Praca zbiorowa. Elżbieta Malinowska-Misiąg, Jan Misiąg,
Wojciech Misiąg, Marcin Tomalak. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, Rzeszów 2016, s. 333.
wyniki badań, ale bez zbędnej dyskusji i rozważań teoretycznych. Przyjęta kon-wencja opracowania wynika z dotych-czasowych doświadczeń autorów (cen-nym walorem jest kontynuacja podję-tych w okresie wcześniejszym badań), a w szczególności metod, podejść czy wnioskowania, stosowanych w poprzed-nich opracowaniach dotyczących szero-ko rozumianych finansów publicznych.
Niekwestionowana jest potrzeba spo-rządzania tego typu opracowań (rapor-tów), ponieważ pełnią zarówno funkcję informacyjną, jak i poznawczą (co pod-kreślono powyżej). Należy podkreślić, że mimo toczącej się dyskusji merytorycznej na temat algorytmów podziału środków publicznych, brakuje kompleksowych, jednolicie merytorycznie i metodycz-nie przygotowanych opracowań na ten temat. Wielu autorów stara się analizować w swoich opracowaniach wykorzystywa-ne w praktyce finansów publicznych al-gorytmy podziału środków publicznych, jednak w ich pracach brakuje pogłębionej analizy metodycznej, prezentującej kom-pleksowe podejście do problemu, opartej na adekwatnych do wniskowania w sze-regach czasowych. O ile występujące w literaturze przedmiotu opracowania można uznać za wycinkowe głosy w dys-kusji, to publikacja pod redakcją prof.
dr. Wojciecha Misiąga jest pierwszą na rynku tak kompleksową i metodycznie spójną koncepcją zmian na temat podzia-łu środków publicznych. Porządkuje do-tychczasowe rozważania prowadzone na płaszczyźnie naukowej oraz pozwala na modyfikacje systemu podziału środków publicznych, w taki sposób, aby zwiększyć jego efektywność.
Ocenę adekwatności przyjętej kon-stru kcji opracowania i konsekwencji, z jaką Zespół Autorów zrealizował po-stawione cele poznawcze i merytorycz-ne, warto rozpocząć od wskazania tła i ogólnej konwencji opracowania, zatem zasługuje ona na uznanie. Niewątpliwie pozwoli podjąć w środowisku naukowym i gremiach praktyków dyskusję co naj-mniej w dwóch obszarach: metodycz-nym oraz postulatywmetodycz-nym. Analizowane przez Autorów algorytmy podziału środ-ków publicznych obejmują ok. 35%-40%
ogółu wydatków dokonywanych ze środ-ków publicznych, które mogą być w świa-domy i celowy sposób kierowane do wy-branych województw. Autorzy pod jęli się dokonania analizy następujących al-gorytmów:
• podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu teryto-rialnego,
• podziału środków Narodowego Fun-duszu Zdrowia pomiędzy oddziały wo-jewódzkie Funduszu,
• podziału środków Funduszu Pracy,
• podziału środków Państwowego Fun-duszu Rehabilitacji Osób Niepełnospraw-nych,
• podziału na województwa środków przeznaczonych na realizację Regional-nych Programów OperacyjRegional-nych,
• podziału środków przeznaczonych na finansowanie wydatków budżetów wo-jewodów,
• podziału na województwa środków w tych programach operacyjnych, w któ-rych zarządy województw pełnią funkcję instytucji pośredniczących,
• podziału środków na realizację inwe-stycji drogowych,
• podziału środków na dotacje wypłacane z budżetu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego,
• podziału dotacji między uczelnie pu-bliczne,
• podziału funduszy dla regionalnych izb obrachunkowych i kolegiów odwo-ławczych,
• podziału środków przeznaczonych dla sądów powszechnych,
• podziału grantów Narodowego Cen-trum Nauki i Narodowego CenCen-trum Badań i Rozwoju.
