Prawo administracyjne
Część ogólna
Administracja
Prawo administracyjne Część ogólna
pod redakcją
Jolanty Blicharz, Lidii Zacharko
Autorzy
Jolanta Blicharz, Dorota Fleszer, Jadwiga Glumińska ‑Pawlic, Anna Gronkiewicz, Marcin Janik, Michał Kania, Radosław Koper, Grzegorz Krawiec, Andrzej Matan, Andrzej Pakuła, Ewa Pierzchała,
Jacek Pierzchała, Renata Raszewska ‑Skałecka,
Barbara Wartenberg ‑Kempka, Lidia Zacharko, Agnieszka Ziółkowska
Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego • Katowice 2018
Andrzej Matan
Recenzent
Stanisław Nitecki
Redaktor Barbara Todos‑Burny Projektant okładki Magdalena Starzyk
Łamanie Alicja Załęcka
Copyright © 2018 by Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego
Wszelkie prawa zastrzeżone
ISSN 0208-6336 ISBN 978-83-226-3202-4
(wersja drukowana) ISBN 978-83-226-3203-1
(wersja elektroniczna)
Wydawca
Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego ul. Bankowa 12B, 40-007 Katowice
www.wydawnictwo.us.edu.pl e‑mail: wydawus@us.edu.pl
Wydanie I. Ark. druk. 27,25. Ark. wyd. 32,5. Papier offset. kl. III, 90 g Cena 40 zł (+ VAT)
Druk i oprawa:
„TOTEM.COM.PL Sp. z o.o.” Sp.K.
ul. Jacewska 89, 88‑100 Inowrocław
Wstęp
Część pierwsza
Administracja w wolnym, demokratycznym, socjalnym państwie prawa
Rozdział 1
Zadania administracji publicznej Andrzej Pakuła
Rozdział 2
Podmioty wykonujące zadania administracji publicznej 1.2. Zasady organizacyjne
Andrzej Pakuła 2.2. Administracja rządowa
Andrzej Pakuła
2.3. Korporacje prawa publicznego Andrzej Pakuła
2.4. Zakłady prawa publicznego Andrzej Pakuła
2.5. Fundacje prawa prywatnego Jolanta Blicharz
2.5.1. Cechy fundacji
2.5.2. Procedura zakładania fundacji
2.5.3. Nadzór nad fundacjami i likwidacja fundacji
2.5.4. Fundacje prawa prywatnego jako organizacje pozarządowe 2.5.5. Zlecanie realizacji zadań fundacjom prawa prywatnego 2.6. Fundacje prawa publicznego
Jolanta Blicharz
13
17
3536 42 3433 28 26 25 23 21 19 19
2.7. Przykłady wykonywania zadań publicznych przez inne podmioty Jolanta Blicharz
2.7.1. Podstawy prawne zlecania zadań publicznych organizacjom pozarzą‑
dowym
2.7.2. Status prawny stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego w sfe‑
rze realizacji zadań pożytku publicznego
2.7.3. Rola spółdzielni socjalnych jako podmiotów ekonomii społecznej w zakresie realizacji zadań publicznych
Część druga
Administracja a prawo
Administracja jako funkcja państwa regulowana przez prawo Rozdział 1
Źródła prawa administracyjnego
1.1. Prawo jako instrument sterowania administracją publiczną Agnieszka Ziółkowska
1.2. Zasady tworzenia prawa Agnieszka Ziółkowska
1.3. Pojęcie źródeł prawa i klasyfikacja źródeł prawa Anna Gronkiewicz
1.4. Cechy źródeł prawa, w tym cechy źródeł prawa administracyjnego Anna Gronkiewicz
1.5. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Agnieszka Ziółkowska
1.6. Ustawy
Anna Gronkiewicz 1.6.1. Uwagi ogólne 1.6.2. Przedmiot regulacji
1.6.3. Procedura tworzenia ustawy (tryb ustawodawczy) 1.6.4. Rodzaje ustaw
1.6.5. Podsumowanie – cechy ustawy 1.7. Międzynarodowe źródła prawa
Agnieszka Ziółkowska
1.7.1. Umowy międzynarodowe 1.7.2. Prawo Unii Europejskiej
1.7.2.1. Zasady prawa unijnego
1.7.2.2. Europeizacja prawa administracyjnego 1.8. Rozporządzenia
Agnieszka Ziółkowska 1.9. Prawo miejscowe
Anna Gronkiewicz 1.9.1. Uwagi ogólne
44
45 49
65 65 68 73 76 78 84 8484 8790 9293
9496
101105
111 111 59
99
1.9.2. Klasyfikacja aktów prawa miejscowego 1.9.3. Przedmiot regulacji aktów prawa miejscowego 1.9.4. Sposób tworzenia prawa miejscowego
1.9.5. Podsumowanie – cechy prawa miejscowego 1.10. Zasady ogłaszania aktów normatywnych
Agnieszka Ziółkowska
1.11. Kontrola aktów normatywnych Agnieszka Ziółkowska
1.11.1. Kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny 1.11.2. Kontrola i nadzór wewnątrzadministracyjny
1.11.2.1. Kontrola rządowa
1.11.2.2. Nadzór nad aktami prawa miejscowego
1.11.3. Kontrola aktów prawotwórczych sprawowana przez sądy admini‑
stracyjne
1.12. Niezorganizowane źródła prawa Anna Gronkiewicz
1.12.1. Uwagi ogólne
1.12.2. Akty prawa wewnętrznego 1.12.2.1. Uchwały i zarządzenia 1.12.2.2. Statuty i regulaminy 1.12.2.3. Prawo zakładowe 1.12.3. Akty planowania
1.12.4. Normy i odesłania pozaprawne 1.12.5. Zwyczaj
1.12.6. Orzecznictwo 1.12.7. Doktryna prawnicza
1.12.8. Akty urzędowej wykładni prawa Rozdział 2
Zasady konstytucyjne a prawo administracyjne Renata Raszewska‑Skałecka
2.1. Legalność 2.2. Proporcjonalność 2.3. Zasada zaufania 2.4. Zasada równości
Część trzecia
Formy działania administracji publicznej – pojęcie i klasyfikacja form działania Rozdział 1
Akt administracyjny Ewa Pierzchała
112116 118122 123 130 131135 135138
141145
145146 147149 150152 156158 161163 163
169
174181 184189
193
1.1. Pojęcie, funkcja i rodzaje aktów administracyjnych 1.2. Formy aktu administracyjnego
1.3. Standardy procesowe wydawania aktów administracyjnych 1.4. Obowiązywanie, wykonalność aktu administracyjnego 1.5. Trwałość aktu administracyjnego
1.6. Prawidłowość i wadliwość aktu 1.7. Wzruszalność aktu
Rozdział 2
Umowa administracyjna (umowa publicznoprawna) Lidia Zacharko
2.1. Wstęp
2.2. Umowa administracyjna jako prawna forma działania administracji w prawie francuskim
2.3. Umowa administracyjna (umowa publicznoprawna) w prawie niemieckim 2.4. Regulacja umów publicznoprawnych w projekcie kodeksu postępowania ad‑
ministracyjnego Unii Europejskiej 2.5. Konkluzje
Rozdział 3
Instytucja porozumienia administracyjnego (porozumienia komunalne) Jacek Pierzchała
3.1. Pojęcie i charakter prawny porozumienia 3.2. Cechy porozumienia
3.3. Rodzaje porozumień
3.4. Utrata mocy prawnej porozumienia Rozdział 4
Akty planowania w prawie administracyjnym Dorota Fleszer
4.1. Istota planowania w administracji publicznej 4.2. Akty planowania jako źródło prawa
4.3. Wybrane akty planowania w prawie administracyjnym Rozdział 5
Działania faktyczne
Barbara Wartenberg‑Kempka Rozdział 6
Inne formy działania administracji publicznej Michał Kania
6.1. Umowa o partnerstwie publiczno‑prywatnym 6.1.1. Wprowadzenie
6.1.2. Pojęcie i cechy umowy o partnerstwie publiczno‑prywatnym 6.1.3. Strony umowy o partnerstwie publiczno‑prywatnym
193
211208 205 205 202201 199198 196195
229226 225 223220 219217 217 215213
243243 243 239 231
245249
6.1.4. Przedmiot umowy o partnerstwie publiczno‑prywatnym oraz modele organizacyjne partnerstwa publiczno‑prywatnego
6.1.5. Regulacja umowy na gruncie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o part‑
nerstwie publiczno‑prywatnym
6.1.6. Regulacja umowy o partnerstwie publiczno‑prywatnym na gruncie ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi
6.1.6.1. Uwagi wprowadzające
