Sytuacja prawna podmiotów postępowania egzekucyjnego w administracji
3. Analiza wybranych podmiotów prawnych postępowania egzekucyjnego w administracji
Rozważając temat zagadnień prawnych dotyczących niniejszej analizy, ko-nieczne jest zwrócenie uwagi na kategorie podmiotów determinujących postę-powanie egzekucyjne w administracji. Bez wątpienia mamy tutaj do czynienia z wierzycielem, zobowiązanym oraz organem egzekucyjnym. O ile w omawia-nej procedurze terminy dwóch pierwszych podmiotów8
nie powodują trudności w rozpoznaniu ich charakteru prawnego, o tyle pojęcie organu egzekucyjnego bywa mylące. Należy zauważyć, że w środowisku akademickim na pierwszych zajęciach postępowania egzekucyjnego w administracji organ egzekucyjny utoż-samiany jest przez studentów wyłącznie z komornikiem sądowym. Niezaprze-czalnie taki stan rzeczy obrazuje popularność egzekucji cywilnoprawnej. Świad-czy to również o potrzebie rozwoju nauki w zakresie administracyjnego postę-powania egzekucyjnego oraz przemawia za koniecznością podejmowania roz-ważań upowszechniających tę procedurę. Teoretyzując tymi słowy, należy pa-miętać, że podmioty prawne w osobach wierzyciela oraz zobowiązanego istnie-jące na gruncie egzekucji administracyjnoprawnej odpowiadają stronom postę-powania administracyjnego wskazanym w akcie administracyjnym stosowania prawa. W swej zasadniczej części nadają one swoiste znaczenie postępowaniu egzekucyjnemu w prawie administracyjnym, występując w nim ze zmienionym desygnatem językowym. Innymi słowy, organ administracji publicznej, który wydał decyzję administracyjną w procedurze opartej na przepisach k.p.a., w świetle norm omawianej ustawy staje się wierzycielem. Obywatel, na rzecz którego organ skonkretyzował obowiązek w postępowaniu administracyjnym, z kolei w obliczu analizowanej ustawy ulega normatywnej transformacji w
8
W myśl treści art. 1a pkt 13 obowiązującej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w admini-stracji przez wierzyciela należy rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obo-wiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabez-pieczającym; wedle z kolei treści art. 1a pkt 20 tego aktu prawnego przez zobowiązanego nale-ży rozumieć osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym – również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić sku-teczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają.
Sytuacja prawna podmiotów… 87
bowiązanego. Rozprawiając w tych kategoriach myślowych, można zauważyć niepoprawność językową w stosunku do zobowiązanego. Nic bowiem bardziej oczywistego niż to, że podmiot ten jest fundamentalny w stosunkach umownych prawa prywatnego. Co do zasady, prawu publicznemu stał się obcy za wyjąt-kiem pojęcia zobowiązanego, niekwestionowanie osadzonego w płaszczyźnie przepisów obowiązującej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administra-cji. Wymaga podkreślenia fakt, że z językowego punktu widzenia razi duża nie-konsekwencja. Nie ulega wątpliwości, że w nauce prawa od wielu lat poszukuje się swoistych cech odrębności prawa administracyjnego względem prawa cywil-nego. Korzystanie zatem na gruncie prawa publicznego z dorobku nauki wypra-cowanej przez prawo prywatne nie wydaje się słusznym rozwiązaniem norma-tywnym. Niewątpliwie teoria oraz praktyka określonej gałęzi prawa winny po-dążać w kierunku wypracowania własnych pojęć prawnych. Zważywszy uwagę na poczynione ustalenia, wydaje się przekonujące, aby podmiot prawny admini-stracyjnego postępowania egzekucyjnego, oznaczony mianem zobowiązanego, w każdym przypadku postrzegać przez pryzmat obowiązanego. Można podno-sić, aby przedmiotowa interpretacja wykazywała postać przesłanki de lege fe-renda na rzecz zmiany obowiązującego prawa. Ten niewielki zabieg morfolo-giczno-językowy wydaje się drobiazgiem, jednak w sferze działania prawa pu-blicznego nabiera znamiennego znaczenia lingwistycznego, prowadząc do sepa-rowania prawa publicznego względem prawa prywatnego. Mając na uwadze sy-tuację prawną zobowiązanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyj-nym, należy podkreślić, że normy prawne umożliwiają wymienionemu podmio-towi skorzystanie z określonych środków prawnych. Bezsporny jest fakt, że zo-bowiązany może wnieść zarzut na czynności egzekucyjne podejmowanie przez organ egzekucyjny. Racjonalny prawodawca w treści przepisu art. 33 § 1 de lege lata ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazał na podstawy wymienionego zarzutu. Należy także dostrzec, że zgodnie z treścią przepisu art. 17 § 1 przedmiotowej ustawy zobowiązanemu przysługuje uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane przez organ egzekucyjny. Orga-nem odwoławczym pozostaje organ wyższego stopnia.