Analiza tych algorytmów pozwala więc ocenić jakimi instrumentami można w sposób aktywny prowadzić politykę regionalną i w jaki sposób są one wyko-rzystywane. Podstawowym problemem jest nie tylko sposób ich tworzenia i wdra-żania, ale również brak skoordynowania algorytmów ze sobą. Ważną przesłanką podjętego przez Autorów zadania jest stworzenie podstaw do zmiany sytuacji i podjęcia próby stworzenia metodologicz-nych podstaw do ustanowienia bardziej skutecznych mechanizmów świadome-go oddziaływania na rozwój regionów.
Autorzy nie kwestionują samej prze-słanki dokonywania podziału środków między regiony, czy też oddziaływania przez algorytmy na ich zrównoważony rozwój. Z opracowania wynika koniecz-ność zwiększenia efektywności podzia-łu pieniędzy, gdyż prawie połowa tych pochodzących z budżetu państwa prze-znaczona jest na transfery do innych in-stytucji publicznych. Autorzy poddają również pod dyskusję kwestię dużych przemieszczeń środków między woje-wództwami, co zawiera się w pytaniu badawczym o możliwość dokonywania
takich zmian w systemie dochodów pu-blicznych, aby każdemu województwu zapewnić sposobność finansowania reali-zowanych tam zadań publicznych głównie ze środków własnych.
Zastosowane podejście badawcze obej-muje pięć zadań. Pierwsze zadanie, którego podjęli się Autorzy, to dokonanie analizy wybranych algorytmów podziału środków z czterech punktów widzenia:
• doboru kryteriów decydujących o roz-miarach środków,
• zgodności kryteriów z celami polityki regionalnej,
• wpływu stosowanych algorytmów na sytuację społeczną i finanse regionów,
• prawidłowości wyboru organu koordy-nującego podział środków.
Ponadto przyjęte podejście obejmuje w odniesieniu do zadania drugiego sfor-mułowanie propozycji zmian istniejących algorytmów oraz organizacji procesu prze-kazywania środków, w tym – wyboru in-stytucji administrującej algorytmem podziału. Jako trzecie zadanie przyjęto sfor mułowanie propozycji funkcjonowa-nia mechanizmu koordynującego odręb-nie działające algorytmy przekazywania środ ków oraz zapewniającego adekwatność metod ich podziału między wojewódz-twa z celami polityki regionalnej. Zada-niem czwartym w przyjętej procedurze badawczej jest sformułowanie propozycji stałego monitorowania i weryfikacji me-chanizmów podziału środków publicznych między województwa. Ostatnim zadaniem jest opracowanie studium wykonalności proponowanych zmian.
Zakres przedmiotowy tego opracowania obejmuje, oprócz wprowadzenia, opis pro-blemu i zastosowane podejście badawcze
oraz pięć merytorycznych części odpowia-dających zadaniom postawionym przez Autorów we wprowadzeniu.
W krótkiej recenzji nie sposób ustosun-kować się merytorycznie do poszczegól-nych zagadnień. Niektóre z podjętych pro-blemów dotyczą ważnych aspektów defi-nicyjnych, tak jak dyskusja nad typologią algorytmów podziałów (s. 11-13), która została podjęta w części pierwszej opra-cowania. Autorzy po przedstawieniu dys-kusji (krótkiej, ale wysoce merytorycznej, ilustrowanej przykładami podziałów tery-torialnych) słusznie zauważają, że żadnego z wymienionych w opracowaniu i analizo-wanych typów procedur podziału środków publicznych nie można uznać za najlepszy w każdym wypadku. Na tle tego stwier-dzenia bardzo wnikliwie przedstawili teo-retyczne podejście w formie zasad proce-duralnych, którymi należy (powinno się) kierować w tym zakresie.
Druga część opracowania pod nazwą
„Wybrane algorytmy podziału środków krajowych” (zostały wymienione na po-przednich stronach) obejmuje ich mery-toryczną analizę.
Autorzy starali się przyjąć jednolitą kon-wencję prezentacji poszczególnych algo-rytmów, co należy ocenić pozytywnie.
