgangs-punt dienen.
2.3. Het Haagse voorstel
In deze paragraaf zal ingegaan worden op de door Bwt van Den Haag voorge-stelde financieringsconstructie, zoals die in het Laakkwartier toegepast zou moe-ten worden. De ontwikkelingen vanaf het begin van de planvorming van het ex-periment zullen in grote lijnen geschetst wordeil. Vervolgens zal nader ingegaan worden op de inhoud van de financieringsregeling; het doel en de procedurele aspecten van het voorstel komen onder meer aan de orde. Teneinde een indruk te krijgen van de precieze werking van de financieringsregeling zal de paragraaf afgesloten worden met een rekenvoorbeeld, waarin de financiële gevolgen van de regeling (voor bewoners en gemeente) aangegeven worden.
2.3.1. De voorgeschiedenis
Het primaire doel van Bouw- en Woningtoezicht van Den Haag is dat bij de particuliere woningverbetering de nadruk meer op het financieren moet komen te liggen dan op het subsidiëren. Het principe van het revolving fund zou daarbij als het ware de motor moeten vormen. In experimentele vorm zou dit in het Laakkwartier getoetst gaan worden. Een belangrijk afgeleid aspect in dat experiment is de nieuwe (en meer centrale) rol die het Gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht op het terrein van de particuliere woningverbetering zou gaan spelen.
Er zou een organisatie in het leven geroepen worden waarin naast de gemeente (Bwt), de Gemeentelijke Krediet Bank en de in de wijk aanwezige corporatie (Woningbouwvereniging 's-Gravenhage) gezamenlijk zouden gaan participeren. Oorspronkelijk lag het in de bedoeling om de organisatie op te splitsen in mi-nimaal vier afdelingen: een afdeling verbetering (verbouwleiders), een afdeling financiering (het regelen van de financiering van de verbetering), een afdeling beheer (verhuur, klachtenbehandeling, administratie, etc.) en een ondersteunen-de afondersteunen-deling (inclusief ondersteunen-de leiding). In het bestuur zouondersteunen-den gemeente, corporatie, eigenaren en huurders vertegenwoordigd zijn. Bij deze organisatie zouden de eigenaren ook diverse diensten kunnen 'kopen'; de belangrijkste daarvan zijn de volgende:
ondersteuning bij verbetering; financiering van de verbetering;
verhuren en onderhouden van woningen; voeren van VvE-administratie.
In een eerste notitie van het Gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht van Den Haag die in december 1987 verschijnt ('Organisatie voor onderhoud en beheer van particuliere woningen in Laakkwartier-midden'), wordt een zeer ambitieuze schets van de uiteindelijke personele bezetting gegeven. Uitgaande van een (verwachte) deelname van ca. SOOO woningen en een verbeterdoeistelling van 1000 woningen per jaar, wordt gesteld dat het aantal directe medewerkers van de organisatie uiteindelijk tussen de dertig en vijftig zal gaan schommelen. De kosten van de organisatie zullen door de gebruikers betaald moeten worden. De totale kosten worden in de genoemde notitie op 2,1 miljoen gulden geraamd (op jaarbasis). De verbouwleiders (afdeling verbetering) zouden door bijdragen van eigenaren betaald moeten worden (ca.
f
500,- per woning). De kosten van de financiële afdeling kunnen uit het regelen van de financiering gedekt worden. De kosten van het regelen van het beheer van de woning nà verbetering zullen door de eigenaren betaald moeten worden (ongeveerf
150,- per woning per jaar). De kosten van de ondersteunende afdeling (+ leiding) zullen tenslotte toegerekend worden naar de overige drie afdelingen.Op het initiatief van Bwt wordt van bewonerszijde met de nodige gereserveerd-heid gereageerd. De bezwaren richten zich voornamelijk tegen de toepassing van de nieuwe financieringsconstructie. De bewoners van het Laakkwartier hebben voorkeur voor het aanwijzen van de wijk tot stadsvernieuwingsgebied. De consequentie daarvan is namelijk dat het subsidiepercentage bij verbetering maximaal 70% van de verbeterkosten bedraagt. De eigen bewonersbijdrage zou daardoor aanzienlijk lager uitkomen dan bij financiering op basis van een revol-ving fund.
Het college van B& W van Den Haag blijkt niet ontvankelijk voor de bewoners-wensen om het gebied tot stadsvernieuwingsgebied aan te wijzen (de 70%-subsi-dieregeling). Na uitgebreid overleg met de b~woners(vertegenwoordiging) uit de wijk wordt besloten de oorspronkelijke constructie aan te passen. In een Nota, die in de loop van februari 1989 aan de raadscommissie Stadsvernieuwing wordt aangeboden, wordt dit vastgelegd. In plaats van de eerder voorgestelde 100% financiering zou er nu een bescheiden subsidie vooraf worden uitgekeerd, er wordt een afbetalingsregeling getroffen (met een 10- à IS-jarige looptijd), terwijl aan het einde van de looptijd de restschuld kwijtgescholden zou worden (een soort subsidie achteraf).
De organisatie die het experiment gaat opzetten, uitvoeren en begeleiden zou uit 6 personen bestaan. De gemeente, de Gemeentelijke Kredietbank en de wbv. 's-Gravenhage zouden elk twee medewerkers leveren die fulltime deel gaan uit-maken van het bureau. Er wordt gesproken over een verbeterdoeistelling van 400 woningen per jaar.
