Mając na uwadze specyfikę analizowanego obszaru wnioski kontrolne zostały ujęte pod opisem każdego sprawdzonego dokumentu.
Statut
Statut jest aktem, który określa organizację oraz zasady funkcjonowania jednostki.
Musi być zgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty i aktów prawnych wydanych na jej podstawie. Ustawa o systemie oświaty wymienia niezbędne komponenty, które powinny znaleźć się w treści statutu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r.
o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) statut Przedszkola Miejskiego Nr 1 zawiera:
− nazwę i typ przedszkola oraz jego cele i zadania;
− organy jednostki oraz ich kompetencje;
− organizację przedszkola, zasady tworzenia i organizacji oddziałów;
− zasady rekrutacji dzieci, ich prawa i obowiązki, w tym przypadki, w których dziecko może zostać skreślone z listy wychowanków przedszkola.
Przeprowadzona analiza zapisów Statutu wykazała drobne uchybienia w postanowieniach statutowych, takie jak np.:
a) w § 1 ust. 2 i ust. 4 oraz § 4 ust. 1 Statutu powołano się na organ prowadzący, którym ma być „Miasto i Gmina Stargard Szczeciński”, co mogłoby wskazywać na dwa zupełnie inne podmioty, podczas gdy w rzeczywistości organem prowadzącym jest Gmina-Miasto Stargard (gmina miejska Stargard);
b) w dokumencie w § 2 podano, iż jednostka działa na podstawie wymienionych aktów prawa powszechnego, przy czym część aktów zostało uchylonych jeszcze przed uchwaleniem Statutu, zaś przy innych widniały nieaktualne podstawy prawne.
Statut został zatwierdzony w dniu 29 sierpnia 2011 roku i wszedł w życie z dniem uchwalenia. W związku z faktem, iż od uchwalenia dokumentu minęło już niemal 5 lat, uzasadnione więc jest znowelizowanie tekstu dokumentu wraz z usunięciem wskazanych wyżej uchybień w postanowieniach statutowych.
Regulamin Organizacyjny
Jednostka nie posiada formalnie przyjętego regulaminu organizacyjnego, który określałby organizację i porządek w procesie pracy i odpowiedzialności oraz związane z tym
23 zakresy obowiązków poszczególnych działów podległych dyrektorowi. Brak tego dokumentu nie może być traktowany jako formalne uchybienie, gdyż obowiązujące w Polsce uregulowania prawne nie nakładają wprost na placówkę oświatową takiego obowiązku.
Mając na względzie zapisy aktów prawnych regulujących szczegółową organizację jednostek oświatowych, statut w połączeniu z regulaminem pracy i regulaminem wynagradzania, a także treścią umów o pracę i ustaw o systemie oświaty oraz Kartą nauczyciela, stwierdza się, że powinny one wystarczyć kierownikowi w zarządzaniu jednostką.
Jednakże, z punktu widzenia zarządzania i kontroli nad podległymi pracownikami, sprawna organizacja pracy zapewnia wyższą wydajność pracy i zabezpiecza przed stratami czasu i niepożądanymi zjawiskami. Odpowiedzialne potraktowanie opracowania rzetelnego i dostosowanego do indywidualnych potrzeb jednostki regulaminu organizacyjnego, zawierającego m.in. nazwy i zakresy działania poszczególnych komórek organizacyjnych, ich obsadę etatową, liczbę i nazwy stanowisk pracy oraz zasady jego działania (podział kompetencji, zasady współdziałania komórek, itp.) niewątpliwie wpłynęłoby na poprawę organizacji pracy i pomogłoby w odpowiednim planowaniu czynności i zadań zgodnie z przyjętymi priorytetami.
Regulamin pracy
W myśl art. 104 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2014 r.
poz. 1502 ze zm.), w podmiotach zatrudniających więcej niż 20 pracowników (o ile nie obowiązują w nim postanowienia układu zbiorowego pracy), pracodawca ma obowiązek wprowadzić regulamin pracy, ustalający organizację i porządek w procesie pracy oraz związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników.
