przeprowadzonych przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
1. Administracja a problemy praworządności
Organy administracji publicznej zajmują w stosunku do obywateli i in-nych podmiotów pozycję nadrzędną. Łączą bowiem w swojej osobie ce-chy strony oraz arbitra. Decydują jednostronnie o prawach i obowiązkach podmiotów administrowanych. Nawet uprawnienia obywateli są tylko konsekwencją wprowadzonej uprzednio reglamentacji, czyli ograniczenia swobody w zachowaniach podmiotów, a w następstwie do „dozowania”
tych uprawnień. Pracownik aparatu administracyjnego jest więc z ko-nieczności „sędzią we własnej sprawie”1 (judex in causa sua). W następ-stwie tego, z istoty stosunku administracyjnoprawnego wynika niebezpie-czeństwo „strukturalnego subiektywizmu” każdej administracji publicz-nej. Partykularyzm resortowy i lokalny, błędy w obsadzie kadrowej oraz inne czynniki natury subiektywnej, wpływają bowiem na praktykę stoso-wania prawa. W konsekwencji, praktyka ta nie zawsze jest zgodna z literą prawa i jego poprawną wykładnią. Niezależność organów samorządowych podnosi ryzyko popełniania naruszeń obowiązujących standardów.2
Państwa nowoczesne uznają samorząd za najskuteczniejszą formę zarządzania sprawami lokalnymi. Prawo społeczności lokalnych do sa-morządu, budowane było w Polsce od połowy 1990 r. na mocy przepi-sów ustawowych, reformujących organizację życia politycznego w kra-ju. W 1997 r. zyskało ono ochronę konstytucyjną. Rozwinięcie tego prawa dokonało się w kolejnym etapie reformy, wprowadzającej trzy płaszczyzny organów samorządowych. W wyniku decentralizacji wła-dzy publicznej, skala zadań publicznych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego jest ogromna. Samorządy załatwiają coraz więcej spraw obywateli. Stąd społeczne oceny działania administracji publicznej, kształtowane są przede wszystkim przez pryzmat funkcjo-nowania administracji samorządowej.
1 Nie mamy tu na myśli sytuacji, gdy organ administracji działa w sferze prawa c y w i l n e g o, tak jak każdy inny podmiot, np. zawierając umowy, chyba, że i tu przepisy szczególne przewi-dują wyjątki, np. poprzedzenie umowy aktem administracyjnym.
2 Vide – recenzja niniejszego sprawozdania, sporządzona przez dr hab. Dariusza R. Kijowskiego, prof. nadzw. Uniwersytetu w Białymstoku.
116 Prawo do dobrej administracji 2. Podstawy prawa do dobrej administracji
Konstytucja polska z 1997 r. nie zawiera wyraźnego przepisu stano-wiącego o prawie obywatela do dobrej administracji. Prawo takie daje się jednak wyprowadzić w sposób oczywisty z szeregu jej postanowień będących konsekwencją i rozwinięciem naczelnej, ustrojowej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2). Odnosi się ona do wszyst-kich organów władzy publicznej, a więc i do organów administracji.
Zawiera takie ustalenia jak np.:
• ochrona godności ludzkiej (art. 30), która doznaje ewidentnego uszczerbku w każdym przypadku działania administracji publicznej, niezgodnego z wymaganiami prawa3;
• działanie na podstawie prawa (art. 7), a przez stworzenie zamknięte-go systemu źródeł prawa (art. 87-94 i inne) poddanie tezamknięte-go działania nie tylko bezpośredniemu stosowaniu samej Konstytucji, jak wynika to z art. 8 ust. 2 ustawy, ale także prawa międzynarodowego;
• zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie bez-stronnego wykonywania zadań publicznych (wyprowadzane pośred-nio z art. 153)
• akty normatywne wewnętrzne nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywatela, osób prawnych oraz innych podmiotów, nie podporządkowa-nych organizacyjnie organowi wydającemu taki akt (art. 93 ust. 2)4;
• działania organów administracji pod kontrolą instancyjną w ramach postępowania przed jej organami (art. 78), jak i sprawowaną przez organy kontrolą zewnętrzną, w tym przez sądy administracyjne (art.