6.1.6.2. Cechy umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi 6.1.6.3. Zawarcie umowy koncesji
6.1.6.4. Modyfikacja umowy koncesji 6.1.6.5. Rozwiązanie umowy koncesji 6.1.6.6. Unieważnienie umowy koncesji
6.1.7. Regulacja umowy o partnerstwie publiczno‑prywatnym na gruncie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych 6.1.7.1. Uwagi wprowadzające
6.1.7.2. Forma i jawność umów w sprawach zamówień publicznych 6.1.7.3. Odpowiedzialność solidarna wykonawców za wykonanie
umowy
6.1.7.4. Terminowy charakter umowy w sprawach zamówień publicz‑
6.1.7.5. Modyfikacja treści umowy w sprawach zamówień publicz‑nych 6.1.7.6. Odstąpienie od umowy w sprawach zamówień publicznychnych 6.1.7.7. Rozwiązanie umowy
6.1.7.8. Unieważnienie umowy
6.1.7.9. Zabezpieczenie należytego wykonania umowy
6.1.8. Pozostałe postanowienia umowy o partnerstwie publiczno‑prywatnym
Część czwarta
Stosunki administracyjnoprawne
O pojęciu stosunku administracyjnoprawnego w ogólności Rozdział 1
Stosunki administracyjnoprawne Ewa Pierzchała
1.1. Pojęcie stosunku administracyjnoprawnego 1.2. Rodzaje stosunku administracyjnoprawnego 1.3. Cechy stosunku administracyjnoprawnego 1.4. Struktura stosunku administracyjnoprawnego
1.5. Nawiązanie, zmiana i ustanie stosunku administracyjnoprawnego 1.6. Stosunek administracyjnoprawny a sytuacja administracyjnoprawna
272 254
258 258259 261262 266267
270 270 269268 268 250
285283 283 278277 275275 272
290288 287286
Rozdział 2
Dostępność i korzystanie z rzeczy publicznych Marcin Janik
2.1. Publiczne prawo rzeczowe
2.2. Stosunki prawne w zakresie korzystania z rzeczy publicznych i urządzeń zakładu publicznego
2.2.1. Korzystanie z placówek oświatowych 2.2.2. Korzystanie ze szkół wyższych 2.2.3. Korzystanie z bibliotek 2.2.4. Korzystanie z muzeów
Rozdział 3
Policja jako funkcja państwa Marcin Janik
3.1. Zadania w zakresie policji
3.2. Zasady działania organów policji administracyjnej 3.3. Środki działania organów policyjnych
Część piąta
Odpowiedzialność administracji publicznej i jej organów Rozdział 1
Odpowiedzialność karna za wykonywanie kompetencji w sferze administracji pu‑
blicznej
Radosław Koper 1.1. Uwagi ogólne
1.2. Funkcjonariusz publiczny i osoba pełniąca funkcję publiczną 1.3. Przegląd wybranych przestępstw
1.3.1. Łapownictwo bierne (sprzedajność) 1.3.2. Płatna protekcja
1.3.3. Nadużycie władzy (funkcji)
1.3.4. Wymuszanie zeznań, wyjaśnień, oświadczeń i informacji 1.3.5. Dopuszczenie do znęcania się nad osobą pozbawioną wolności 1.3.6. Ujawnienie tajemnicy państwowej
1.3.7. Ujawnienie tajemnicy służbowej 1.3.8. Fałsz materialny dokumentu 1.3.9. Fałsz intelektualny dokumentu 1.3.10. Nadużycie zaufania
Rozdział 2
Odpowiedzialność za działania legalne administracji Andrzej Matan, Grzegorz Krawiec
293 293 297299 300
335330 329 329 316313 307 307 305303
346
349347 347 343343 342339 339335
351
Rozdział 3
Odpowiedzialność za działania nielegalne o charakterze majątkowym Andrzej Matan, Grzegorz Krawiec
Rozdział 4
Odpowiedzialność podmiotów podejmujących decyzje w sprawach finansowych Jadwiga Glumińska‑Pawlic
4.1. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 4.1.1. Pojęcie dyscypliny finansów publicznych
4.1.2. Zakres podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi‑
nansów publicznych
4.1.3. Zakres przedmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi‑
nansów publicznych
4.1.4. Istota odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicz‑
4.1.5. Podstawowe zasady postępowania w sprawach o naruszenie dyscypli‑nych ny finansów publicznych
4.1.6. Sankcje za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
4.2. Odpowiedzialność w związku z uchwaleniem i wykonaniem budżetu państwa i jednostki samorządu terytorialnego oraz z tytułu uchwał podatkowych rad gmin4.2.1. Budżet jako podstawa gospodarki finansowej
4.2.2. Uchwalenie i wykonywanie budżetu państwa
4.2.3. Uchwalenie i wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorial‑
4.2.4. Odpowiedzialność z tytułu uchwał podatkowych rad gminnego 4.3. Odpowiedzialność z tytułu wadliwych decyzji podatkowych Bibliografia
Noty o Autorach Summary Zusammenfassung
389 388382 379 377 375 373373 373 361
403402 394 391389
436 435 407 433
Niniejszy podręcznik ma dwojaki charakter. Z jednej strony powinien w reali‑
styczny sposób podsumować dotychczasowy dorobek polskiej nauki prawa admini‑
stracyjnego, niewątpliwie znaczny, wartościowy i nieprzemijający. Z drugiej strony zaś winien być aktualnym i żywym głosem w dyskusji nad obecnym kształtem tej nauki, zwłaszcza w obliczu przemian społeczno ‑gospodarczych zachodzących we współczesnym świecie, globalizacji i wprowadzanych mechanizmów gospodarki wolnorynkowej oraz tendencji do ekonomizacji działań administracji publicznej.
Na tle wymienionych determinantów powinien zatem formułować współczesne spojrzenie na administrację, jej zdolność adaptacji do wyzwań i oczekiwań współ‑
czesnego społeczeństwa, zwłaszcza w takich dziedzinach, jak odpowiedzialność oraz współpraca z podmiotami niepublicznymi w świadczeniu usług, a także na możliwe drogi rozwoju instytucji prawa administracyjnego w przyszłości.
W rezultacie przyjęto opracowanie m.in. takich problemów, jak regulacja umów publicznoprawnych w projekcie kodeksu postępowania administracyjne‑
go Unii Europejskiej i zmian w polskim Kodeksie postępowania administracyj‑
nego czy też odpowiedzialność karna za wykonywanie kompetencji w sferze administracji publicznej oraz odpowiedzialność za decyzje w sprawach finan‑
sowych w administracji publicznej. Tylko bowiem w wyniku wielopłaszczyzno‑
wego, dyscyplinarnego ujęcia można uzyskać całościową ocenę funkcjonowania obowiązującego prawa.
Podręcznik został zaplanowany i zrealizowany jako dzieło jednoczące in‑
dywidualny trud autorski z wielością opracowań naukowych, nadających pu‑
blikacji ostateczny kształt. Całość materiału została podzielona na pięć części.
Pierwszą z nich poświęcono zagadnieniom administracji w wolnym, demokra‑
tycznym, socjalnym państwie prawa. Część druga podręcznika ujmuje proble‑
matykę administracji jako funkcję państwa regulowaną przez prawo, a część trzecia prezentuje szczegółowe zagadnienia form działania administracji. Z ko‑
lei część czwarta przedstawia stosunki administracyjnoprawne, natomiast część piąta – odpowiedzialność administracji publicznej i jej organów.
Poszczególne rozdziały są opracowaniami autorskimi, a tezy w nich zawarte stanowią odzwierciedlenie poglądów ich twórców. Rola redaktorów podręcz‑
nika sprowadzała się do ujednolicenia i uzgodnienia tekstów opracowań, aby całości nadać jednolity charakter, unikając jednocześnie zbędnych powtórzeń, a także narzucania w jakikolwiek sposób własnej opinii.