Osadzając omówione zagadnienia prawne: roszczenia publiczno-prawnego oraz obowiązanego w polu prawa administracyjnego, wskazane jest także podję-cie analizy badawczej dotyczącej organu egzekucyjnego. Trudno jest zaprzeczyć temu, że na skutek zróżnicowania przez prawodawcę organu egzekucyjnego pod względem podmiotowym nie sposób stworzyć uniwersalnego statusu prawnego. Niekwestionowanie pozycja prawna każdego organu egzekucyjnego jest swo-iście odmienna. Istotnych cech odrębności należy poszukiwać na gruncie usta-wodawstwa zwykłego. Z uwagi na szeroki zakres problemowy zagadnienia te winny zostać objęte inną analizą zmierzającą w kierunku wykazania wpływu źródeł prawa na organ egzekucyjny w prawie administracyjnym. Doktryna prawnicza, czerpiąc wiedzę z obowiązujących aktów prawnych, stara się jednak
posługiwać fachową terminologią. E. Ochendowski zauważył, że: „organem eg-zekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części okre-ślonych w ustawie egzekucyjnej środków służących doprowadzeniu do wykona-nia przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obo-wiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków”9. Niniejsze rozumienie zgodne jest z definicją legalną zawartą w treści art. 1a pkt 7 analizowanej ustawy. Powyższa definicja skłania jednak do stwierdzenia, iż zaproponowany przez prawodawcę zapis wymaga drobnej ko-rekty językowej w kierunku zmiany nazwy strony, o czym wspomniano we wcześniejszych fragmentach opracowania.
Omawiając problematykę prawną w zakresie organu egzekucyjnego, należy podkreślić, że prawodawca w treści art. 19 i 20 niniejszej ustawy wyraźnie wskazuje na katalog tych podmiotów. Ich klasyfikacja zachodzi w oparciu o stosowanie środ-ków egzekucyjnych postępowania egzekucyjnego dotyczących należności pienięż-nych oraz z uwzględnieniem podejmowania środków egzekucyjpienięż-nych postępowania egzekucyjnych dotyczących obowiązków o charakterze niepieniężnych.
Ustawodawca do pierwszej grupy zalicza10: — naczelnika urzędu skarbowego,
— właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepi-sach, oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego,
— przewodniczącego organu orzekającego w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
— dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, — dyrektora Izby Celnej,
— dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Ustawodawca do drugiej grupy zalicza:
— wojewodę,
— właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań wła-snych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obo-wiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji pu-blicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne,
— kierowników wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewo-dy decyzji i postanowień,
— kierowników powiatowej służby, inspekcji i straży w odniesieniu do obo-wiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decy-zji i postanowień.
9
E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne ogólne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Toruń 2008, s. 246.
10
Zgodnie z treścią art. 19 § 8 przedmiotowej ustawy organem egzekucyjnym w egzekucji admi-nistracyjnej należności pieniężnych może być ponadto inny organ w zakresie określonym od-rębnymi ustawami, co oznacza, że wyliczenie nie stanowi katalogu zamkniętego.
Sytuacja prawna podmiotów… 89
Nadto w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ eg-zekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym działa każdy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrz-nego, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego. Niewątpliwie niniejsza regulacja prawna świadczy o tym, że wyliczenie nie stanowi katalogu numerus clausus.