In het voorjaar van 1989 wijst alles erop dat een spoedige start van het experi-ment gemaakt kan worden. Uiteindelijk blijkt echter dat de bewoners het hier-boven weergegeven voorstel in overgrote meerderheid afwijzen. Toepassing van het gangbare subsidieregiem in de wijk wordt door hen als aantrekkelijker be-oordeeld.
Bouw- en Woningtoezicht stuurt daarop een tusseniapportage naar de raads-commissie voor Ruimtelijke Ordening en Stadsvernieuwing (voorjaar 1989). In deze notitie worden de voorstellen van henzelf, de bewonersvertegenwoordiging en een tussen-(compromis) model gepresenteerd. Bwt wil dat de commissie haar
voorkeur uitspreekt voor een van de modellen, waarna het in de vorm van een raadsvoorstel gegoten moet worden. Voordat het echter zover komt, besluit de wethouder van SV IRO dat het experiment helemaal niet doorgaat. Er is dan sprake van een geheel nieuwe subsidieregeling die voor Den Haag ontwikkeld gaat worden.
2.3.2. De voorgestelde financieringsconstructie
In het onderstaande zal ingegaan worden op de hoofdlijnen van de uitgangspun-ten die door het Gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht van Den Haag gehan-teerd zijn bij het ontwikkelen van de nieuwe financieringsregeling. Achtereenvol-gens zullen het doel en de (globale) inhoud van de regeling aan de orde gesteld worden.
*
het doelHet algemene doel van de nieuwe financieringsstrategie is het ontwikkelen van een effectieve aanpak ter stimulering van verbetering en onderhoud van de par-ticuliere woningen in het Laakkwartier. De aanpak zou gericht moeten zijn op uitvoering van het bouwtechnisch herstel en een regelmatige uitvoering van het toekomstige dagelijkse onderhoud. De volgende doelstellingen werden daarbij gehanteerd:
kwaliteitsniveau: de woningen moeten na de ingreep 15 jaar vrij zijn van groot-onderhoud;
uitvoeringstempo: de verbetering van de woningen in het Laakkwartier moet binnen zeven jaar uitgevoerd worden (inmiddels is op basis van bouwtechnisch onderzoek vastgesteld dat geen 5000 zie vorige pagina -maar 6006 woningen verbetering of herstel behoeven);
betaalbaarheid: de eigenaar-bewoners moeten financieel in staat zijn mee te werken (zowel de verbeteringreep als het noodzakelijke dagelijkse on-derhoud in de toekomst moeten voor de bewoners betaalbaar zijn); de nadruk ligt op een collectieve uitvoering van het herstel en het onder-houd, de collectieve aanpak moet een oplossing bieden voor het slecht functioneren van de vele Verenigingen van Eigenaren in de wijk;
er moet een aangepaste regeling voor de verhuurders ontwikkeld worden; het welslagen van het plan hangt af van de medewerking van de verhuur-ders in de collectieve uitvoering. Het subsidieregiem voor hen zal parallel moeten lopen aan dat van de eigenaar-bewoners;
de aanpak moeten ruimte bieden voor zelfwerkzaamheid en het creëren van werkgelegenheid.
*
de inhoud van de financieringsconstructieIn relatie tot de vraag wat het experiment kost (extra begeleiding, e.d.), moet ingegaan worden op de financiële consequenties van het plan. Alleen de finan-ciële gevolgen van het eindvoorstel van Bwt zijn bekend (combinatie van subsidie, gunstige financieringsvoorwaarden en aanvullende voorzieningen en voorwaarden). De totale subsidiebehoefte voor de regeling in het Laakkwartier (gericht op het opknappen van 6.000 woningen) bedraagt 49 miljoen gulden, 17
Wanneer, volgens de wensen van de bewoners, het vigerende subsidiesysteem in het Laakkwartier toegepast wordt (70% subsidie van de verbeterkosten), rou dit (volgens Bwt) een onaanvaardbare last op het stadsvernieuwingsbudget beteke-nen. De verbeterkosten van de 6.000 woningen zijn geraamd op gemiddeld
f
19.000,- per woning. In totaal komt dit neer op een kleine 114 miljoen gulden aan herstelkosten; op basis van de 70% regeling zou dit bijna 80 miljoen gulden aan subsidie betekenen. Deze woningverbetering in het Laakkwartier rou 15 jaar in beslag nemen; bovendien zou er gedurende die periode geen financiële ruim-te zijn voor woningverberuim-tering in andere nieuw aan ruim-te wijzen Haagse verberuim-ter- verbeter-gebieden.De regeling zou volgens Bwt tenminste de volgende elementen dienen te bevat-ten:
1. Een startsubsidie volgens een glijdende schaal (de gemiddelde subsidie bedraagt 19% van de kosten):
kosten verbete- startsubsidie eigen
bij-ring in f inf drage in f
10.000 10% = 1.000 9.000
15.000 15% = 2.250 12.750
20.000 20% = 4.000 16.000
25.000 25% = 6.250 18.750
30.000 30% = 9.000 21.000
2. Een aanbod voor de financiering van de eigen bijdrage tegen aantrekkelij-ke voorwaarden; hypothecaire lening tegen marktrente. Maximale netto maandlasten worden gegarandeerd :
eigen bijdrage inf 9.000 12.750 16.000 18.750 21.000 netto maandlast lening in f 80 105 125 130 140
3. De eigenaren die geen gebruik maken van het financieringsaanbod, zouden een startsubsidie aangeboden krijgen die 5% hoger ligt dan de onder punt 1 genoemde subsidies. Uitgaande van een persoonlijke lening tegen 11 % rente en een 12-jarige aflossing, zouden de lasten volgens Bwt als volgt verdeeld worden:
kosten verbe- startsubsidie eigen bij- bruto maandlast bij 35%
tering in f in f drage in f maandlast belasting voordeel
in f Ie jr 12e jr 10.000 15% = 1.500 8.500 109 82 106 15.000 20% = 3.000 12.000 160 120 155 20.000 25% = 5.000 15.000 193 144 186 25.000 30% = 7.500 17.500 225 168 217 30.000 35% = 10.000 19.500 250 188 241
P I'
.