Jolanta Blicharz, Lidia Zacharko
Administracja w wolnym, demokratycznym, socjalnym
państwie prawa
Zadania administracji publicznej
W demokratycznym państwie prawnym rolą administracji publicznej jest wykonywanie prawa, ściślej – wykonywanie określonych prawem zadań pub‑
licznych. Zdaniem S. Biernata, istotę zadania publicznego można ujmować tro‑
jako:
„Po pierwsze, jako zadania rzeczywiście wykonywane przez organy pań‑
stwowe lub samorządowe. […]
Po drugie, jako zadania swoiste i charakterystyczne dla państwa. W tym ujęciu chodzi o modelowe zadania publiczne albo inaczej, o zadania publiczne w czystej postaci. […]
Po trzecie, jako zadania państwa i samorządu wynikające z całego obowią‑
zującego w danym czasie porządku prawnego, a więc nie tylko konstytucji, ale także ustaw zwykłych i aktów normatywnych niższej rangi”1.
W konkluzji autor ten przyjmuje, że „podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za publiczne jest okoliczność, iż państwo lub samorząd terytorial‑
ny ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie”2.
Podobnie wypowiada się S. Fundowicz, rozpatrując przy tym istotę zada‑
nia publicznego w płaszczyźnie materialnej i formalnej. Pierwsza oznacza, że
„chodzi o zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb człowieka, wyni‑
kających ze współżycia ludzi w społecznościach. […] Za aspektem materialnym podąża aspekt formalny, polegający na tym, że państwo przejmuje zaspokajanie wcześniej ustalonych potrzeb”3.
1 S. Bier nat: Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna. Warszawa–Kra‑
ków, Wydawnictwo Naukowe PWN, 1994, s. 15–16.
2 Ibidem.
3 S. Fundowicz: Dynamiczne rozumienie zadania publicznego. W: Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Red. J. Super nat. Wrocław, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, 2009, s. 158. Zob. także L. Zacharko: Prywatyzacja zadań pu‑
blicznych gminy. Studium administracyjnoprawne. Katowice, Wydawnictwo Uniwersytetu Ślą‑
skiego, 2000.
Zadania publiczne mieszczą się zatem we wszystkich obszarach aktywnoś‑
ci administracji, co umożliwia wyróżnienie dwóch podstawowych rodzajów przedmiotowych zadań publicznych w obszarze administracji reglamentacyjno‑
‑porządkowej i w obszarze administracji świadczącej.
W pierwszym przypadku są to zadania polegające na szeroko rozumianej ochronie porządku i bezpieczeństwa publicznego za pomocą władczych środ‑
ków działania, przybierających postać różnych typów aktu administracyjnego.
W przypadku drugim administracja publiczna przejmuje na siebie ciężar zaspokajania zbiorowych potrzeb w takich sferach, jak: oświata, nauka, ochrona zdrowia, kultura, pomoc społeczna, zaopatrzenie w media, transport zbiorowy, łączność, rekreacja.
Zadania publiczne mogą być realizowane zasadniczo w dwojaki sposób, mianowicie bezpośredni i pośredni.
Sposób pierwszy, który można określić naturalnym, to wykonywanie zadań publicznych przez same organy administracji publicznej, rządowe, państwowe, samorządowe oraz inne podmioty administrujące, w głównej mierze przez or‑
gany zakładów prawa publicznego czy przedsiębiorstw użyteczności publicznej (te ostatnie podmioty nie funkcjonują aktualnie w polskiej administracji pu‑
blicznej).
Istotą sposobu drugiego jest prawnie dopuszczalna możliwość zlecania realizacji określonych zadań publicznych podmiotom niepublicznym, przede wszystkim stowarzyszeniom, fundacjom, osobom prawnym i jednostkom orga‑ nizacyjnym Kościołów i związków wyznaniowych. Zakres zadań publicznych, których realizowanie może być przedmiotem zlecania, podmioty uprawnione do starania się o zlecanie, tryb, formy, zasady zlecania określają stosowne przepi‑
sy ustawowe. Należy podkreślić, że zlecenie wykonania zadania publicznego podmiotowi niepublicznemu w żadnym stopniu nie zmienia charakteru zleco‑
nego zadania. Zadanie pozostaje publiczne tak długo, jak długo obowiązujący porządek prawny czyni stosowne organy władzy publicznej końcowymi, osta‑
tecznymi gestorami danego zadania, bez względu na podmiot w rzeczywistości je realizujący.
Podmioty wykonujące zadania administracji publicznej
2.1. Zasady organizacyjne
Bez wątpienia wypada wskazać dwie wiodące zasady organizacyjne, a ściś‑
lej – dwie zasady ustrojowe administracji publicznej, wykształcone w historycz‑
nym rozwoju nowożytnej administracji publicznej, mianowicie zasadę centrali‑
zacji i zasadę decentralizacji.
Istotę zasady centralizacji wyrażają następujące cechy:
– wyodrębnienie na poszczególnych szczeblach administracji publicznej, ścisłe i prawne, zadań i kompetencji;
– dopuszczalność dekoncentracji, tj. przekazywania tych zadań i kompetencji organom niższego stopnia;
– zachowanie, w sferze realizacji kompetencji, hierarchicznego podporządko‑
wania1.
Zasadnicze znaczenie ma cecha trzecia. Organy niższego stopnia w takim układzie ustrojowym są uzależnione od organów wyższego stopnia zarówno w sferze osobowej (powoływanie i odwoływanie, ocenianie, nagradzanie i ka‑
ranie organów niższych należy do organów wyższego stopnia), jak i służbowej (zadaniowej i kompetencyjnej). Syntetycznie ujmuje to E. Olejniczak ‑Szałowska, stwierdzając: „Typ układu scentralizowany polega na związaniu organów niż‑
szego szczebla dyrektywami organów nadrzędnych, na ingerencji w sferę dzia‑
łania organu niższego w formie zarządzeń i poleceń służbowych. Ten układ
1 J. Boć: Stosunki między organami. W: Nauka administracji. Red. J. Boć. Kolonia Li‑
mited 2013, s. 172.
zależności opiera się na więziach kierowniczych (stosunek kierownictwa i pod‑
porządkowania)”2.
Z centralizacją wiążą się ponadto dwie bardziej szczegółowe zasady – kon‑
centracji i dekoncentracji. Koncentracja oznacza, że organy naczelne i centralne decydują o wszystkich podstawowych kwestiach, przejmują główny ciężar odpo‑
wiedzialności za administrowanie. Z kolei w dekoncentracji ten punkt ciężkości przesuwa na organy niższego szczebla, zachowując jednakże podporządkowanie hierarchiczne (przekazuje zadania)3. Dekoncentracja może przybierać dwie for‑
my – resortową (poziomą, zadania są przekazywane organom na tym samym szczeblu hierarchii) lub terytorialną (pionową, zadania są przekazywane orga‑
nom usytuowanym na niższych szczeblach hierarchicznych). Dekoncentrowanie odbywać się może na podstawie ustawy bądź aktu organu dekoncentrującego4.
W odróżnieniu od centralizacji, decentralizacja to przekazywanie zadań i kompetencji do samodzielnego wykonywania przez zdecentralizowane organy.
W administracji zdecentralizowanej organy niższego stopnia, w zasadzie tere‑
nowe, mają własny, określony ustawowo zakres zadań i kompetencji. Zniesieniu ulega hierarchiczne podporządkowanie. Podmioty zdecentralizowane uzyskują ustawowo określoną samodzielność prawną, ulegają upodmiotowieniu. Zamiast hierarchicznego podporządkowania pojawia się nadzór weryfikacyjny, podejmo‑
wany wyłącznie na podstawie ustawy, przez wskazane tam organy, na pod‑
stawie kryterium legalności, z zastosowaniem środków wskazanych w ustawie.
Podmiot zdecentralizowany, a ściślej – jego prawnie określona samodzielność podlega ochronie sądowej. W nauce prawa administracyjnego i nauce admini‑
stracji przyjmuje się, że podstawową formą decentralizacji administracji pu‑
blicznej jest samorząd terytorialny5.
Uzupełniającą zasadę ustrojową stanowi zasada zespolenia. To rozwiązanie przeciwstawne specjalizacji resortowej „polega na połączeniu sił i środków ad‑
ministracji publicznej zajmującej się różnymi materiami w jedną całość na da‑
nym terytorium, a więc ścisłej współpracy poszczególnych ogniw połączonych przez jeden wspólny podmiot – ››zwierzchnika‹‹”6.
