Uwagi ogólne

Lp. Wyszczególnienie Wynik

1 Liczba mieszkańców

2 Liczba urzędników zatrudnionych w urzędzie (pracownicy merytoryczni - bez obsługi) 3 Liczba radców prawnych zatrudnionych lub 

współpracujących z urzędem

4 Uzyskane certyfikaty, nagrody w konkursach itp.

5 Inne uwagi

6 Ogólna ocena

Załączniki 195 Załącznik 9

dr hab. Dariusz R. Kijowski

Prof. nadzw. Uniwersytetu w Białymstoku

Recenzja

Sprawozdania z badań przeprowadzonych przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich nt.

Realizacja obywatelskiego prawa do dobrej administracji przez organy samorządu terytorialnego

Uwagi ogólne

Prawo do dobrej administracji kojarzy się w opinii publicznej jako coś mglistego i niejednoznacznego, a nawet pozornego. Tym-czasem jest to – w moim przekonaniu – realne, dające się wy-prowadzić z Konstytucji RP, prawo każdej osoby przebywającej na terytorium państwa polskiego. Wyprowadzam je z objętej kon-stytucyjną ochroną godności ludzkiej (art. 30), która doznaje ewi-dentnego uszczerbku w każdym przypadku niezgodnego z wyma-ganiami prawa działania administracji publicznej. Stąd też oce-niam podjęcie badań nad realizacją prawa do dobrej administracji jako przedsięwzięcie o ogromnej doniosłości. Dzięki nim władza i opinia publiczna uzyskać może wiedzę o rzeczywistej wartości in-stytucji mających służyć zapewnieniu respektowania tego prawa.

Ponieważ skala zadań publicznych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej „j.s.t.”) jest ogromna, a niezależ-ność organów samorządowych podnosi ryzyko popełniania naru-szeń obowiązujących standardów, wybranie administracji samo-rządowej jako płaszczyzny badawczej jest ze wszech miar godne pochwały.

Łącznie, badania przeprowadzono w 112 jednostkach samorządu te-rytorialnego, w tym w 6 miastach na prawach powiatu (zwanych dalej powiatami miejskimi) i 32 powiatach ziemskich (razem – w 38 powia-tach) oraz w 8 miastach, 24 gminach miejsko – wiejskich i 42 gminach pozostałych (razem w 74 jednostkach stopnia podstawowego). Uważam, że zakres podmiotowy j.s.t. poddanych badaniom ustalono prawidłowo.

Jest to grupa więcej niż reprezentatywna.

196 Prawo do dobrej administracji Zakres przedmiotowy określono – z punktu widzenia celu badania – właściwie. Sugerowałbym jednak dopisanie w raporcie choćby kilku zdań uzasadnienia wymienionych w pkt 6 wprowadzenia typów działań poddanych analizie.

Nie zauważyłem, aby sprawdzono w badaniach ogłaszanie aktów prawa miejscowego podejmowanych przez organy wykonawcze j.s.t.

– niestety przewidziane ustawami (np. o utrzymaniu porządku, o ru-chu drogowym, o systemie oświaty). Dane osiągalne w systemie LEX wskazują na liczne braki w tym obszarze. W niektórych województwach nie ogłoszono wcale zarządzeń wydawanych przez burmistrzów w tych dziedzinach, mimo, że zawierają normy prawa kwalifikujące się do po-wszechnie obowiązujących (i niestety można się spodziewać, że jako takie są stosowane bez wymaganej promulgacji).

Pozytywnie oceniam również przyjętą metodologię. Niektóre teoretyczne założenia wyjściowe przeprowadzonych badań wydają mi się jednak kon-trowersyjne. Np. rozpoczynając prezentację wyników badań aktów prawa miejscowego Autor raportu stwierdza: „Prawo miejscowe w zasadzie ma charakter wykonawczy” (str. 12). To założenie jest zgodne tylko z poglą-dami części doktryny. Art. 94 Konstytucji, w odróżnieniu od art. 92, nie zwiera zastrzeżenia, że prawo miejscowe ma być wydawane w wykonaniu ustaw. Znajduje to odzwierciedlenie w ustawach zawierających upoważ-nienia do jego stanowienia. Np. ustawa o planowaniu przestrzennym nie określa norm wykonywanych w planach miejscowych, lecz tylko podsta-wowe cele i uwarunkowania procesu planowania i generalne upoważnie-nia do samodzielnej regulacji zagadnień wskazanych w art. 15. Nie jest to jedyny przykład – warto zasygnalizować, że owa „wykonawczość” prawa miejscowego jest jednak nieco odmienna od realizowanej w rozporządze-niach ministerialnych, premierowskich i rządowych.

