Nieprawidłowości cechują się istotnością, skalą i charakterem72, a także wartością i kontekstem73. Wszystkie te atrybuty istotne są dla przyporządkowania nieprawidłowo-ściom określonej wagi i dokonania oceny kontrolowanej działalności74. Sformułowanie nieprawidłowości powinno spełniać standardy poprawności: bycia wolnym od we-wnętrznych sprzeczności75, bycia wystarczająco precyzyjnym76 i bycia wystarczająco
70 Por. stwierdzenie Macieja Zielińskiego dotyczące paradygmatu uzasadnialności w każdej dziedzinie ludzkiej działalności poznawczej, M. Zieliński, op. cit., s. 35–36.
71 „Nierozerwalny łańcuch poszlak rozpatrywanych we wzajemnym powiązaniu, winien prowadzić do nieodpartego wniosku o sprawstwie oskarżonego, pomimo braku na to dowodów bezpośrednich”: wyrok SN z dnia 14 grudnia 2016 r., III KK 152/16.
72 Takie cechy wymieniono w uchwale Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 17.03.2015, KPK-KPO.443.044.2015 (materiał niepublikowany), s. 7.
73 E. Jarzęcka-Siwik, M. Berek, B. Skwarka, Z. Wrona, op. cit., s. 218, powołując się na Standardy Kontroli NIK zawarte w Podręczniku kontrolera, B.6. Istotność, Wyd. NIK, Warszawa 2003 (materiał nie-publikowany), s. 5.
74 Podział nieprawidłowości z punktu widzenia wagi przedstawiłem w artykule pt. L. Murat, Pojęcie
«uchybienia»… .
75 Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 6.06.2016, KPK-KPO.443.092.
2016, (materiał niepublikowany), s. 21.
76 Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 21.07.2015, KPK-KPO.443.
135.2015, (materiał niepublikowany), s. 3.
uzasadnionym77. Uważam, że przymiotnik „wystarczająco” nakazuje taki opis, który przekonuje swoją logiką i dowodami, wskazując na zakres stwierdzonej niezgodności bez pozostawiania pola domysłom. Wypowiadanie nieprawidłowości to sztuka znajdo-wania optymalnego wyrazu tylko dla tego, co potrzeba; ani mniej, ani więcej78. Z uwagi na dbałość o zwięzłą formę wystąpienia pokontrolnego można nawet zrezygnować z opisów charakteryzujących poszczególne przypadki naruszeń ustawy79.
Niemniej jednak zasadniczo nieprawidłowości domagają się indywidualnego wy-powiedzenia. W przytaczanym przeze mnie na początku artykułu orzeczeniu NIK poru-szono właśnie ten problem. Jeżeli wystąpienie pokontrolne odsyła do nieprawidłowości w nim nieopisanych poprzez użycie takich wyrażeń jak „na przykład”, „przykładowo”,
„między innymi”, to takie odesłanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ nieprawidłowości nieopisane w wystąpieniu pokontrolnym nie istnieją80. Wyrażenie „na przykład” jest nie-stosowne, ponieważ wskazuje na coś, co w systemie kontroli nie istnieje (nie może być uznawane za obowiązujące). Nieprawidłowości nie zostały bowiem indywidualnie wy-powiedziane. Stwierdzenie Komisji Rozstrzygającej uważam więc za zasadne. Zwróć-my przy tym uwagę, że stanowisko to bynajmniej nie wyklucza istnienia dowodów wskazujących na te „inne” nieprawidłowości w kontrolowanym podmiocie. Jednak do-wody te same z siebie nie mają mocy, aby powołać nieprawidłowości do istnienia.
Podsumowanie 11.
Byt nieprawidłowości realizuje się w przestrzeni normatywnej. W odniesieniu do kontroli nieprawidłowość jest stwierdzoną przez uprawniony podmiot kontrolujący nie-zgodnością pomiędzy nakazem postępowania sformułowanym we wzorcu kontroli a ustalonym zachowaniem podmiotu kontrolowanego. Do elementów konstytutywnych nieprawidłowości należą: wzorzec kontroli, zachowanie podmiotu kontrolowanego oraz stwierdzenie niezgodności pomiędzy nakazanym lub zakazanym we wzorcu działaniem a wykonaniem.