2 E. Olejniczak ‑Szałowska: Zasady centralizacji i decentralizacji oraz koncentracji i dekoncentracji. W: Z. Duniewska, B. Jaworska‑Dębska, R. Michalska‑Bad ziak, E. Olejniczak‑Szałowska, M. Stahl: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie. Red. nauk. M. Stahl. Warszawa, Difin, 2002, s. 131. Podobnie E. Ura:
Prawo administracyjne. Warszawa, LexisNexis, 2010, s. 95–96; M. Zim mer man n: Prawo administracyjne. Warszawa, Oficyna a Wolters Kluwer business, 2010, s. 134.
3 Tak m.in. E. Ura: Prawo…, s. 95–96.
4 Por. J. Boć: Stosunki między organami…, s. 173–175; J. Zim mer man n: Prawo…, s. 137–138; E. Ura: Prawo…, s. 95–96.
5 Zob. m.in.: J. Boć: Stosunki między organami…, s. 177–180; E. Ura: Prawo…, s. 96–97;
J. Zim mer man n: Prawo…, s. 135–137.
6 J. Zim mer man n: Prawo…, s. 140. Także B. Jaworska ‑Dębska: Zasada zespolenia administracyjnego. W: Z. Duniewska, B. Jaworska‑Dębska, R. Michalska‑Bad ziak,
Według tej zasady zbudowana jest w Polsce podstawowa część administracji rządowej w województwie (pod zwierzchnictwem wojewody), część administra‑
cji rządowej w powiecie (pod zwierzchnictwem starosty) i cała administracja samorządu terytorialnego.
2.2. Administracja rządowa
Z ustrojowo ‑organizacyjnego punktu widzenia administracja rządowa sta‑
nowi jeden z filarów podmiotowego obszaru administracji publicznej. Ze spo‑
tykanych w literaturze przedmiotu ujęć najtrafniejsze wydaje się określenie sformułowane przez J. Jagielskiego, w myśl którego „kategoria administracji rządowej obejmuje podmioty odpowiadające takim przesłankom, jak:
– wykonywanie funkcji administracji (zadania i kompetencje należeć muszą, jeśli nie wszystkie, to przynajmniej w większości, do sfery administracji pu‑
blicznej);
– oparcie faktycznego funkcjonowania na finansowym i majątkowym zasobie państwowym (dysponowanie majątkiem państwowym) i wreszcie
– pozostawanie w systemie organizacyjno ‑funkcjonalnym, poddanym kierow‑
nictwu Rady Ministrów”7.
Wspomniany autor przyjmuje jednocześnie ostatnią z wymienionych prze‑
słanek za rozstrzygającą, jako specyficzne kryterium zaliczania poszczególnych podmiotów do obszaru administracji rządowej8.
Należy skonstatować, że określenie „administracja rządowa” jest terminem konstytucyjnym, użyte bowiem zostało w tytule Rozdziału VI Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r.9 Stosownie do regulacji zawartych w tym rozdziale, organami administracji rządowej są: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie oraz na obszarze poszczególnych województw wojewodowie. Regulacja konstytucyjna, ze swej natury generalna, nie obejmuje jednakże całokształtu ustroju administracji rządowej. W podmiotowym obsza‑
rze administracji rządowej funkcjonują także pozakonstytucyjne organy tej ad‑
ministracji, czerpiące swoje pozycje ustrojowe wyłącznie z regulacji zawartych
E. Olejniczak‑Szałowska, M. Stahl: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje…, Red.
nauk. M. Stahl, s. 138–140.
7 J. Jagielski: W sprawie treści kategorii „administracja rządowa” i „administracja samorządowa”. W: Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa. Red.
J. Łu kasiewicz. Rzeszów, TNOiK, 2002, s. 224–225.
8 Ibidem, s. 224.
9 Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.
w ustawodawstwie zwykłym. W odniesieniu do organów o ogólnokrajowym za‑
sięgu działania ustawodawca zwykły wprowadza jednolite określenie „central‑
ny organ administracji rządowej”, sytuując ten podmiot, wspólnie z organami wskazanymi bezpośrednio w Konstytucji (wyłączając, oczywiście, wojewodów), na centralnym szczeblu ustroju administracji rządowej. Jawi się zatem dwupo‑
ziomość centralnego szczebla administracji rządowej. W polskiej nauce prawa administracyjnego i nauce administracji za niekwestionowane można bez wąt‑
pienia uznać stanowisko wyróżniające w obszarze centralnego szczebla admini‑
stracji rządowej organy naczelne i centralne. Posługując się kryterium zapropo‑
nowanym przez J. Bocia, można przyjąć, że naczelnymi organami administracji rządowej są „organy powoływane przez Prezydenta, […] zwierzchnie wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej i których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa”10. Naczelnymi organami admi‑
nistracji rządowej są zatem Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i mini‑
strowie. Dwa pierwsze organy są organami o właściwości ogólnej. Ministrowie natomiast są zasadniczo jednoosobowymi organami o właściwości szczególnej, kierującymi określonymi ustawowo działami administracji rządowej; mogą być jednakże wyłącznie ministrami – członkami Rady Ministrów. Należy zauwa‑
żyć, że tylko ci pierwsi posiadają, podobnie jak Premier i Rada Ministrów, kompetencje prawodawcze oraz kompetencje do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych.
Centralne organy administracji rządowej, podobnie jak naczelne organy administracji rządowej, posiadają ogólnokrajową właściwość terytorialną oraz, podobnie jak ministrowie kierujący poszczególnymi działami administracji rzą‑
dowej, są jednoosobowymi organami o właściwości szczególnej. Nie posiadają jednak kompetencji do wydawania powszechnie obowiązujących aktów praw‑
nych. Organizacyjnie podporządkowani są właściwym ministrom działowym, w niektórych ustawowo wskazanych przypadkach – Prezesowi Rady Ministrów, przy czym bez względu na podporządkowanie organizacyjne powoływanie i od‑
woływanie tych organów (ściślej – osób sprawujących funkcje organów) należy do wyłącznej kompetencji Prezesa Rady Ministrów.
10 J. Boć, w: Administracja publiczna. Red. J. Boć. Kolonia Limited 2002, s. 161; Idem, w: Prawo administracyjne. Red. J. Boć. Kolonia Limited 2003, s. 147. W sprawie tego roz‑
różnienia zob. także: Z. Duniewska, B. Jaworska‑Dębska, R. Michalska‑Bad ziak, E. Olejniczak‑Szałowska, M. Stahl: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje…, Red.
nauk. M. Stahl, s. 240; E. Ura: Centralne organy administracji rządowej w okresie przemian ustrojowych państwa. W: Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiącle‑
cia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego. Łódź, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, 2000, s. 478; Prawo administracyjne. Red. M. Wierz‑
bowski. Warszawa, Wydawnictwo Prawnicze PWN, 2001, s. 144–145. Szerzej na temat admi‑
nistracji rządowej zob. M. Cherka: Centralne organy administracji państwowej. W: System Prawa Administracyjnego. T. 6: Podmioty administrujące. Red. R. Hauser, Z. Niewiadom‑
ski, A. Wróbel. Warszawa, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, 2011.
Administracja rządowa ma także strukturę terytorialną. Jej podstawowym ogniwem jest wojewoda, powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Mini‑
strów i temu organowi podporządkowany służbowo i osobowo. Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów na obszarze województwa, zwierzchnikiem wojewódzkiej administracji zespolonej, organem administracji o właściwości ogólnej oraz organem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Struktury tere‑
nowe posiadają także w większości centralne organy administracji rządowej. Na szczeblu wojewódzkim, w części przypadków, np. policja, nadzór budowlany, Państwowa Straż Pożarna, wchodzi w skład wojewódzkiej administracji zespo‑
lonej, a w powiecie – powiatowej, której zwierzchnikiem jest starosta. Część struktur terenowych centralnej administracji rządowej, jak np. administracja skarbowa, statystyczna, tworzy struktury niezespolone zarówno w wojewódz‑
twie, jak i w powiecie.
Administracja rządowa zbudowana jest w myśl modelu ustrojowego centra‑
lizacji, opartego na podporządkowaniu hierarchicznym, obejmującym podleg‑
łość osobową i służbową. Aparatem wykonawczym organów tej administracji są stosowne urzędy. I tak na szczeblu centralnym wskazać można: Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, ministerstwa, urzędy centralne (noszące różne nazwy, jak np.: komendy, inspektoraty, biura, agencje, urzędy). Z kolei na szczeblach terenowych są to: urzędy wojewódzkie, wojewódzkie i powiatowe komendy, inspektoraty, stacje.