Ostatnie zmiany w Regulaminie pracy w jednostce wprowadzone zostały przez dyrektora w dnia 04 stycznia 2010 roku.
W Regulaminie wyróżniono 11 rozdziałów: [1] Przepisy wstępne, [2] Czas pracy, [3] Usprawiedliwianie nieobecności i spóźnianie, [4] Zwolnienia od pracy, [5] Urlopy wypoczynkowe, [6] Wypłaty wynagrodzeń, [7] Nagrody i wyróżnienia, [8] Kary porządkowe, [9] Bezpieczeństwo i higiena pracy, [10] Kształtowanie stosunków międzyludzkich, oraz [13] Przepisy porządkowe i końcowe.
Częścią Regulaminu są załączniki zawierające:
wykaz prac wzbronionych dla kobiet,
oświadczenie o zapoznaniu się z treścią Regulaminu wraz z podpisami pracowników.
Podstawy prawne dokumentu są nieaktualne.
Przeprowadzona analiza wykazała, iż część zapisów zawartych w niniejszym dokumencie zostało bezrefleksyjnie wprowadzonych do stosowania bez dostosowania do specyficznych potrzeb i zadań przedszkola. Dotyczy to zwłaszcza przepisów Rozdziału IV – Zwolnienia od pracy, w którym opisano szczegółowo co najmniej kilkanaście przypadków obowiązku pracodawcy do zwolnienia pracownika od pracy. Wśród wymienionych sytuacji określono m.in. konieczność zwolnienia pracownika będącego pracownikiem szkoły wyższej, placówki naukowej, jednostki badawczo-rozwojowej, członkiem rady nadzorczej, osobą przyjętą do służby ratowniczej czy członkiem ochotniczej straży pożarnej. Jak wynika
24 z wywiadu z dyrektorem jednostki, żaden z pracowników Przedszkola Miejskiego Nr 1 nie spełnia powyższych warunków.
Kolejnym przykładem na wskazany powyżej zarzut bezrefleksyjność wprowadzanych regulacji są powtarzające się wielokrotnie zapisy jasno sugerujące, iż dokument nie został poddany jakiejkolwiek analizie która dostosowywałaby tekst do potrzeb jednostki.
W kilkunastu miejscach użyto określenia pracodawcy jako „Spółki”, a dyrektora jako
„Prezesa”. Ponadto, niektóre obowiązki wynikające z zapisów Regulaminu zostały powierzone osobom, których stanowisk w strukturze jednostki zwyczajnie brakuje, np.
przepis § 16 ust. 2 zdanie drugie Odpowiedzialni za szkolenie są: szkolenie wstępne instruktarz ogólny – służba bhp instruktarz stanowiskowy – zastępca dyrektora, szkolenie okresowe – służba bhp i dział kadr.
Wątpliwości budzi również zapis ze słowniczka Regulaminu, gdzie znalazł się zapis dotyczący definicji pracodawcy, który stanowi, że przez to należy rozumieć Przedszkole Miejskie Nr 1 z Oddziałem Integracyjnym w Stargardzie Szczec., za którą czynności prawne z zakresu prawa pracy, dokonuje DYREKTOR pani mgr Bożena Siwiec (pisownia oryginalna).
Niezasadnym wydaje się uszczegóławiać w tej formie zapisów wewnętrznych regulacji prawnych, jak również należy zwrócić uwagę na błędne przywołanie nazwy jednostki.
Regulamin wynagradzania
Stosownie do art. 772 Kodeksu pracy, pracodawca zatrudniający co najmniej 20 pracowników, nieobjętych zakładowym układem zbiorowym pracy ani ponadzakładowym układem zbiorowym pracy, ustala warunki wynagradzania za pracę w regulaminie wynagradzania.
W Regulaminie zostały zawarte m.in. struktura wynagrodzenia za pracę i zasady jego przyznawania, zasady dodatkowych składników wynagrodzenia oraz innych świadczeń związanych z pracą. Częścią Regulaminu są załączniki zawierające tabele miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz tabele miesięcznych stawek dodatku funkcyjnego.