_.n ..
..
n.""'j4. Na 12 jaar wordt er een subsidie verstrekt die gelijk is aan de nog uit-staande schuld. Na deze periode van 12 jaar moet elke eigenaar-bewoner, ongeacht het inkomen of de hoogte van de verbeterkosten, schuldenvrij zijn.
5. Eigenaar-bewoners met lage inkomens zouden in aanmerking kunnen ko-men voor een woonkostentoeslag van de Gemeentelijke Sociale Dienst.
6. Als voorwaarde voor de startsubsidie wordt gesteld dat de eigenaar-be-woner zich verplicht tot deelname aan het onderhoudsfonds van de Vere-niging van Eigenaren. De gemeente draagt gedurende 12 jaar eenderde deel bij aan het onderhoudsfonds, met een maximum van
f
200,- per wo-ning.7. Bij verkoop van de woning binnen de eerder genoemde periode van 12 jaar, zou de startsubsidie geretourneerd moeten worden, volgens de onder-staande regeling:
binnen 1 jaar na herstel: binnen 2 jaar na herstel: binnen 3 jaar na herstel: na 3 jaar:
50% 30% 10%
geen terugbetaling De uitstaande schuld .moet bij verkoop afgelost worden.
Zoals uit het voorgaande blijkt, benadert Bwt de financieringsproblematiek op een grootschalige wijze, en zijn de berekeningen getoetst aan het totale stadsver-nieuwingsbudget. Verder is het duidelijk dat de regeling zeer omvattend is, vanaf het begin van de ingreep tot 12 jaar daarna, is de financiering in feite geregeld, waarbij de gemeente een dominerende rol speelt.
In de volgende paragraaf zal, op basis van de hiervoor beschreven uitgangspunten, een rekenvoorbeeld de revue passeren, waardoor er een indruk verkregen kan worden van de werking van de regeling.
2.3.3. Een rekenvoorbeeld
In deze paragraaf zullen de financiële gevolgen doorgerekend worden voor de bewoners en voor de gemeente, voor het geval de hiervoor beschreven construc-tie in de praktijk toegepast zou gaan worden. Er zal bij de berekeningen uitgegaan worden van een gemiddelde situatie: voor de kosten van de ingreep, de hoogte van de subsidie, het gewenste woonlastenniveau van de bewoners zullen aannamen gedaan worden. Deze aannamen worden overigens wel toegespitst op de reële situatie van het Laakkwartier. In bijlage 1 wordt aangegeven op welke wijze de uitgangspunten voor het fictieve voorbeeld berekend zijn.
Benadrukt moet hier worden dat het in deze paragraaf om rekenvoorbeelden gaat. Het resultaat van deze modelmatige exercitie geeft slechts in hoofdlijnen aan hoe een dergelijke regeling in de praktijk eruit zou kunnen zien!
Zoals in bijlage 1 vermeld is, zullen de volgende uitgangspunten bij de mogelijke varianten gehanteerd worden:
- verbeterkosten:
- gemiddelde subsidie vooraf - gemiddelde subsidie achteraf - gewenste netto woonlasten bewoner
f
19.400,- per woningf
4.000,- per woningf
2.250,- per woningf
125,- per maandIn het onderstaande wordt de Bwt-variant nader bekeken. De revolving-fundcon-structie is daarbij een belangrijke inspiratiebron. Binnen deze conrevolving-fundcon-structie wordt er een fonds opgezet, waarin voor een deel middelen gestort worden vanuit het stadsvernieuwingsfonds. Dit fonds zou bijv. door de gemeente beheerd kunnen worden. De resterende financiële middelen worden (in dit geval) via de Ge-meentelijke Kredietbank geleend en naar de bewoner doorgesluisd. Zoals eerder aangegeven, stelt een dergelijke constructie nogal wat eisen op het organisatori-sche vlak.