Czytelnik może poznać nie tylko zasady ich konstrukcji, ale także ekonomiczne pod-łoże i ogólnosystemowe przesłanki wpro-wadzenia poszczególnych transferów do systemu finansów publicznych. Niezwykle istotne jest również zaprezentowanie dys-funkcji konkretnych algorytmów oraz ich niedoskonałości konstrukcyjnych. Należy z dużym uznaniem również przyjąć pod-jęcie dyskusji merytorycznej dotyczącej skutków zastosowanych rozwiązań (w tym
wyliczeń). Dyskusja toczy się na tle przy-toczonych i dogłębnych analiz oraz obja-śnień poszczególnych algorytmów, w efek-cie czego Autorzy mają możliwość wska-zania postulowanych kierunków zmiany podejść dotyczących transferu środków lub pozwalających na modyfikacje istnie-jących algorytmów. W sposób przystępny i przejrzysty dla czytelnika omawiają po-szczególne algorytmy, ich części składowe, a także prezentują obowiązujące schematy wyliczeń. Na podkreślenie zasługuje opar-cie rozważań na danych źródłowych, co podnosi wartość metodyczną opracowania, gdyż Autorzy wnioskując, nie powielają istniejących i często wyrażanych poglą-dów, a kierują się rzetelnością naukową podając wyliczenia, dane, prezentując na mapach i rysunkach fakty.
Trzecia część opracowania pod nazwą
„Algorytmy środków z budżetu Unii Euro-pejskiej” poświęcona jest analizie i ocenie algorytmów podziału środków z budżetu UE między województwa. Autorzy w tej części postawili dwa pytania badawcze:
o racjonalność zaprojektowania podziału środków operacyjnych między wojewódz-twa oraz o łączny efekt funkcjonowania wszystkich mechanizmów podziału unij-nych funduszy. Ta część została napisana w nieco innej konwencji niż część druga.
Autorzy skupili się w niej głównie na od-powiedzi na przyjęte pytania, co właśnie zdeterminowało ich podejście meryto-ryczne. Część ta odnosi się do analizy regionalnych programów operacyjnych, Programu Rozwoju Obszarów Wiejs kich za lata 2004–2006, 2007–2013, 2014–2020, Programu Operacyjnego „Rozwój Polski Wschodniej”, „Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki”. Zespół Autorski podjął
się analizy istoty i ogólnych zasad funk-cjonowania wskazanych powyżej progra-mów i dystrybuowanych w ich ramach pieniędzy, następnie wskazał na obiektyw-ne skutki ich wykorzystania, aby ocenić wstępne rezultaty zastosowanych mów podziału środków. Analiza algoryt-mów alokacji środków jest prowadzona na podstawie materiału empirycznego po-zwalającego na prawidłowe wnioskowa-nie i formułowawnioskowa-nie ocen. To podejście jest niewątpliwie walorem opracowania, gdyż pozwala na wzmocnienie dokonywanych osądów i daje podstawy do sformułowania wniosków dotyczących wpływu środków UE na wzrost gospodarczy i poziom spój-ności społecznej.
Należy podkreślić, że zarówno zgro-madzony materiał empiryczny, jak i fak-tograficzny pozwala czytelnikowi uzy-skać odpowiedź na postawione pytania o racjonalność zaprojektowania podziału środków operacyjnych między wojewódz-twa oraz o łączny efekt funkcjonowania wszystkich mechanizmów podziału unij-nych funduszy. Bardzo cennym elementem omawianej publikacji jest ukazanie tery-torialnego rozkładu wykorzystania środ-ków UE. Przedstawione dane dowodzą, że brakuje korelacji pomiędzy tempem wzrostu PKB w poszczególnych regionach a dokonaną alokacją środków UE. Ponadto ich analiza może stać się podstawą do kon-tynuowania prac nad pomiarem wpływu podziału środków UE na tempo wzrostu PKB w poszczególnych województwach.
Czwarta część opracowania obejmuje analizę wydatków publicznych w ukła-dzie regionalnym, możliwą dzięki algo-rytmom zaprezentowanym w części dru-giej i trzeciej opracowania. Autorzy mając
świadomość istniejących ograniczeń (na które zwracają uwagę), prezentują podej-ście badawcze, przybliżające czytelnika do poznania realnego poziomu wydatków sektora finansów publicznych według wo-jewództw. Autorzy podjęli trud nie tylko zastosowania skomplikowanego podejścia badawczego, pozwalającego uzyskać moż-liwie zobiektywizowane dane, ale również dokonali interpretacji i oceny otrzymanych wyników badań. Opis podejścia pozwala na wykorzystanie go w innych badaniach.