Podstawy prawne dokumentu są nieaktualne.
Regulamin wynagradzania pracowników nie został wprowadzony w drodze zarządzenia, a wprowadzony został przez dyrektora jednostki w dniu 19 czerwca 2009 roku i według treści obowiązuje od dnia 01 kwietnia 2009 roku.
Mając na uwadze badanie legalności aktów wewnętrznie obowiązujących, należy zwrócić uwagę, iż nie została tu zastosowana jedna z podstawowych zasad prawa obowiązujących w Polsce, zgodnie z którą prawo nie działa wstecz (Lex retro non agit), jasno określająca zakaz nadawania aktom prawnym mocy wstecznej. Odstępstwa od tej zasady dopuszczalne są jedynie wyjątkowo, gdy tego wymagają nadzwyczajne okoliczności lub szczególny charakter projektowanego aktu prawnego. Moc wsteczna nie może wykraczać poza dzień wejścia w życie przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną dla podjęcia projektowanego aktu prawnego. W opisywanym przypadku, nie miało to jednak zastosowania.
Polityka rachunkowości
Na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.), jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą
25 w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości, a w szczególności dotyczące:
− określenia roku obrotowego i wchodzących w jego skład okresów sprawozdawczych;
− metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego;
− sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej: zakładowego planu kont, wykazu ksiąg rachunkowych oraz opisu systemu przetwarzania danych;
− systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów.
Obecnie obowiązująca polityka rachunkowości Przedszkola Miejskiego Nr 1 z Oddziałami Integracyjnymi wprowadzona została do stosowania Zarządzeniem dyrektora nr 04/2015 z dnia 01 września 2015 r. w sprawie wprowadzenia „Zasad rachunkowości oraz zakładowego planu kont”.
Analiza dokumentu nie wykazała większych nieprawidłowości. Zastrzeżenia wzbudził przede wszystkim fakt, iż akt nie został przez dyrektora parafowany na poszczególnych stronach dokumentu, co jest sprzeczne z ogólnie przyjętym w naukach prawnych schematem budowy aktu normatywnego.
Ponadto, warto zauważyć, iż w treści dokumentu użyte zostały skróty PM2, SP6 i SP7, pozostawiając wątpliwość co do podmiotu którego zapisy dotyczą.
Instrukcja obiegu dokumentów finansowo-księgowych oraz procedur kontroli finansowej oraz Instrukcja gospodarki kasowej
Dokumenty zostały wprowadzone z dnia 01 września 2015 roku zarządzeniami dyrektora jednostki odpowiednio nr 05/2015 oraz 06/2015.
Analiza dokumentów nie wykazała nieprawidłowości. Jedynym zastrzeżeniem jest fakt, iż instrukcje nie zostały przez dyrektora parafowane na poszczególnych stronach dokumentów. Jest to sprzeczne z ogólnie przyjętym w naukach prawnych schematem budowy aktu normatywnego.
Instrukcja kancelaryjna
Instrukcja kancelaryjna to zbiór zasad i przepisów ustalających sposób postępowania z dokumentami (korespondencją), wpływającymi do jednostki.
Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 123, poz. 698) organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne obowiązane są zapewnić odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą powstającej w nich dokumentacji, bądź nadsyłanej i składanej do nich dokumentacji w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw.
W samorządowych jednostkach organizacyjnych, z wyjątkiem organów gminy oraz urzędów obsługujących te organy, organów powiatu i starostw powiatowych oraz organów samorządu województwa i urzędów marszałkowskich, instrukcje określające zasady i tryb postępowania z dokumentacją wymagają zatwierdzenia przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych.
26 W czasie trwania kontroli jednostka nie posiadała zatwierdzonej przez Dyrektora Archiwum Państwowego w Szczecinie Instrukcji kancelaryjnej. Zostały jednak wszczęte procedury, aby w przedszkolu, jako samorządowej jednostce organizacyjnej instrukcja określająca zasady i tryb postępowania z dokumentacją została zatwierdzona przez Archiwum Państwowe.