2.3. Korporacje prawa publicznego
W ujęciu słownikowym korporacja oznacza „stowarzyszenie, związek;
zrzeszenie osób uznane za osobę prawną, mające na celu realizację określo‑
nych wspólnych zadań”11. Korporacja prawa publicznego jest zatem zrzeszeniem osób, działającym na podstawie prawa publicznego, w szczególności prawa ad‑
ministracyjnego. Korporacje prawa publicznego w literaturze przedmiotu uzna‑
wane są za formę decentralizacji administracji publicznej, której podstawową postać stanowi samorząd, tj. zrzeszenie osób powstałe na bazie zamieszkiwania określonego terytorium lub wykonywania określonego zawodu. W pierwszym przypadku jest to samorząd terytorialny, natomiast w drugim przypadku – sa‑
morząd zawodowy, gospodarczy, rolniczy; przy czym za podstawowy uznaje się samorząd terytorialny12.
11 Słownik języka polskiego. Red. M. Szymczak. T. 1. Warszawa, PWN, 1978, s. 1017.
12 H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne. Warszawa, Liber, 2004, s. 136.
Istotą samorządu terytorialnego jest wykonywanie samodzielnie, we włas‑
nym imieniu i na własny rachunek, zadań publicznych. Podstawową gwarancją owej samodzielności jest ustawowe nadanie samorządowi osobowości prawnej oraz objęcie jej sądową kontrolą. Przynależność do danego samorządu teryto‑
rialnego wynika z mocy stosownej ustawy (decyduje miejsce zamieszkania).
Syntetycznie istotę samorządu terytorialnego ujął Z. Niewiadomski, stwierdza‑
jąc: „Samorząd terytorialny jawi się […] jako korporacja mieszkańców okreś‑
lonego obszaru, wyodrębniona organizacyjnie oraz prawnie, i to zarówno w sferze prawa cywilnego, jak i publicznego, demokratycznie zorganizowana, powołana do samodzielnego, podlegającego ochronie sądowej, wykonywania administracji publicznej (działania na rzecz dobra wspólnego) poprzez szeroko rozumiane zaspokajanie potrzeb zbiorowych w formach właściwych organom państwa, z możliwością ich władczej ingerencji w sferę przekazanych uprawnień wyłącznie w przypadkach określonych ustawą”13.
W polskim systemie ustrojowym samorząd terytorialny jest instytucją kon‑
stytucyjną, funkcjonuje na trzech poziomach (gminnym, powiatowym i wo‑
jewódzkim), przy czym jego podstawową jednostką jest gmina. Konstytucja formułuje zasadę domniemania kompetencji na rzecz samorządu (wykonuje on bowiem zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych). W ramach ustrojowych samorządu Kon‑
stytucja z kolei formułuje zasadę domniemania kompetencji na rzecz gminy (wykonuje ona wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jego jednostek).
Samorząd terytorialny wykonuje określone ustawami zadania własne oraz zlecone ustawowo zadania administracji rządowej. Drugie z wymienionych może spełniać także na mocy stosownych porozumień zawartych z organami wspomnianej administracji.
Samorząd terytorialny jako korporacja działa przede wszystkim za pośred‑
nictwem swoich organów stanowiących i kontrolnych oraz organów wykonaw‑
czych. Organami stanowiącymi i kontrolnymi są: na poziomie gminy (miasta) – rady gmin (miast), na poziomie powiatów – rady powiatów, a na poziomie województw – sejmiki województw. Wymienione organy, a ściślej – ich człon‑
kowie wyłaniani są w drodze bezpośrednich i powszechnych wyborów. Z ko‑
lei organami wykonawczymi są: na poziomie gminnym (miejskim) – wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, na poziomie powiatowym – zarządy powia‑
tów ze starostami na czele, na poziomie województw zaś – zarządy województw z marszałkami na czele. Zwraca uwagę zróżnicowanie pozycji ustrojowej or‑
ganów wykonawczych. Na poziomie gminy (miasta) organy te są kadencyjne i kreowane tak samo jak organy stanowiące i kontrolne, tj. w drodze powszech‑
13 Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny. W: System Prawa Administracyjnego. T. 6:
Podmioty administrujące…, s. 128.
nych i bezpośrednich wyborów. Na pozostałych poziomach są wybierane przez właściwe rady i sejmiki, i mogą być także przez nie odwołane w przypadkach i trybie określonym w stosownych ustawach. Na poziomie gminy (miasta) od‑
wołanie przed upływem kadencji może nastąpić jedynie w trybie referendum.
Poszczególne jednostki samorządu terytorialnego nie są organizacyjnie po‑
wiązane ani z sobą, ani z państwem, są jednak częścią państwa. Integrację z pań‑
stwem zapewnia instytucja nadzoru weryfikacyjnego, realizowanego na podstawie kryterium legalności w określonych ustawowo formach, trybie i po zaistnieniu wskazanych w ustawie przesłanek i za pomocą ustawowo wskazanych środków.
Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów, wojewodowie, a w odniesieniu do spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe. Rozstrzygnięcia organów nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych.
Zadania publiczne, na podstawie stosownych ustaw, wykonywać mogą także samorządy zawodowe oraz niektóre stowarzyszenia, jak np.: Polski Czerwony Krzyż, Związek Ochotniczych Straży Pożarnych, Polski Związek Łowiecki.
2.4. Zakłady prawa publicznego
W ujęciu J. Zimmermanna, „Najogólniej rzecz biorąc, zakładem publicz‑
nym jest wyodrębniona jednostka organizacyjna, która otrzymuje do wykonania określony zestaw zadań publicznych od podmiotu administracji publicznej, któ‑
ry ją tworzy, i która z tego powodu pozostaje pod stałym wpływem (nadzorem) tego podmiotu. Zakłady, niebędące organami administracji publicznej, realizują zadania administracji, zwłaszcza w szeroko rozumianym zakresie usług nie‑
materialnych, mających szczególne znaczenie społeczne w takich dziedzinach, jak oświata, kultura, ochrona zdrowia itp. Organy tych zakładów są organami administrującymi”14. Typowymi zakładami prawa publicznego są: publiczne szkoły, publiczne instytucje kultury, publiczne jednostki organizacyjne służby zdrowia, publiczne domy pomocy społecznej, publiczne przedszkola, publiczne szkoły wyższe, publiczne zakłady penitencjarne.
Zakłady prawa publicznego tworzone są na mocy ustawy bądź stosownych aktów organów administracji rządowej lub samorządu terytorialnego. Korzysta‑
nie z ich usług jest zasadniczo dobrowolne, chociaż w niektórych przypadkach przymusowe (np. zakład penitencjarny, przymusowy pobyt w szpitalu psychia‑
trycznym). Dostępność korzystania z usług zakładu prawa publicznego może być mniej lub bardziej osiągalna, samo zaś korzystanie jest ograniczone do jego użytkowników. Usługi świadczone przez zakład publiczny mogą być odpłatne
14 J. Zim mer man n: Prawo…, s. 113–114.
(np.: bilety wstępu do muzeów, instytucji teatralnych, muzycznych, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, za niektóre usługi dydaktyczne w szkołach wyższych) lub bezpłatne (jak wypożyczanie książek w bibliotece publicznej, świadczenia medyczne w publicznej służbie zdrowia finansowane z Narodowego Funduszu Zdrowia). Pomiędzy organami zakładu a jego użytkownikiem nawią‑
zuje się z mocy prawa lub decyzji o przyjęciu stosunek administracyjnoprawny, który cechuje władztwo zakładowe oraz nadrzędność organów zakładu nad jego użytkownikami. Zakłady prawa publicznego mogą posiadać osobowość prawną, w aspekcie finansowym są jednostkami lub zakładami budżetowymi. Zdaniem R. Michalskiej ‑Badziak, „większość zakładów publicznych wyróżnia się nastę‑
pującymi cechami wspólnymi:
a) wyodrębnienie organizacyjne i powoływanie organów zarządzających zakła‑
b) wyposażenie w materialne środki działania,dem,
c) cel główny, jakim jest świadczenie usług o szczególnym znaczeniu społecz‑
nym,
d) swoisty stosunek prawny łączący organy zakładu i jego użytkowników, e) są one z reguły jednostkami budżetowymi, chociaż można wśród nich wska‑
zać zakłady budżetowe, a także jednostki posiadające osobowość prawną […], osobowość prawną zakłady publiczne uzyskują z mocy ustawy bądź przez rejestrację”15.