Bij de gemiddelde ingreep ontvangt de bewoner de startsubsidie van
f
4.000,-; de resterende benodigde financiële middelen (f 15.400,-) worden tegen een rente van 8% geleend (een 'lening met aantrekkelijke voorwaarden'). Er wordt van uitgegaan dat de gemeente dit bedrag vanuit het 'revolving fund' betaald. Om het revolving fund te kunnen vullen, moeten er financiële middelen worden geleend (ook tegen 8% rente). Het restbedrag dat geleend moet worden, bedraagt (f 15.400,- minusf
2.250,- eindsubsidie =)f
13.150,-. Kortom:bewoner: krijgt
f
19.400,-f
4.000,- is startsubsidief
15.400,- in de vorm van eenlening gemeente: geeft uit SV-fonds
f
4.000,-f
2.250,- (als onderdeel van het rentedragend ge-deelte!)en leent zelf
f
13.150,-De (maximale) netto-lasten van de lening voor de bewoner worden in het voor
-beeld gesteld op 125 gulden per maand. Nog even het mechanisme van het re-volving fund uitgelegd: de gewenste woonlasten zijn het uitgangspunt, de bewo-ner betaalt in ieder geval de vastgestelde rente over het nog af te lossen bedrag. De hoogte van de aflossing is als het ware een sluitpost en wordt bepaald door de woonlasten.
In bijlage 2 (tabel 1) wordt het verloop van de lening weergegeven. De bewoner betaalt netto 125 gulden per maand af. Uit tabel 1 blijkt dat de bewoner offi-cieel minimaal 15 jaar rente en aflossing moet betalen om schuldenvrij te zijn. Het mechanisme van kwijtschelding van de restschuld (de zgn. 'eindsubsidie' van
f
2.250,-) leidt er echter toe dat na twaalf jaar de restschuld kan worden kwijt-gescholden. Dit 'kost' de gemeente weliswaar meer dan f 2.250,-, er resteert ech-ter nog een beperkt bedrag dat ech-terug in het fonds gestort kan worden. Hetfi-nanciële beeld in het dertiende jaar is (op tientallen guldens afgerond) als volgt:
restschuld bewoner:
f
2.860,-f
3.260,-f
2.860,-f
400,-positief saldo gemeentekwijtschelding schuld: resteert (positief):
Hoe moet een dergelijke regeling nu beoordeeld worden? In het navolgende passeren (in willekeurige volgorde) een aantal voor- en nadelen de revue.
Positieve punten van het voorstel:
•
•
•
De bewoner heeft een duidelijk beeld van zijn toekomstige lasten (de netto-aflossing staat voor de gehele looptijd/exploitatieperiode vast), dit 'voordeel' geldt natuurlijk in feite voor elke fmancieringsvorm (bij een persoonlijke lening is het fmanciële beeld ook vooraf duidelijk!);
de netto lasten van de lening liggen op een redelijk acceptabel niveau (in vergelijking met de gebruikelijke 70%-subsidiëring in de Haagse stadsvernieuwingsgebieden is de regeling echter zeer onaantrekkelijk, zie ook figuur 2.1);
de aflossingstermijn van de lening is kortlopend, waardoor het overzichtelijk is (de bewoner is niet de rest van het leven aan het aflossen), de lening (de looptijd ervan) loopt in de pas met de 'afschrijving' van de verbeteringreep;
door de koppeling van een eenmalige subsidie vooraf in combinatie met een kwijtschelding van de restschuld van de bewoner achteraf (eindsubsidie), worden niet direct de beschikbare overheidsmiddelen verstrekt;
in vergelijking met de in Den Haag vigerende 70%-subsidieregeling, betekent deze variant een aanzienlijke besparing op de gemeentelijke uitgaven;
opname van het anti-speculatiebeding waarborgt, weliswaar voor een beperkte termijn, terugbetaling van de subsidie bij verkoop van de woning (een dergelijke subsidievoorwaarde kan eveneens toegepast worden bij de reguliere verbetersubsidies);
de gemeente kan in vrij korte tijd een aanzienlijke hoeveelheid woningen ingrijpend verbe-teren; de fmanciële, organisatorische en materiële middelen kunnen tijdelijk geconcentreerd ingezet worden;
Negatieve punten van het voorstel:
•
de ingewikkeldheid van de constructie en de benodigde organisatorische capaciteit is het voornaamste nadeel van de Haagse fmancieringsregeling. Het is twijfelachtig of een dergelij-ke regeling zonder wijziging in andere wijdergelij-ken/gemeenten ingezet kan worden. De gemeente neemt een zeer uitgebreide en regulerende taak op zich: de bewoner wordt van begin tot eind begeleid, de gemeente draagt zorg voor de fmanciering, stelt daarbij de nodige voor-waarden, zij moet in de gaten houden of de bewoners tussentijds verhuizen, etc.);• ook de schrille tegenstelling ten opzichte van de 70%-subsidieregeling blijft een
problema-tisch punt (zie het navolgende voor een verdere uitwerking).
Het is interessant om te bezien hoe de regeling zich verhoudt tot de (tot voor kort) gebruikelijke financiering van de particuliere woningverbetering in Den Haag. In afbeelding 2.2 zal daarom het aflossingspatroon worden weergegeven van het Bwt-voorstel en twee andere mogelijkheden:
een eenmalige subsidie van
f
6.250,- (de totaal beschikbare subsidie vooraf+ achteraf van het Bwt-voorstel) met daaraan gekoppeld een persoonlijke lening voor de restfinanciering (tegen 11%, 10-jarige looptijd);
de gangbare 70% subsidie-regeling met een persoonlijke lening (zie de voorwaarden hierboven) voor de dekking van de niet-gesubsidieerde kos-ten.
