Akty urzędowej wykładni prawa

W ostatnich latach w zakresie prawa administracyjnego coraz częściej wy‑

korzystywane są rozmaite urzędowe akty interpretacji prawa. Akty urzędowej wykładni prawa traktowane są jako tzw. miękkie prawo (soft law). Jak zazna‑

cza R. Mędrzycki, „Stajemy się coraz częściej świadkami tego, że w ramach próby radzenia sobie z nowymi zjawiskami oplata się administrację siecią soft law (miękkiego prawa). Wytyczne – ramy działania, inaczej niż w przypadku twardego prawa, mają być remedium na dzisiejszą szybko zmieniająca się rze‑

czywistość”³⁶⁰. Z kolei według M. Błachuckiego, „Prawo miękkie jest zaliczane do niezorganizowanych źródeł prawa administracyjnego, które to źródła nie są

360 R. Męd rz ycki: Patologie związane z dysfunkcją niektórych przepisów instrukcji kan‑

celaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych. W: Patologie w administracji publicz‑

nej. Red. D.R. Kijowski, P.J. Suwaj. Warszawa 2009, s. 430–431.

źródłami prawa powszechnie obowiązującego, ani też nie są źródłami prawa wewnętrznego w rozumieniu Konstytucji RP”³⁶¹.

Akty urzędowej wykładni prawa mogą przybierać różne formy. W prze‑

pisach polskiego prawa administracyjnego można dostrzec takie ich postaci, jak: wytyczne, obwieszczenia, wyjaśnienia, stanowiska, opinie, akty monitoro‑

wania, interpretacje, rekomendacje, ostrzeżenia, instrukcje czy zastrzeżenia³⁶². Jak przyjmuje J. Lang, urzędowa interpretacja to wykładnia dokonana przez właściwy organ, którym może być organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 k.p.a. bądź też każdy inny organ państwowy lub niepaństwowy, mający upoważnienie wyprowadzone z ustawy do wypowiadania się jako organ wła‑

dzy publicznej w szerokim znaczeniu tego słowa³⁶³. W ocenie M. Błachuckiego, urzędowe wyjaśnienia przepisów są interpretacją lub informacją o rozumieniu znaczenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Co więcej, stanowią swoistą obietnicę, wywołującą uzasadnione oczekiwanie ich adresatów co do przyszłego sposobu postępowania organu administracji publicznej, który niniej‑

szą interpretację (informację) wydał³⁶⁴. Za informacyjnym charakterem niniej‑ szych aktów opowiada się również Z. Kmieciak, który dodatkowo zaznacza, że nie stanowią one typowych aktów stosowania prawa³⁶⁵.

Akty urzędowej wykładni prawa mogą mieć zarówno charakter wewnętrzny (w ramach struktur administracji publicznej), jak i zewnętrzny (poza struktura‑

mi administracji publicznej). Zatem mogą być skierowane do administrujących, jak i administrowanych. Natomiast wewnętrzne akty interpretacji mogą wiązać wertykalnie, co oznacza, że są wiążące dla organów niższego szczebla pozo‑

stających w stosunku hierarchicznej zależności, bądź mogą wiązać horyzon‑

talnie, czyli wyłącznie organ, który wydał urzędowy akt wykładni³⁶⁶. Z kolei zewnętrzne akty urzędowej wykładni wydają się istotne dla relacji administra‑

cja – obywatel. Jak zaznacza M. Błachucki, nie tworzą one żadnych nowych praw i obowiązków w stosunku do ich adresatów, chociaż zawierają ładunek normatywny w tym sensie, że określają sposób powinnego zachowania adresata normy prawa powszechnie obowiązującego, która została w takim akcie zinter‑

pretowana przez upoważniony do tego podmiot³⁶⁷.

361 M. Błachucki: Stanowienie aktów tzw. prawa miękkiego…, s. 243–244.

362 M. Błachucki: Urzędowe wyjaśnienia przepisów prawa…, s. 122–123.

363 J. Lang: Uwagi na temat prawnej struktury urzędowej interpretacji przepisów prawa.

W: Jakość prawa administracyjnego. Red. D.R. K ijowski, A. Mir uć, A. Suwałko ‑Karetko.

Warszawa 2012, s. 229.

364 M. Błachucki: Urzędowe wyjaśnienia przepisów prawa…, s. 124.

365 Z. K mieciak: Urzędowe interpretacje przepisów prawa podatkowego (nowe wyzwa‑

nia). W: Orzecznictwo w systemie prawa. Red. T. Bąkowski, K. Grajewski, J. War ylew‑

ski…, s. 128.

366 E. Bojanowski, K. Kasz ubowski: Urzędowe akty wykładni w sferze prawa po‑

wszechnego…, s. 158.