2.5. Fundacje prawa prywatnego
Rozważania na temat roli fundacji prawa prywatnego w procesie wyko‑
nywania zadań publicznych rozpoczynamy od kwestii stricte ekonomicznych, współdziałanie bowiem właśnie tych podmiotów z organami administracji pu‑
blicznej w ramach postępującej globalizacji gospodarczej16 staje się nieuchron‑
15 R. Michalska ‑Bad ziak: Zakład publiczny (administracyjny). W: Z. Duniewska, B. Jaworska‑Dębska, R. Michalska‑Bad ziak, E. Olejniczak‑Szałowska, M. Stahl:
Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje…, Red. nauk. M. Stahl, s. 200. Szerzej na temat zakładów prawa publicznego zob. Z. Czar nik, J. Posł uszny: Zakład publiczny. W: System Prawa Administracyjnego. T. 6: Podmioty administrujące…, s. 415 i nast.
16 Globalizacja jako pojęcie pojawiła się po raz pierwszy w słowniku Webstera w 1961 r.
Rok później teoretyk mediów McLuhan wprowadził do publicznego obiegu popularne określenie
„globalna wioska”, zob. E. Oziewicz: Globalizacja gospodarki światowej. W: Globalizacja i regionalizacja w gospodarce światowej. Red. R. Orłowska, K. Żołąd kiewicz. Warszawa 2012, s. 34. Współcześnie globalizacja jest postrzegana jako proces dotyczący przede wszystkim gospodarki, obejmujący oraz przenikający wszelkie dziedziny życia, zob. E. Polak: Globali‑
zacja a zróżnicowanie społeczno ‑ekonomiczne. Warszawa 2009, s. 16–17. Natomiast Komisja
nym rezultatem ewolucji współczesnych państw demokratycznych. Może być ono traktowane jako konsekwencja rozwiązań prawnych, wymagających tak od sektora publicznego (administracji publicznej), jak i sektora podmiotów niepu‑
blicznych (np. fundacji prawa prywatnego) dostosowania ich działań do koniecz‑
ności rozwiązywania problemów społecznych wynikających z funkcjonowania rynku. Procesy zmian systemowych – urynkowienia i globalizacji – zmienia‑
ją uwarunkowania współpracy między administracją publiczną a podmiotami niepublicznymi, tzn. że wymuszają procesy dostosowawcze zarówno jej form, środków, jak i podmiotów. Procesom tym towarzyszą, z jednej strony, wpro‑
wadzanie do administracji menedżerskiego systemu zarządzania nastawionego bardziej na skuteczność podejmowanych działań, z drugiej zaś – zwiększenie współuczestnictwa organizacji trzeciego sektora (w tym fundacji prawa prywat‑
nego) w pracach administracji.
Jedną z odpowiedzi administracji publicznej na zjawisko globalizacji jest szerokie włączanie instytucji pozarządowych (np. fundacji prawa prywatnego) do realizacji zadań publicznych. Ekonomiczna przewaga tych instytucji w wy‑
konywaniu niektórych usług publicznych jest wynikiem specjalizacji, niskich kosztów – dzięki pracy wolontariuszy oraz finansowego wsparcia ze strony darczyńców17. Ukazuje to kwestię charakteru działalności współczesnej admi‑
nistracji publicznej w nowym świetle. Stosowanie nowych technik zarządzania publicznego, m.in. zarządzania kontraktowego kładącego w ten sposób nacisk na zlecanie zadań publicznych tym instytucjom, nie jest wynikiem wycofania się z roli głównego dostawcy świadczeń, lecz dostosowania się administracji publicznej, zarówno jeśli chodzi o jej charakter, jak i sposób działania. „Nowa administracja publiczna”, bardziej zróżnicowana pod względem sposobu re‑
alizacji swoich zadań, nie jest administracją słabszą czy mniej znaczącą, lecz innym rodzajem administracji18. Dokonywanie głębszej analizy relacji między sektorem publicznym (administracją publiczną) a podmiotami niepublicznymi (np. fundacjami prawa prywatnego) może mieć niewątpliwie duże znaczenie dla dalszego rozwoju nauki prawa administracyjnego.
Europejska ujmuje globalizację poprzez „proces, w którym rynki i produkcja w różnych kra‑
jach stają się coraz bardziej współzależne w związku z dynamiką wymiany towarów i usług, przepływem kapitału i technologii”, zob. E. Wysłocka: Globalizacja – błogosławieństwo czy przekleństwo. W: Ekonomiczne aspekty procesu globalizacji. Red. E. Wysłocka. Częstochowa 2009, s. 16–17.
17 Por. M. Huczek: Zarządzanie strategiczne organizacjami pozarządowymi, http://www.
humanitas.edu.pl/resources/upload/dokumenty/Wydawnictwo/Zarzadzanie_zeszyt/Zarz%20 1_2012%20podzielone/huczek.pdf, s. 24.
18 Por. J. Blicharz: Administracja publiczna i społeczeństwo obywatelskie w państwie prawa. Wrocław 2012, s. 37.
2.5.1. Cechy fundacji
Najogólniej można przyjąć, że fundacja jest instytucją ściśle związaną z po‑
rządkiem prawnym. Jej byt uzależniony jest od prawa, począwszy od momentu jej utworzenia, np. w drodze aktu fundacyjnego (tj. prywatnoprawnego oświad‑
czenia woli fundatora) czy w drodze ustawowej (fundacji prawa publicznego).
Konstrukcja prawna fundacji ściśle związana jest także z ustrojem politycznym państwa. Normy prawa fundacyjnego w poszczególnych państwach determino‑
wane są przez różnorodne przesłanki społeczne, polityczne oraz gospodarcze.
Odgrywają szczególną rolę w uznawaniu pewnych zasad za obowiązujące przy określaniu pozycji prawnej fundacji. Jeżeli chodzi o fundacje prawa prywatnego, to obowiązujący stan prawny nie daje definicji fundacji. Nie zawiera jej przede wszystkim ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach19. Określono w niej jedynie podstawowe cechy charakterystyczne dla tej instytucji, a zatem:
– Cele powołania fundacji (ustawodawca wymienia je jako społeczne lub go‑
spodarczo ‑użyteczne, w szczególności takie, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska opieka nad zabytkami; są to cele użyteczności publicznej, a więc takie, które będą służyć ogółowi albo większym grupom ludzi, przy czym muszą być zgodne z podstawowymi interesami Polski; usta‑
wa nie dopuszcza istnienia fundacji o charakterze prywatnoprawnym).
– Wskazanie fundatorów (mogą nimi być zarówno osoby fizyczne, niezależ‑
nie od obywatelstwa i miejsca zamieszkania, jak i osoby prawne, które mają siedzibę w Polsce i za granicą. Siedziba fundacji powinna znajdować się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej).
– Posiadanie osobowości prawnej (fundacja uzyskuje osobowość prawną z chwi‑
lą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego).
– Posiadanie określonego majątku przeznaczonego na realizację celów fundacji (do składników majątkowych fundacji ustawodawca zalicza pieniądze, papie‑
ry wartościowe, rzeczy ruchome i nieruchomości, o ile są zbywalne i stano‑
wią własność fundatora).
– Przyznanie właściwemu ze względu na zakres działania i cele fundacji mini‑
strowi oraz miejscowo właściwemu staroście prawa do sprawowania nadzoru nad fundacją.
Dodatkowo, oprócz wskazanych podmiotów administracji, organem nadzo‑
ru dla fundacji jest sąd rejestrowy.