Afb. 2.2: Het Bwi-voorstel in vergelijking met de vigerende 70%-subsidiere-geling en een eenmalige subsidiëring van
f
6.250,-240 220 ... 200 c .- 180 "C lij 160 ...
voors te i BUT Den
Haag 707.-subsidie + pi f 6.250,- subsidie + pi ---~ 140 S120~---~~~~~---i Vl ~ 100
...
... 80 ---_____________________ _ .8 60 --- ---Cl! c 40 20 240 220 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 10 11 12 13 o~--~--~--~~--~--~--~----~--~--~--~--~c_--~ 1expioi tatieper iade in Jaren
De totale nettolasten voor de bewoner van de Bwt-variant komen op een bedrag van
f
19.500,-. Uitgedrukt in de netto contante waarde is de bewoner in totaalf
13.280,- kwijeo. Ter vergelijking: wanneer men een eenmalige subsidie van (op basis van dit voorbeeld) 6.250 gulden zou krijgen en voor de rest eenpersoonlij-10 Bij het berekenen van de contante waarde is uitgegaan van een reële rente van 6%; het bedrag drukt het totale aflossingsbedrag uit in 'guldens van 1989'.
ke lening zou moeten afsluiten (tegen 11%, looptijd 10 jaar), zouden de totale netto lasten ruim 18.000 gulden (f 18.320,-) bedragen (zie bijlage 2, tabel 2). Een lager totaal bedrag dus. De contante waarde ervan ligt overigens op een hoger niveau dan bij de Haagse constructie, te weten
f
13.820,-; de verschillen tussen beide mogelijkheden zijn echter gering. Bij toepassing van de vigerende 70%-subsidieregeling (waarbij ervan uitgegaan wordt dat het restbedrag via een persoonlijke lening gefinancierd zou worden), zijn de bewoners in totaal een kleine 8.000 gulden kwijt aan aflossing en rente (contant:f
6110,-; in tabel 3, bijlage 2 wordt de berekening weergegeven).De invoering van het, door Bwt van Den Haag ontwikkelde, financieringsmodel in het Laakkwartier zou voor de bewoners (ten opzichte van de 70%-regeling) een fikse financiële achteruitgang betekenen. De reden van het verzet van de bewoners tegen de plannen van Bwt wordt daarmee duidelijk.
2.4. Samenvatting en conclusies
Een van de thema's die centraal staan in dit onderzoek, dat uitgevoerd is in het kader van het Werkplan Technisch Beheer van het Innovatiegericht Onderzoek-programma Bouw, is de financiering van technische beheeringrepen door eige-naar-bewoners. Uit diverse onderzoeken komt naar voren dat een opmerkelijk groot aantal eigen-woningbezitters problemen ervaart bij de financiering van het beheer. Het probleem wordt voor een deel veroorzaakt door het feit dat bewo-ners onvoldoende financiële middelen reserveren ten behoeve van de toekom-stige onderhouds- en verbeteringrepen. Men is zich niet bewust van de nood-zakelijkheid van een onderhoudsingreep, of er worden gewoonweg andere priori-teiten gesteld. Daarnaast staan de eigenaar-bewoner bijzonder weinig financiële faciliteiten ter beschikking. Op het beheer en onderhoud toegespitste leningsvor-men zijn niet of nauwelijks aanwezig. In de meeste gemeenten in Nederland zijn subsidies beschikbaar ten behoeve van de particuliere woningverbetering. Dit subsidie-instrumentarium is echter veelal gericht op een beperkt gebied binnen de gemeente. Bovendien blijft er (uitzonderingen daargelaten) altijd een aan-zienlijke restsom over die met eigen middelen door de bewoner betaald moet worden.
Recentelijk zijn er van diverse kanten suggesties gedaan over de wijze waarop deze situatie verbeterd zou kunnen worden. Eén van de mogelijke oplossingen die nogal eens genoemd wordt (door ondermeer de Bouwfonds Adviesgroep en Fakton b.v.), is het invoeren van de zgn. 'revolving fund constructie' bij de sub-sidiëring en financiering van de particuliere woningverbetering. Het bij de ge-meente beschikbare budget voor de verbetering van eigen woningen zou in een fonds moeten worden ondergebracht. Het fonds zou verder aangevuld moeten worden met financiële middelen die op de kapitaalmarkt geleend worden. Beheeringrepen kunnen vanuit dit fonds (mede)gefinancierd worden, de bewo-ner vult het fonds weer aan met een periodieke aflossing van zijn/haar lening. Mede geïnspireerd door de revolving fund gedachte, heeft het Gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente Den Haag in samenwerking met de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting, een voorstel ontwikkeld om de
par-structie zou, in experimentele vorm, toegepast worden in het Laakkwartier van Den Haag. Met behulp van de inzichten die dit experiment zou opleveren, zou de regeling (na eventuele aanpassing) ook elders in de praktijk gebracht kun-nen worden.