367 M. Błachucki: Urzędowe wyjaśnienia przepisów prawa…, s. 124.

Jednakże zdaniem E. Bojanowskiego i K. Kaszubowskiego, urzędowe akty wykładni prawa będą wiązać organy stosujące prawo co do rozumienia prze‑

pisów objętych tymi aktami, o ile taki proces stosowania prawa po wydaniu urzędowego aktu wykładni w ogóle będzie uruchomiony³⁶⁸.

Reasumując, należy wskazać, że urzędowe interpretacje prawa: 1) doty‑

czą zawsze prawa powszechnie obowiązującego; 2) nie tworzą nowych praw, jednak ustalają interpretacje dla już określonych w powszechnie obowiązu‑

jącym prawie uprawnień i obowiązków; 3) mogą mieć charakter wewnętrz‑

ny oraz zewnętrzny; 4) mogą bezpośrednio obejmować proces stosowania prawa lub mogą być podejmowane poza nim (gdy ów proces nie zostanie podjęty); 5) mają umocowanie w upoważnieniach zawartych w ustawach;

6) procedura ich podejmowania może być określona w przepisach prawa w sposób sformalizowany lub w sposób ogólny; 7) nie stanowią one jedno‑

rodnej wewnętrznie grupy. To, co odróżnia akty urzędowej wykładni pra‑

wa od opisywanych wcześniej w niniejszym rozdziale aktów planowania, to z pewnością fakt, że są one w większości skierowane na zewnątrz, a tym‑

czasem akty planowania są skierowane do wewnątrz, czyli do organów ad‑

ministracji publicznej³⁶⁹.

Aby lepiej zrozumieć akty urzędowej wykładni prawa, można wskazać ich przykłady. Najpowszechniejszymi wydają się: ostrzeżenia publiczne Komisji Nadzoru Finansowego (informujące obywateli o zagrożeniach ze strony pod‑

miotów prowadzących niezgodnie z prawem działalność finansową), wytyczne ministra rozwoju regionalnego w zakresie realizacji projektów realizowanych z programów operacyjnych (stanowiące istotną informację dla organów admi‑

nistracji publicznej rozdysponowujących dofinansowanie unijne oraz dla osób ubiegających się o nie, czyli potencjalnych beneficjentów)³⁷⁰, interpretacje podat‑ kowe wydawane przez ministra finansów (stanowią gwarancję dla podatnika co do właściwej interpretacji konkretnych przepisów podatkowych)³⁷¹.

Swoistym przykładem aktów wykładni są też zalecenia i opinie wydawane w formie uchwał przez Radę Języka Polskiego³⁷², która stanowi komitet pro‑

368 E. Bojanowski, K. Kasz ubowski: Urzędowe akty wykładni w sferze prawa po‑

wszechnego…, s. 160.

369 M. Błachucki: Urzędowe wyjaśnienia przepisów prawa…, s. 124, 127.

370 Zob. szerzej R. Talaga: Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie prowa‑

dzenia polityki rozwoju. W: Legislacja administracyjna…, Red. M. Stahl, Z. Duniewska, s. 320–333.

371 Zob. szerzej Z. K mieciak: Urzędowe interpretacje przepisów prawa podatkowego…, s. 121–133; E. Bojanowski, K. Kasz ubowski: Urzędowe akty wykładni w sferze prawa powszechnego…, s. 161.

372 Rada Języka Polskiego działa na podstawie art. 12–14 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz.U. 2011, nr 43, poz. 224 ze zm.). W myśl tych przepisów, na wniosek wskazanych w nich podmiotów, wyraża, w drodze uchwały, opinie o używaniu języ‑

ka polskiego w działalności publicznej oraz w obrocie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

blemowy Polskiej Akademii Nauk. Uchwały te dotyczą co do zasady ortografii i interpunkcji, a zatem uchwały ortograficzne powinny być stosowane wobec wszystkich, którzy posługują się językiem polskim. Jednakże uchwały te, mimo zewnętrznego obowiązywania, nie mają charakteru prawa powszechnie obowią‑

zującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Nie podlegają nawet publikacji, co jest jednym z koniecznych warunków przepisów prawa powszechnie obo‑

wiązującego. W ocenie R. Mędrzyckiego, stosowanie uchwał opiera się raczej na autorytecie i powadze Rady, a co więcej, brak podstawy prawnej uznającej opinie Rady za powszechnie wiążące³⁷³. Zdaniem P. Czarneckiego, „Nie sposób jednak stwierdzić, że uchwały mają wiążącą moc w stosunku do adresatów”, a także „trudno wymagać, aby obywatele mieli obowiązek prawny się do nich stosować”, wziąwszy po uwagę brak obowiązku publikacyjnego uchwał Rady³⁷⁴. Z kolei w wyroku WSA w Lublinie sąd wprost wskazał, że „Zalecenia Rady Języka Polskiego Komitetu Językoznawstwa PAN nie są w żadnym rozumie‑

niu aktem normatywnym. Stanowią jedynie szczególną formę opinii biegłego, a zatem nie mogą stanowić prawnej podstawy rozstrzygnięcia”³⁷⁵. Bez wątpie‑

nia nie stanowią one zarówno wykładni prawa jako takiego, jak i bezpośrednio podstawy prawnej indywidualnych rozstrzygnięć, chociaż oddziałują na nie, co można wskazać chociażby w kontekście uchwał Rady w zakresie imion propo‑

nowanych dla dzieci, które są uwzględniane przez kierowników urzędów stanu cywilnego.