Jest to ważna zaleta opracowania, gdyż istnieje możliwość kontynuowania badań w przyszłości i dokonywania obiektyw-nych porównań.
Oceniając opracowanie, trzeba zwró-cić uwagę na specyficznie wyważone pro-porcje całości. Autorzy znacznie więcej miejsca poświęcają algorytmom podzia-łu środków krajowych, postrzegając, oce-niając i wskazując kierunki ich modyfika-cji. To jest ważne zadanie, które wykonał Zespół Autorski pod kierunkiem prof.
dr. W. Misiąga, gdyż opracowanie może stanowić istotny i czytelny zbiór proce-dur służących zwiększeniu efektywności alokacji środków publicznych. Pytanie, jakie się nasuwa po lekturze niniejszego opracowania, to czy po tak rzetelnie przy-gotowanej krytyce, wskazaniu uchybień i zaprezentowaniu modyfikacji zostaną podjęte działania mające na celu poprawę istniejących algorytmów? Kluczowe jest, jak szybko to nastąpi i w jakiej kolejności trzeba przeprowadzać zmiany.
Nie należy pomniejszać roli pozosta-łych części opracowania, gdyż stanowią one uzupełnienie prowadzonych rozważań i – wraz z częścią drugą – dają podstawę do sformułowania wniosków (część piąta).
Nawiązują one do obowiązującego prawa, ale również sięgają dalej. Ukazują gotowe rozwiązania, gdyż ‒ jak wskazują Autorzy
‒ część z analizowanych rozwiązań budzi zdecydowane merytoryczne zastrzeżenia dotyczące konstrukcji.
Ważnym sygnałem, wobec którego nie może być obojętny ani czytelnik, ani organ gromadzący dane (GUS), jest fragment ukazujący, że brakuje danych o terytorial-nym rozkładzie wykorzystania środków publicznych. Autorzy wskazują również na brak działań prowadzących do zmiany tej sytuacji. Należy więc uznać nie tylko przeprowadzone analizy, ale opracowa-ne i wykorzystaopracowa-ne podejście badawcze za wzór metodyki, która powinna obowiązy-wać w procedurze gromadzenia danych o funkcjonowaniu mechanizmów polity-ki regionalnej, w odniesieniu do rozkła-du terytorialnego wykorzystania środków publicznych. Jest to cenne w porównaniu z innymi raportami czy próbami dokony-wania wycinkowych analiz.
Niewątpliwą zaletą opracowania jest obiektywne prezentowanie mechanizmów, gdyż Autorzy formułując liczne uwagi kry-tyczne i prezentując stanowiska, starają się uzasadnić swój punkt widzenia przepro-wadzonymi analizami i danymi empirycz-nymi. Nie eksponują przy tym nadmiernie
własnych postaw i poglądów, tym samym wywiązują się z postawionych w części pierwszej zadań, pokazując czytelnikowi kierunki zwiększenia efektywności alo-kacji środków publicznych.
Powyżej zawarłam wiele stwierdzeń do-tyczących walorów poznawczych, nauko-wych (opracowane podejście metodyczne) i możliwości (nawet potrzeby) zastosowa-nia przyjętych (postulowanych) rozwiązań w praktyce lub nauce, pora więc na jed-noznaczną konkluzję. Czytelnik po wielu latach dyskusji toczącej się na łamach lite-ratury przedmiotu, często wycinkowych, zyskuje nie tylko raport, zestaw analiz, czy też zbiór kierunków modyfikacji, ale opracowanie kompetentne i dopracowane.
Recenzowana publikacja jest dziełem nie tylko wysoce pożytecznym (dla różnych odbiorców), ale i inspirującym. Wymaga uwagi, ale również wymusza refleksje. Tę publikację można z przekonaniem polecić czytelnikom.
prof. dr hab. BEATA ZOFIA FILIPIAK Katedra Finansów, Instytut Finansów, Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania,
Uniwersytet Szczeciński