Een belangrijk uitgangspunt van Bwt van Den Haag is dat bij de particuliere woningverbetering de nadruk meer op het financieren zou moeten komen te lig-gen dan op het subsidiëren (in Den Haag was tot voor kort een subsidie van 70 procent gangbaar). De stadsvernieuwingsgelden (die voor de wijk beschikbaar zijn) worden in een fonds gestort en de Gemeentelijke Krediet Bank van Den Haag vult de inhoud van het fonds aan. Met behulp van de zo verkregen finan-ciële middelen moet de particuliere woningverbetering gefinancierd worden. De uiteindelijk door Bwt voorgestelde financieringsconstructie bevat drie centrale elementen: een (beperkte) subsidie vooraf, een aanbod voor de financiering van de eigen bijdrage tegen aantrekkelijke voorwaarden (lening tegen hypothecaire rente) en een subsidie achteraf (die overeenkomt met de op dat moment uit-staande schuld).
Het heeft er lang naar uitgezien dat het voorstel in experimentele vorm getoetst zou gaan worden. Uiteindelijk wordt de constructie in het voorjaar van 1989 echter door de overgrote meerderheid van de bewoners afgewezen. Toepassing van het vigerende subsidieregiem is voor hen financieel veel aantrekkelijker en verdient daarom de voorkeur. In mei 1989 valt vervolgens het besluit om geen verdere voorstellen meer te ontwikkelen. Het experiment met de nieuwe fman-cieringsregeling gaat niet door.
Sindsdien is de hypotheekrente snel opgelopen, waardoor de financiële realise-ringskansen van de particuliere woningverbetering verder zijn gedaald.
In het volgende hoofdstuk 3 zal ingegaan worden op een aantal alternatieve financieringsconstructies t.b.v. het technisch beheer in de eigen-woningsector.
3
ALTERNATIEVEN VOOR DE FINANCIERING VAN
HET TECHNISCH BEHEER
3.1. Inleiding
In het voorgaande hoofdstuk is nader ingegaan op de financieringsconstructie die het Gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht van Den Haag voor het Laak-kwartier ontwikkeld heeft. Ondanks het feit dat het voorstel uiteindelijk niet de experimentele praktijk gehaald heeft, bevat het een aantal waardevolle elemen-ten. Genoemd kunnen ondermeer worden de minder grote afhankelijkheid van subsidiegelden bij de financiering van de particuliere woningverbetering en de mogelijkheid van een financiering tegen aantrekkelijke leningsvoorwaarden (rentepercentages op het niveau van een hypothecaire lening). Met name het zoeken naar financieringsvormen die minder zwaar op subsidies leunen, staat in dit hoofdstuk centraailI.
De financieringsvarianten worden toegespitst op twee soorten beheeringrepen: het meer regulier getinte beheer (verbeterkosten circa
f
20.000,-) en de ingrij-pende onderhouds- en verbeterkarweien (met kosten rond def
50.000,- gulden). In paragraaf 3.2. wordt ingegaan op de uitgangspunten die bij de rekenvoorbeel-den gehanteerd zijn. De paragrafen 3.3. en 3.4. hebben de financiering van res-pectievelijk reguliere en meer ingrijpende beheeringrepen tot onderwerp. Benadrukt moet worden dat het in dit hoofdstuk om rekenkundige exercities gaat: met name de financiële gevolgen van de varianten worden naast elkaar gezet.In paragraaf 3.5. worden tenslotte de belangrijkste bevindingen weergegeven.
3.2. De uitgangspunten van de varianten
De financieringsconstructie die door de Dienst Bwt van Den Haag is opgesteld, is min of meer toegesneden op het reguliere beheer. Verbeteringrepen met kos-ten van rond de
f
20.000,- zijn te beschouwen als weliswaar redelijk ingrijpende, maar toch veel voorkomende ingrepen. De rentepercentages, looptijd(en) van de11 Momenteel worden er overigens van meer kanten alternatieven voor de huidige fmancie-ringsconstructies aangedragen: gewezen kan ondermeer worden op de studie 'Van kapitaal belang: fmanciering en subsidiëring bij woningverbetering door eigenaar-bewoners' (uitgevoerd door Fakton b.V. en de Werkgroep '2duizend, 1989).
lening en de risicoverzekering kunnen daarop aangepast worden. Daarnaast is er - zeker in de wat grotere steden - in toenemende mate sprake van meer kostba-re beheeringkostba-repen. Investeringen van
f
40.000,- àf
50.000,- zijn daarbij geen uitzondering. Het gaat veelal om in (zeer) slechte onderhoudsstaat verkerende woningen, waarvan de bewoners - in financiële zin - niet al te draagkrachtig zijn. Financiële ondersteuning van overheidswege is in deze gevallen onontbeerlijk. Het zal daarbij duidelijk zijn dat dit specifieke eisen stelt aan de (voorwaarden) van de te ontwikkelen financieringsconstructie (risicodekking, looptijd, etc.). Voor de financiering van zowel het meer reguliere beheer als van de zwaardere ingrepen zullen een aantal - nauw met elkaar samenhangende - varianten gepre-senteerd worden. Allereerst zullen (in § 3.2.1. en § 3.2.2.) de uitgangspunten geformuleerd worden. Te denken valt daarbij aan zaken als rentepercentages, garantierisico's, looptijden van leningen en leningsvormen.3.2.1. Het reguliere beheer
verbeterkosten en subsidie
Wat de financiële parameters betreft, wordt aangesloten bij de in de vorige pa-ragraaf gebruikte uitgangspunten van Bwt van Den Haag:
- verbeterkosten:
- gemiddelde subsidie vooraf: - gemiddelde subsidie achteraf: - gemiddelde totale subsidie:
f
19.400,-f
4.000,-f
2.250,-f
6.250,-Het vaststellen van de gewenste nettolasten van de lening (125 gulden) is niet meegenomen bij de rekenvoorbeelden. Het is overigens eenvoudig om de reken-voorbeelden in die zin aan te passen. Naast de genoemde aannamen betreffende de verbeteringreep en de mogelijke subsidies, zal er nog een aantal aannamen gedaan worden. Deze hebben met name betrekking op de leningsvorm, de looptijd van de leningen, de rentepercentages en het opnemen van een risicover-zekering. In het onderstaande wordt daarop ingegaan.