Inne dyskusyjne założenie spotykamy przy prezentacji wyników badań aktów prawa miejscowego. Jako bardzo poważne uchybienie potraktowa-no tu: „wydawanie aktów prawa miejscowego bez wskazania podstawy materialnoprawnej”. Czytamy w opracowaniu, że „Praktyka taka narusza konstytucyjna zasadę stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązują-cych na obszarze swego działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Pozostaje też w sprzeczności z zasadami wydawa-nia aktów prawa miejscowego określonymi w ustawach samorządowych”.

Uważam, że to zbyt daleko idąca konstatacja. Niepowołanie podstawy to nie to samo, co jej brak. Zarzut naruszania zasady legalizmu można postawić tylko takiej uchwale, która nie ma podstawy, a zarzut narusze-nia zasady praworządności – tej, która wykracza poza granice wyznaczone

Załączniki 197 przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli pominięto podanie podstawy, a takowa istnieje, to możemy mówić jedynie o braku rzetelno-ści, naruszeniu zasad dobrej administracji, ale nie zasady legalizmu. Po-twierdzenie mojej oceny znajdziemy w orzecznictwie sądowym, w którym NSA nawet prostował stanowiska ośrodków zamiejscowych uznających zaniechanie podania podstawy prawnej za naruszenie zasady legalizmu – por. wyrok NSA z 2007.01.09 II OSK 1369/06, LEX nr 315975 i wyrok WSA w Warszawie z 2007.02.13 III SA/Wa 3598/06, LEX nr 311955.

To samo można powiedzieć o podobnie skonstruowanym zarzucie pod adresem przebadanych decyzji administracyjnych (str. 34 i nast.).

Powołując się na autorytety prawa administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski) autor raportu pisze, że „Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych z zastosowa-niem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, pra-widłowego ustalania stanu prawnego spraw oraz poprawnej wykładni zastosowanych przepisów”. Powiem szczerze, że tak rozumiana zasada legalizmu nie bardzo mi odpowiada, bo nie uwzględnia szczególnej po-zycji administracji publicznej w systemie władz publicznych. Tak można pisać o władzy ustawodawczej i sądowniczej – one rozstrzygają „z zasto-sowaniem prawa, po prawidłowym ustaleniu stanu prawnego i popraw-nej wykładni zastosowanych przepisów”. Natomiast organ administracji musi mieć coś więcej – ustawa musi przewidywać każde jego działanie, czynność, decyzję lub postanowienie. Gdy tego brakuje – brakuje pod-stawy prawnej do działania. Upod-stawy wydaje się natomiast bez podpod-stawy prawnej, podobnie – aczkolwiek nie tak samo – orzeka sąd wymierzając sprawiedliwość w sprawie cywilnej. Wprawdzie w polskiej doktrynie pra-wa i orzecznictwie sądowym nie akcentuje się obowiązypra-wania anglosa-skiej doktryny ultra vires, jednak w licznych podręcznikach prawa admi-nistracyjnego w państwach europejskich wyraźnie się do niej nawiązuje i oddziela od siebie obowiązek posiadania podstawy prawnej od obowiąz-ku działania zgodnie z prawem (w niemieckojęzycznych dziełach przeja-wia się to rozróżnieniem sytuacji, w których obowiązuje Gesetzvorbehalt od tych, w których obowiązuje wyłącznie Gestzvorrang).

Mimo powyższych wątpliwości zarówno założenia badań, ich wyniki oraz sposób prezentacji materiału badawczego oceniam bardzo pozy-tywnie. Poniżej zamieszczam uwagi szczegółowe, których rozważenie sugeruję z nadzieją, że po ich uwzględnieniu jakość opracowania wyni-ków przeprowadzonych badań będzie zdecydowanie wyższa.¹

1 Uwagi szczegółowe o charakterze merytorycznym i redakcyjnym, zostały w pełni uwzględnione.

CZęŚć III.