Rejestr zarządzeń Dyrektora
Stosownie do § 18 ust. 3 w podrozdziale Tryb wydawania zarządzeń przez dyrektora przedszkola Statutu Przedszkola Miejskiego Nr 1, zarządzenia dyrektora podlegają ogłoszeniu w Księdze zarządzeń i na tablicy ogłoszeń.
W toku czynności kontrolnych stwierdzono, iż w dniu 01 września 2015 roku w jednostce wprowadzono rejestr zarządzeń dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr 1. Ma on postać teczki, do której wpięte zostały zarządzenia wraz z załącznikami, przypisane osobno do każdego roku. Numeracja zarządzeń jest stała, właściwa ze względu na obowiązujący rok, z zastrzeżeniem, że pierwsze zarządzenie w rejestrze ma nr 04/2015. Oprócz tego w rejestrze znajduje się wydrukowana tabela według wykazu akt, w której istnieje spis zarządzeń zawierający cztery kolumny: liczbę porządkową, numer zarządzenia, datę zarządzenia oraz zwięzły opis zakresu wydanego zarządzenia.
W toku kontroli szczegółowym badaniem objęto zarządzenia z lat 2015-2016.
W rejestrze zaewidencjonowano: w roku 2015 – 9 zarządzeń, a w 2016 (do dnia przeprowadzania kontroli) – 2 zarządzenia.
Podsumowując, w Przedszkolu Miejskim Nr 1 stwierdzono szereg mniej lub bardziej istotnych nieprawidłowości w sferze prowadzenia dokumentacji organizacyjnej jednostki.
W dużej mierze jest to efekt wieloletnich zaniedbań, które po zatrudnieniu nowego dyrektora (01 września 2015 roku) są powoli i sukcesywnie usuwane.
Na ocenę pozytywną zasługuje fakt wdrożenia jednolitego i przejrzystego systemu wydawania i rejestrowania wewnętrznych uregulowań, a także forma wydawanych od września 2015 roku aktów prawnych. Poza brakiem parafowania każdego dokumentu przez dyrektora jednostki, struktura wewnętrznych regulacji jest zgodna z ogólnie przyjętym w naukach prawnych schematem budowy aktu normatywnego.
Krytyczne uwagi dotyczą przede wszystkim braku aktualizacji ważnych z punktu widzenia jednostki aktów prawnych, takich jak: Statut, Regulamin pracy czy Regulamin wynagradzania. Wskazane dokumenty od wielu lat nie były aktualizowane i analizowane pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, jak i z dostosowaniem ich treści do standardów kontroli zarządczej. Ponadto, wiele zapisów w powyższych dokumentach nie znajduje zastosowania w specyfice przedszkola i jest skutkiem dość bezrefleksyjnego wykorzystywania ogólnie dostępnych wzorów regulaminów bez szerszego spojrzenia na rzeczywiste potrzeby i specyfikę jednostki.
Podkreślić należy, że z uzyskanych w trakcie kontroli informacji wynika, iż w jednostce pod okiem dyrektora rozpoczęły się już prace nad stworzeniem nowych aktów prawnych, które w sposób kompleksowy uregulują zakres działania i organizacji przedszkola.
Jednakże, wspomniane prace nie znajdują się jeszcze na etapie zaawansowanym.
27 Dlatego też, uwzględniając powyższe ustalenia należy dojść do przekonania, że dokumentacja organizacyjna Przedszkola Miejskiego Nr 1 wymaga dopracowania. Mając to na uwadze, zaleca się m.in.:
− przeanalizować, ujednolicić, uściślić i dostosować do potrzeb jednostki oraz wymogów prawnych przepisy wewnętrzne oraz zobowiązać pracowników do ich przestrzegania;
− przestrzegać na bieżąco obowiązku aktualizowania wewnętrznych uregulowań prawnych w oparciu o wchodzące w życie nowe akty prawne dotyczące bieżącej działalności jednostki.