Trudno jednoznacznie scharakteryzować urzędowe akty wykładni prawa, które w zasadzie należy umiejscowić pomiędzy procesem stanowienia prawa a procesem stosowania prawa. W niedalekiej przeszłości Trybunał Konstytucyj‑

ny negatywnie ocenił funkcjonowanie aktów wykładni w kontekście interpreta‑

cji wydawanych przez ministra finansów, a mianowicie przyjął w wyroku z dnia 11 maja 2004 r., że takie działanie „prowadzi bowiem do niebezpiecznego i nie‑

pożądanego zacierania różnicy między tworzeniem prawa a jego interpretacją, co wynika z nadania waloru rozszerzonego obowiązywania urzędowej wykład‑

ni, mającej w założeniu wypełniać wyłącznie funkcję ograniczonego podmioto‑

wo porządkowania i ujednolicania działalności orzeczniczej”, a w konsekwencji

„prowadzić może do ››rozchwiania‹‹ całej przyjętej przez ustrojodawcę koncep‑

cji systemu źródeł prawa”³⁷⁶. Współcześnie w piśmiennictwie częściej przyjmuje się, że wydawanie aktów urzędowej wykładni przyczynia się do ujednolica‑

z udziałem konsumentów i przy wykonywaniu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przepi‑

sów z zakresu prawa pracy oraz ustala zasady ortografii i interpunkcji języka polskiego.

373 R. Męd rz ycki: Uchwały ortograficzne Rady Języka Polskiego w systemie tak zwanych niezorganizowanych źródeł prawa administracyjnego. „Administracja – Teoria – Dydaktyka – Praktyka” 2009, nr 3, s. 157–170.

374 P. Czar necki: Ustawa o języku polskim. Komentarz. Warszawa 2014, s. 160–161.

375 Wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 maja 2004 r., II SA/Lu 1310/03. CBOSA.

376 Wyrok TK z dnia 11 maja 2004 r., K 4/03. OTK ‑A 2004, nr 5, poz. 41.

nia rozumienia często niejasnego prawa. Wobec tego uznaje się, że akty te są przejawem realizacji zasady zaufania obywateli do organów państwa czy wręcz w niektórych przypadkach przez stworzenie legitymizowanej pozycji zmierzają do zapewnienia ochrony jednostkowej w sytuacji rzeczywistej³⁷⁷.

Przyczyn powstawania coraz większej liczby aktów wykładni prawa upa‑

truje się w różnych okolicznościach, w tym m.in. w: 1) nieustających procesach globalizacyjnych (czego wyrazem jest np. przystąpienie Polski do UE, w której akty te odgrywają ważną rolę); 2) pogarszającym się stanie tradycyjnej legisla‑

cji, która jest niejasna, a nadto zbyt wolna w stosunku do zachodzących zmian społecznych; 3) zmianach w samej administracji, która próbuje dostosować się do otaczającej ją rzeczywistości i w ten sposób modernizować swoje działa‑

nia³⁷⁸. Wydaje się jednak, że obecnie coraz częściej jako przyczynę powstawania aktów urzędowej wykładni prawa wskazuje się właśnie zły stan obowiązują‑

cego prawa. Jak bowiem sygnalizują E. Bojanowski i K. Kaszubowski, akty te są „reakcją na stan obowiązującego prawa, zwłaszcza w sytuacji wielości źródeł prawa, przedmiotowego zróżnicowania tego prawa, a także dużej zmien‑

ności w czasie”³⁷⁹. Co więcej, wskazuje się, że akty interpretacji wykształciły się w praktyce stosowania prawa jako forma reakcji na niejasne sformułowa‑

nie przepisów, prowadzące do rozbieżności interpretacyjnych występujących w płaszczyźnie administrujący – administrowani³⁸⁰.

377 Tak Z. K mieciak: Urzędowe interpretacje przepisów prawa podatkowego…, s. 123.

378 M. Błachucki: Urzędowe wyjaśnienia przepisów prawa…, s. 128–131, 149.

379 E. Bojanowski, K. Kasz ubowski: Urzędowe akty wykładni w sferze prawa po‑

wszechnego…, s. 161.

380 M. Maciejewski: Abstrakcyjne interpretacje przepisów prawa wydawane przez organy administracji publicznej. W: Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego. Red. D.R. Ki‑

jowski, J. Radwanowicz ‑Wanczewska, M. Wincenciak…, s. 70.