184) oraz Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 80, 208);
• prawo do odszkodowania za szkody wyrządzone działaniem admini-stracji (art. 77 ust. 1);
• prawo żądania informacji o działaniu służb publicznych (art. 61);
• zakaz pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania przez władze pub-liczne innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokra-tycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2);
• prawo dostępu każdego do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, ograniczenie którego może określić jedynie usta-wa, a także prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informa-cji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (art. 51 ust. 3 i 4).
3 Tamże.
4 Przez to pojęcie konstytucyjne należy rozumieć wszelkie akty w ł a d c z e; trudno byłoby uznać np., że już p o s t a n o w i e n i a egzekucyjne nie podlegają tym rygorom, nie mówiąc już o aktach miejscowego prawa.
Wprowadzenie 117 Z przepisami konstytucyjnymi harmonizują odpowiednio przepisy ustaw takich jak np.: Kodeks postępowania administracyjnego, czy ustawa o dostępie do informacji publicznej, przepisy materialnego prawa administracyjnego, uszczegółowiające ochronę praw obywatela w stosunkach z administracją publiczną.
Podobnie, z art. 41 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej prawo do dobrej administracji wynika m.in. z nakazów bezstronnego, rzetelnego rozpatrywania spraw w rozsądnym terminie oraz zapew-nienia możliwości przedstawienia przez strony swego stanowiska or-ganowi przed rozstrzygnięciem, zapewnienia dostępu do dotyczących jej praw dokumentów o raz uzasadniania przez organ wydanych decy-zji. Zabezpieczeniu tego prawa służy prawo skargi do Sądu Pierwszej Instancji i Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Sprawują one funkcję sądów administracyjnych – niezależnie od sprawowania przez nie kompetencji sądów konstytucyjnego i międzynarodowe-go. Art. 43 Karty stwarza także uprawnionym możliwość przedsta-wienia Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich przypad- ków „złej administracji” w działalności instytucji lub organów Wspól-noty, z wyjątkiem wspomnianych Trybunału i Sądu – przy czym wy-łączenie to odnosi się tylko do zakresu w jakim sprawują funkcję wymiaru sprawiedliwości. Kolejnym krokiem było uchwalenie 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski Europejskiego Ko-deksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, w skrócie EKDA. Nie ma on wprawdzie mocy powszechnie obowiązującej i formalnie nie obowią-zuje organów administracji państw członkowskich, jednakże zgod-nie z zaleceniami Rzecznika Europejskiego oraz stanowiskiem pols- kiego Rzecznika Praw Obywatelskich, nic nie stoi na przeszkodzie, aby organy administracji państw unijnych stosowały subsydiar- nie jego postanowienia. Rzecznik IV Kadencji dokonał przetłuma-czenia Kodeksu na język polski i zwrócił się do Prezesa Rady Mini-strów z wnioskiem o zalecenie jego pomocniczego stosowania przez organy administracji rządowej i samorządowej5. Jak wynika z wiedzi Prezesa Rady Ministrów wydał on ministrom zalecenie odpo-wiedniego wykorzystywania Kodeksu a także zaznajamiania z jego postanowieniami korpusu służby cywilnej. Niektóre organy samo-rządu terytorialnego zorganizowały szkolenia pracowników w celu ich zapoznania z możliwościami praktycznego wykorzystania EKDA.
5 por. wystąpienie z dnia 21 października 2002 r. nr RPO 421791/V/02, odpowiedź szefa Kan-celarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 marca 2003 r. (RCL.1603-6/02).
118 Prawo do dobrej administracji Rzecznik Praw Obywatelskich V kadencji wydał kolejną edycję EKDA ze zaktualizowanym komentarzem prof. Jerzego Świątkiewicza.6