fenin&worm en rentepercentage
Er wordt van uitgegaan dat het mogelijk zal zijn om voor de restfinanciering van de ingreep een hypothecaire lening af te sluiten. De rente van deze lening is voor alle voorbeelden op 8% gesteld. Het aflossingspatroon van de lening wordt annuïtair bepaald. Wel moet hier gewezen worden op de stormachtige groei van de 'spaarhypotheek', 'spaarvast hypotheek' of 'verbeterde levenhypotheek'. De benaming loopt nogal uiteen, het aflossingsprincipe is echter hetzelfde: in plaats van de gebruikelijke rente en aflossing betaalt men gedurende de looptijd alleen de rente over het geleende bedrag. Via een verzekering wordt gespaard voor de aflossing van de schuld. De rente over dit spaarbedrag is evenhoog als de rente van de hypotheek. De schuld zelf wordt aan het eind van de looptijd in één keer afgelost. Het fiscale voordeel is bij deze constructie groter dan bij de annuïtei-tenhypotheek (de rente over het spaarbedrag wordt niet bij het inkomen geteld, de hypotheekrente is wel aftrekbaar), de netto lasten van de bewoner liggen
deze - in korte tijd ingeburgerde - financieringsconstructie (nog) geen rekening gehouden. Zoals is aangegeven, zullen bij de 'spaarhypotheek' de netto-bewo-nerslasten over het algemeen op een lager niveau liggen, de onderlinge verhou-dingen tussen de diverse varianten zullen echter niet al te veel wijzigingen ondergaan.
garrmtieverzekering
Teneinde het financieringsrisico te beperken zal er een soort garantieverzeke-ring in het leven geroepen worden. De extra kosten daarvan zullen door de be-woner gedragen worden. Het is natuurlijk ook mogelijk dat de overheid (ge-meente) deze garantie biedt. Bij een projectmatige complexe aanpak waarbij een groot aantal bewoners betrokken zijn (zie bijv. het Laakkwartier in Den Haag), zou de gemeente (een deel) van de garantie op zich kunnen nemen. Een dergelijke constructie sluit nauw aan bij de ideeën van de Vereniging Eigen Huis over de instelling van een zgn. 'gemeentegarantieplan' bij de financiering
van de particuliere woningverbetering. De hoogte van de risicowaarborg is vastgesteld op een kwart procent van de lening. Een van de kritiekpunten van de Vereniging Eigen Huis op de revolving fund constructie is gericht op de hoogte van de garantiereservering12
• In het desbetreffende voorbeeld werd
uitgegaan van een risicoverzekering van een half procentpunt van de lening. Naar globale berekening zou dit volgens de Vereniging Eigen Huis tenminste een viermaal zo hoge reservering opleveren als in het meest ongunstige jaar betaald is aan garantie-bedragen. In de rekenvoorbeelden zal daarom uitgegaan worden van een garantiereservering van een achtste procentpunt van de lening (0,125%).
looptijd 1ening
Bij elke variant wordt uitgegaan van twee looptijden. Allereerst een kortlopende lening van 10 jaar die snel wordt afgelost. De maandelijkse lasten zijn daardoor weliswaar hoog, de lengte van de lening loopt daarentegen min of meer in de pas met de 'afschrijving' van de verbeteringreep. Ten tweede worden de finan-ciële gevolgen van een lening met een 20-jarige looptijd bekeken. Deze lenings-vorm levert natuurlijk een veel 'aantrekkelijkere' netto-aflossing op, het blijft vooralsnog de vraag of financiële instellingen bereid zijn dergelijke leningen aan te gaan voor de financiering van een technische beheeringreep. Daarbij moet natuurlijk gesteld worden dat het om een redelijk ingrijpende beheermaatregel gaat.