W przeciwieństwie do stowarzyszeń (osób prawnych typu korporacyjnego), fundacje są osobami prawnymi typu zakładowego. Uwzględniając wymienio‑
19 Tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 40 ze zm.
ne cechy, fundację prawa prywatnego można zdefiniować jako ustanowioną w drodze oświadczenia woli fundatorów osobę prawną, która na podstawie posiadanego majątku realizuje w sposób określony w statucie cele użytecz- ności publicznej. Należy jednocześnie zaznaczyć, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowym spotkać można różne warianty teorii ujmujących isto‑
tę fundacji. Szczególnie kontrowersyjne są te z nich, które sprowadzają ją do kategorii organizacji społecznych20. Poszukując sedna organizacji społecznej, współczesna nauka prawa administracyjnego wskazuje na jej cztery charakte‑
rystyczne elementy: 1) substrat osobowy – organizacja społeczna jest zrzesze‑
niem osób fizycznych lub osób prawnych; 2) „legalność” organizacji społecznej;
3) trwałość celu oraz 4) cel organizacji, który może być różny (np. o charakterze politycznym, społecznym, gospodarczym czy kulturalnym)21. W ostateczności na pytanie o istotę fundacji można definitywnie odpowiedzieć, wskazując na cechy różniące ją od instytucji o charakterze członkowskim. By osiągnąć taki stan, ważne jest uświadomienie sobie, że po pierwsze, fundacja nie jest zbioro‑
wiskiem ludzi, lecz strukturą, której zadaniem jest prawidłowe dysponowanie i pomnażanie majątku z określonym celem22. Po drugie, utworzenie fundacji
20 Tak np. NSA w uchwale z dnia 12 grudnia 2005 r. (II OPS 4/05. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 37) uznał, że fundacja jako organizacja społeczna może na podstawie powołanych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admini‑
stracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby. NSA dokonał wykładni art. 12 Konstytucji RP, uznając, że przepis ten, choć nie posługuje się pojęciem
„organizacja społeczna”, wymienia właśnie różnego typu organizacje społeczne i – na równi z organizacjami korporacyjnymi – zalicza do nich także fundacje. W uchwale z dnia 12 grud‑
nia 2005 r. wskazano kilka istotnych cech wspólnych dla ogółu podmiotów wymienionych w art. 12 Konstytucji: „a) są to organizacje obejmujące wyodrębniony zespół osób, oparte na dobrowolności przynależności do nich; b) do organizacji tych odnosi się właściwy zespół przepisów określających strukturę, zakres praw i obowiązków, stanowiący o ich organizacyjnej odrębności i samodzielności; c) działalność i cele organizacji określone są przede wszystkim statutem i muszą pozostawać w zgodzie z celami państwa; d) organy tych organizacji pocho‑
dzą z wyboru tych, którzy te organizacje tworzą; e) organizacje pozostają pod kontrolą lub nadzorem organów władzy publicznej”. Zdaniem NSA, na gruncie przepisów konstytucyjnych nie ma więc wystarczających podstaw do twierdzenia, że zasadniczą, konstytutywną cechą organizacji społecznej jest kryterium korporacyjne. Tym samym NSA uznał za nieaktualne do‑
tychczasowe stanowisko przyjęte pierwotnie w postanowieniu NSA z dnia 12 stycznia 1993 r., I SA 1762/92. ONSA 1993, nr 3, poz. 75 jako sformułowane na gruncie nieobowiązującego już art. 84 Konstytucji z 1952 r., utrzymanej w mocy przez ustawę konstytucyjną z dnia 17 paź‑
dziernika 1992 r.
21 G. Łaszcz yca, w: G. Łaszcz yca, C. Mar t ysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. T. 1. Kraków 2005, s. 410–412.
22 Z zasady niekorporacyjności należy też wyprowadzić regułę, że fundacja nie działa na rzecz swoich członków (jak to ma miejsce w przypadku osób prawnych typu korporacyjnego, np. stowarzyszeń czy spółdzielni), lecz ma dysponować i rozporządzać przekazanym jej ma‑
jątkiem na wskazany przez fundatora cel dla potrzeb ogólnych, zob. D. Bugajna ‑Sporcz yk,
następuje w drodze aktu fundacyjnego, w którym obligatoryjnie powinien być określony jej cel oraz wskazany majątek, służący w sposób trwały realizowanym przez fundację celom użyteczności publicznej. W odróżnieniu od stowarzyszeń, których cele mogą być realizowane nawet bez istotnego wkładu majątkowego ich członków, realizacja celów fundacji możliwa jest jedynie z wykorzystaniem środków majątkowych przekazanych jej przez fundatorów. Wreszcie, po trzecie, różnice między fundacjami a stowarzyszeniami wynikają także z ich ustroju or‑
ganizacyjnego (jeden organ zarządzający w odniesieniu do fundacji, trójpodział organów w przypadku stowarzyszeń)23.
Wątpliwości budzi również prezentowane w orzecznictwie sądowym sta‑
nowisko, zgodnie z którym „w ustawodawstwie pojęcie organizacja społeczna jest zastępowane określeniem organizacja pozarządowa”24. Dwa pojęcia praw‑
ne, mianowicie „organizacja pozarządowa” i „organizacja społeczna”, mają po‑
dobną, a jednak nie identyczną treść. Na podstawie definicji organizacji poza‑
rządowych25 do podstawowych elementów przesądzających o charakterze tych podmiotów należy zaliczyć: formę wyodrębnienia organizacyjnego, powodującą ich lokalizację poza jednostkami należącymi do sektora finansów publicznych, niezarobkowy charakter, a także cel działalności. Zatem organizacją pozarządo‑
wą nie może być podmiot (osoba prawna lub jednostka niemająca osobowości prawnej) będący jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a więc niezależnie od podstawy prawnej powołania lub istnienia. Należałoby zauważyć, że kryterium działalności pożytku publicznego (rozumianej jako działalność społecznie użyteczna prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze realizacji zadań publicznych – art. 3 ust. 1 ustawy o dzia‑
łalności pożytku publicznego i o wolontariacie) wyznacza zakres przedmiotowy działania organizacji pozarządowych. Jednocześnie argument przeciwko rozsze‑
rzeniu zakresu pojęcia organizacji pozarządowej ma swoje źródło w art. 3 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, który wyłączył spod kategorii „organizacje pozarządowe” partie polityczne, związki zawodowe i organizacje pracodawców, samorządy zawodowe, fundacje utworzone przez partie polityczne. Nie można wszak zaprzeczyć, że partie polityczne i związ‑
ki zawodowe są organizacjami o charakterze członkowskim (są korporacjami),
E. Dzbeńska, I. Janson, M. Sztekier ‑ Łabuszewska: Fundacje i stowarzyszenia. Prawo i praktyka. Warszawa 2005, s. 19.
23 W doktrynie za fundację uznaje się majątek przeznaczony z woli fundatora na określony cel i trwale z nim związany oraz mający osobowość prawną, zob. np. J. Brol: Fundacja (po zmianach ustawowych). Bydgoszcz 1992, s. 69. Podobne stanowisko wyraził SN w orzeczeniu z dnia 7 lipca 1993 r., III CZP 88/93, przyjmując za fundację „formalnie spersonifikowany ma‑
jątek, o którego przeznaczeniu (i sposobie wykorzystania) decyduje wola fundatora wyrażona w statucie”. OSNC 1994, z. 1, poz. 14.
24 Zob. uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05. ONSA 2006, nr 2, poz. 37.
25 Artykuł 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 1817.
dlatego też zalicza się je do organizacji społecznych, podobnie jak stowarzysze‑
nia. Jednak partii politycznych, tak jak związków zawodowych, nie zalicza się do organizacji pozarządowych. Powodem niewłączania partii politycznych do organizacji pozarządowych jest zbyt bezpośrednie powiązanie tych pierwszych z władzą publiczną: partie są często wręcz organizacjami „rządowymi” (go‑
vernmental organisations) i politycznymi. Podobnie organizacje pozarządowe i związki zawodowe to odrębne co do celów, roli i funkcji instytucje prawne.
Organizacje pozarządowe nie mogą być utożsamiane z sumą interesów indywi‑
dualnych (reprezentowanie i obrona interesów zawodowych ludzi pracy), gdyż to uzależniałoby realizację działalności pożytku publicznego od urzeczywist‑
nienia tych indywidualnych interesów. Również pojęcie organizacji społecznej zdefiniowane w art. 5 § 2 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego26 nie jest tożsame z pojęciem organizacji pozarządowej. W rozumieniu k.p.a. orga‑
nizacjami społecznymi są „organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne”. W odróżnieniu od definicji organizacji pozarzą‑
dowej, k.p.a. nie rozstrzyga, jakie elementy (cechy) decydują o uznaniu danego podmiotu za organizację społeczną. Pojęcie to jest rozumiane szeroko, albo‑
wiem utożsamiane jest z kategorią „zrzeszenia”, wywodzoną z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się. Jednocześnie kategoria organizacji społecznych objęta przepisem art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. nie ogranicza się w dosłownym brzmieniu jedynie do zrzeszeń prawa cywilnego (np. stowarzyszeń), ale dotyczy też orga‑
nizacji samorządowych (np. samorządu zawodowego) jako podmiotu publiczno‑
prawnego typu korporacyjnego. Wyróżnione w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. podmioty niepaństwowe, jeżeli wykonują z mocy prawa lub porozumienia (zawartego na mocy ustawy) funkcje administracji publicznej w formach władczych (art. 1 pkt 2 k.p.a.), mieszczą się w normatywnym pojęciu organu administracji (art. 5
§ 2 pkt 3 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że zakres pojęcia organizacji społecznej w świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. nie jest tożsamy zarówno z zakresem pojęcia organizacji społecznej, jak i organizacji pozarządowej. Treść cytowanego arty‑
kułu nie umożliwia takiej jego interpretacji, która dopuszcza objęcie zakresem organizacji społecznej wyłącznie podmiotów posiadających status organizacji dobrowolnego członkostwa. Za zastępowaniem pojęcia organizacji społecznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., określeniem „organizacja pozarządowa”
nie przemawia również to, że w odróżnieniu od organizacji pozarządowych, które nie są instytucjami dochodowymi (motyw komercyjny nie jest podstawą ich działalności), organizacje spółdzielcze tworzone są przez członków w celu prowadzenia wspólnego przedsiębiorstwa, a więc działalności nastawionej na zysk. Nie ma więc wystarczającego uzasadnienia stanowisko, że „organizacja społeczna” może być zastępowana określeniem „organizacja pozarządowa”.
26 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Tekst jedn.
Dz.U. 2017, poz. 1257 [k.p.a.].
Powracając do kwestii fundacji jako podstawowej kategorii organizacji poza‑
rządowej, należałoby odpowiedzieć na pytanie, czy możliwa jest dowolna zmiana jej prawnego charakteru przez stwierdzenie, że fundacja i organizacja społecz‑
na to jedno i to samo. Trzeba też zaznaczyć, że akceptacja założenia NSA, że
„art. 12 Konstytucji RP, wskazując różnego typu organizacje społeczne, zalicza do organizacji społecznych także fundacje”27 oznacza zgodę na zakwestionowa‑
nie istoty fundacji jako osoby prawnej typu zakładowego, której substratem jest określony majątek. Jakkolwiek art. 12 Konstytucji RP wskazuje na formy organi‑
zacji społeczeństwa obywatelskiego, wśród których należy wymienić m.in. takie twory organizacyjne, jak: związki zawodowe, organizacje społeczno ‑zawodowe rolników, stowarzyszenia, ruchy obywatelskie, inne dobrowolne zrzeszenia oraz fundacje, to jednak trudno zgodzić się ze stanowiskiem NSA28 jakoby przepis art. 12 Konstytucji RP był wystarczającym argumentem za możliwością zalicze‑
nia fundacji do kręgu organizacji społecznych. Jest sprawą oczywistą i naturalną, że dla realizacji zasady społeczeństwa obywatelskiego znaczenie kluczowe ma regulacja art. 12 Konstytucji RP. Jednakże proste odwołanie się do formuły two‑
rzącej fundament społeczeństwa obywatelskiego nie pozwala na wypracowanie pewnego i jednoznacznego stanowiska, że przepis ten gwarantuje uznanie wy‑
różnionych w nim podmiotów (również fundacji) za organizacje społeczne. Nie inaczej jest w wypadku praw obywatelskich. Mimo że sprzyjają one powstawa‑
niu instytucji i organizacji społeczeństwa obywatelskiego, jednak sam pluralizm nie tworzy jeszcze społeczeństwa obywatelskiego29. Również problem szerokie‑
go rozumienia pojęcia organizacji społecznej nie może być rozwiązany na pod‑
stawie prostych założeń przewidujących możliwość zastępowania tego terminu określeniem „organizacja pozarządowa”. Jeżeli więc definicja prawna organizacji pozarządowej zawarta w art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie jest powszechnie i uniwersalnie uznawana, to traci status definicji prawnej. W tym też znaczeniu można zauważyć, nawiązując znowu do treści art. 12 Konstytucji RP, że wymienia on różne formy organizowania się społeczeństwa obywatelskiego w demokratycznym państwie. Można powiedzieć, że decydującym przejawem demokratycznego społeczeństwa obywatelskiego jest aktywność obywateli w sferze publicznej, oparta na prawach obywatelskich, politycznych i społecznych, a także instytucjach solidaryzmu społecznego30,
27 Zob. uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05. ONSA 2006, nr 2, poz. 37.
28 Ibidem.
29 Jak podkreśla Edward Shils, cechą konstytutywną dla społeczeństwa obywatelskiego jest „obywatelska samoświadomość zbiorowa”, która decyduje o poczuciu współuczestnictwa w społeczeństwie oraz o zainteresowaniu poszczególnych jego członków wspólnym dobrem, zob. I. Słod kowska: Społeczeństwo obywatelskie na tle historycznego przełomu Polska 1980–
1989. Warszawa 2006, s. 71.
30 Solidaryzm – kierunek społeczno ‑polityczny, który powstał w II połowie XIX w., gło‑
szący naturalną wspólnotę interesów różnych grup i warstw społecznych w państwie, nieza‑
stanowiących odpowiedź na wyzwania, jakie niosą z sobą przemiany ekono‑
miczne i społeczne oraz wydarzenia polityczne. Trzeba jednak pamiętać, że nie można ustalić czysto doktrynalnie czy normatywnie wartości takich, jak istnienie społeczeństwa obywatelskiego czy szerokiego rozumienia organizacji społecznej w trybie art. 12 Konstytucji.
Podsumowując, stwierdzić można, że instytucja fundacji jest kategorią od‑
rębną od organizacji społecznej. Wyróżnikiem omawianej instytucji jest fakt, że odnosi się ona bezpośrednio do zespołu pewnych elementów normatywnych.
Tym samym obejmuje zasady dotyczące tej formy organizacyjno ‑prawnej, która w odróżnieniu od instytucji członkowskich, tj. zbiorowości osób decydujących o działalności jednostki, a także czerpiących korzyści z przynależności do tej instytucji, nie posiada konkretnego kręgu osób korzystających z działalności fundacji.
2.5.2. Procedura zakładania fundacji
Należy zaznaczyć, że w procedurze zakładania fundacji do najważniejszych czynności należą: złożenie oświadczenia woli o ustanowieniu fundacji w formie aktu notarialnego, ustanowienie statutu oraz rejestracja fundacji. Fundatorem jest osoba, która złożyła notarialne oświadczenie woli o ustanowieniu funda‑
cji albo ustanowiła fundację w testamencie. Fundacje mogą ustanawiać osoby
leżną od ich statusu ekonomicznego lub zawodowego i związanych z nimi różnic interesów.
Idee solidaryzmu pojawiały się wielokrotnie w licznych koncepcjach społeczno ‑politycznych starożytności, średniowiecza i czasów nowożytnych. Idee solidaryzmu społecznego w encyklice Rerum novarum zawarł papież Leon XIII, przyznając robotnikom prawo do własnych organizacji zawodowych i dopuszczając interwencjonizm państwowy. Przez partie reformistyczne obwołany został „papieżem robotniczym”. Za głównych twórców współczesnych teorii solidaryzmu uważa się Emila Durkheima, Leona Duguita i Georges’a Gurvitcha. Według Durkheima, podstawo‑
wą kategorią teorii solidaryzmu jest koncepcja świadomości zbiorowej i społeczeństwa. Wyra‑
zem solidarności społecznej jest jedność myśli i działań członków społeczeństwa. Konieczność współpracy jest konsekwencją podziału pracy. Durkheim wyróżniał dwa rodzaje solidarności:
mechaniczną – reprezentowaną w szczególności przez prawo karne, i opartą na represji orga‑
niczną – wyrażaną przez prawo rodzinne, konstytucyjne, administracyjne oraz służącą przede wszystkim przywróceniu stanu poprzedniego (sankcje restutywne). Solidaryzm stoi w opozycji do liberalizmu, któremu zarzuca przedkładanie jednostki i jej dobra nad interesy społeczeństwa jako całości. W przeszłości elementy solidaryzmu wprowadzano do nauk społecznych Kościoła katolickiego, stały też u podstaw korporacjonizmu. Współcześnie liczne akcenty idei solidary‑
zmu pojawiają się w doktrynach politycznych chadecji, socjaldemokracji, syndykalizmu i nurtu organicznego konserwatyzmu, zob. R. Tokarcz yk: Współczesne doktryny polityczne. Lublin 1984, s. 178–179; R. Fischer ‑Wollper t: Leksykon papieży. Kraków, Wydawnictwo Znak, 1990, s. 185.