De lening zal worden afgesloten tussen de individuele bewoner en de bank. De gemeente kan daarbij betrokken worden door middel van het subsidie-instru-mentarium en een eventuele garantieverlening.
devarionJen
Op basis van de aan het begin van de paragraaf genoemde uitgangspunten, kun-nen er diverse mogelijkheden bekeken worden, waarbij leningen, subsidies,
ren-12 Dit kritiekpunt is geuit door drs H. van Herwijnen tijdens het symposium 'Doe het zelf, doe het samen' (maart 1988) naar aanleiding van een rekenvoorbeeld dat is opgenomen in het rapport 'Innovaties in het technisch beheer van eigen woningen' (F. Meijer, 1987).
teloze voorschotten en eindsubsidies (kwijtschelding achteraf) gecombineerd kunnen zijn. In totaal wordt een schets gegeven van zeven variantenl3
:
eenmalige sub- renteloos voor- kwijtscheld. rest- hypothecaire lening sidie f 4.000,- schot (f 2.250,-) schuld (f 2.250,-) (10 en 20 jaar, 8%)
variant 1 nee nee nee ja (f 19.400,-)
variant 2 ja nee nee ja (f 15.400,-)
variant 3 ja ja nee ja (f 13.150,-)
variant 4 ja nee ja ja (f 13.150,-)
variant 5 ja nee ja ja (f 13.150,-)
revolving fund variant 6 totale subsidie (van f 6.250,-) aan het begin ja (f 19.400,-) variant 7 eindsubsidie van f 6.250,- (kwijtschelding achteraf) ja (f 19.400,-)
3.2.2. Het ingrijpende beheer
Met het ingrijpende beheer worden de 'zware gevallen' bedoeld: de woningen zijn van een slechte kwaliteit, een forse verbeteringreep is noodzakelijk, de be-woners hebben weinig tot geen financiële middelen om de ingreep te bekostigen en de verbeterkosten liggen tussen de
f
40.000,- àf
50.000,-.verbeterkosten en subsidie
De financiële parameters zijn de volgende:
- verbeterkosten:
- gemiddelde subsidie vooraf: - gemiddelde subsidie achteraf: - gemiddelde totale subsidie:
f
45.000,-f
9.450,-f
4.950,-f
14.400,-Met name de totale subsidie zal in de rekenvoorbeelden centraal staan.
fenin&wonn en rentepercentage
Er wordt van uitgegaan dat het mogelijk zal zijn om voor de restfinanciering van de ingreep een hypothecaire lening af te sluiten. De rente van deze lening is vastgesteld op 8% en ook bij deze investeringshoogte wordt uitgegaan van een annuïtair aflossingspatroon.
garuntieverzekering
Evenals bij de meer regulier getinte beheeringrepen zal er bij deze varianten uitgegaan worden van een soort risicoverzekering. Deze risicoverzekering zal,
gezien de aard en kosten van deze ingreep, op een hoger niveau liggen dan bij de reguliere beheeringrepen. Wat de hoogte van het garantiepercentage betreft, zou aangesloten kunnen worden bij de ideeën die in het kader van een interge-meentelijk garantiefonds (door het Ministerie van VROM) geformuleerd zijn. Het uitgangspunt van dat plan is dat de kosten van een gemeentegarantie gedragen moeten worden door de in de praktijk betrokken partijen: bewoners, financiële instellingen en de gemeenten. Dit zou de vorm moeten krijgen van een intergemeentelijk garantiefonds; intergemeentelijk, zodat de verliezen gespreid kunnen worden over meer gemeenten èn in de tijd. Niet alleen de gemeenten en het Rijk dragen het risico, er wordt al van te voren rekening gehouden met een bepaald bedrag aan onvoorziene kosten, Geschat wordt dat de kosten van de gemeentegarantie op 1 Y2% van de stichtingskosten van een woning komen. Dit is een fors bedrag, zeker in vergelijking met het kwart procentpunt dat bij de financiering van de reguliere beheeringrepen als risico-verzekering gehanteerd wordt. De Raad voor Onroerende Zaken (ROZ) heeft overigens de nodige twijfels over een geprivatiseerde gemeentegarantie. De fondsvorming leidt tot 'dood' kapitaal dat niet verder kan worden gebruikt binnen de volkshuisvesting; bovendien vreest men een hoog bedrag aan admini-stratiekosten.
In de rekenvarianten zal uitgegaan worden van een risicoverzekering van 1,25% (10 maal zo hoog als bij het meer reguliere beheer).
looptijd lening
Ook hier zullen twee looptijden bekeken worden: een relatief 'kortlopende' le-ning van 20 jaar en een lele-ning met een 30-jarige looptijd. Deze laatste lele-nings- lenings-vorm levert natuurlijk een veel 'aantrekkelijkere' maandelijkse netto-aflossing op. Het blijft vooralsnog de vraag of financiële instellingen bereid zijn dergelijke leningen aan te gaan voor de financiering van een technische beheeringreep. De aard van de ingreep is echter zodanig dat kortere looptijden (mede gezien de hoogte van de maandelijkse aflossing) nauwelijks zinvol zijn.
devarianJen
Benadrukt moet worden dat het hier om modelmatige rekenexercities gaat; het primaire doel van deze paragraaf is het vergelijken van de verschillende varian-ten. Bij deze vergelijking zullen ondermeer de financiële gevolgen voor bewoner (totale nettolasten, contante waarde ervan) en de gevolgen voor de gemeente (in financiële en organisatorische zin) centraal staan. Een (beperkt) aantal varianten
zal aan de orde gesteld worden; de hoofdvarianten:
1: een hypothecaire lening voor het volledige verbeterbedrag (in vergelijking met de 'traditionele' financiering: hoge subsidie aangevuld met een per-soonlijke lening);
2: eenmalige subsidie van beperkte omvang, aangevuld met een hypothecaire lening voor de restfinanciering;