Nieprawidłowość nie może zaistnieć przed „zaistnieniem” wzorca, ani istnieć dłu-żej od niego. W ujęciu formalnym wzorce pojawiają się dopiero w momencie włączenia do systemu prawa wypowiedzi normatywnej podmiotu kontrolującego. W ujęciu
mate-77 Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 8.04.2015, KPK-KPO.443.064.
2015, (materiał niepublikowany), s. 28.
78 Być może w takim kontekście Jacek Jagielski napisał o ustaleniu „mniej lub bardziej szczegółowego katalogu nieprawidłowości”, J. Jagielski, op. cit., s. 16.
79 Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 14.08.2015, KPK-KPO.443.141.
2015 (materiał niepublikowany), s. 5.
80 Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 24.08.2015, KPK-KPO.443.118.
2015 (materiał niepublikowany), s. 29.
rialnoprawnym (treściowym) każda nieprawidłowość stwierdzona w trakcie kontroli posiada swój materialny początek, którym jest moment nastąpienia niezgodności pomię-dzy wzorcem a kontrolowanym postępowaniem. Byt formalny wzorca jest warunkiem jego bytu materialnego.
Nieprawidłowości bywają mylnie utożsamiane z określonym postępowaniem. Tym-czasem każda nieprawidłowość opiera się na wyobrażeniach kontrolującego o stanie praw-nym i stanie faktyczpraw-nym. Zdarzenie ma charakter obiektywny, zaś jego ustalenie – subiek-tywny. Nieprawidłowość to byt odrębny od zdarzenia i dla zaistnienia wcale nie jest konieczna materialna zgodność ustalonego zachowania z rzeczywistością. Kluczowe zna-czenie dla bytu nieprawidłowości ma akt wypowiedzenia. Nieprawidłowości stają się do-piero po jego dokonaniu. Dokonanie ustaleń na podstawie złudnych wyobrażeń o faktach doprowadzić może do powstania nieprawidłowości „iluzorycznej” – obowiązującej na tej samej zasadzie, co nieprawidłowość korespondująca ze stanem faktycznym.
Nieprawidłowość opisuje relację polegającą na jednoczesnej zgodności adresata i okoliczności oraz niezgodności postępowania pomiędzy dyspozycją normy a zachowa-niem. Dokonywanie subsumpcji jest w swojej istocie przejawem kontrolerskiego typu stosowania prawa, zbliżonego do typu sądowego. Subsumpcja jest procesem logicznym i może być przeprowadzona poprawnie lub niepoprawnie. Co więcej, choć wydaje się, że konkretna nieprawidłowość może albo istnieć, albo nie istnieć, to pewność bytu nie-prawidłowości zależy od pewności komunikatu co do norm i co do faktów oraz ich rela-cji. Uzyskanie absolutnej pewności jest jednak trudne, albowiem w kontrolerskim para-dygmacie uzasadnialności formułowanych twierdzeń o rzeczywistości mieszczą się twierdzenia „dostatecznie uzasadnione”, a nie „absolutnie uzasadnione”.
Bibliografia
Źródła
Postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 5 września 2011 r., IV C 837/11.
Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., V SA/Wa 2517/10.
Wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., FSK 103/04.
Wyrok SA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r., I ACa 554/15.
Wyrok SN z dnia 14 grudnia 2016 r., III KK 152/16.
Literatura
Dobrowolski Z., Teoretyczne podstawy kontroli, Wydawnictwo Organon, Zielona Góra 2003.
Gnoiński J., Zasady organizacji i funkcjonowania systemu kontroli w resorcie komunikacji, Ośrodek Ba-dawczy Ekonomiki Transportu, Warszawa 1967.
Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, Lexis Nexis, Warszawa 2007.
Jarzęcka-Siwik E., Berek M., Skwarka B., Wrona Z., Najwyższa Izba Kontroli i prawne aspekty funkcjo-nowania kontroli państwowej, Wydawnictwo NIK, Warszawa 2018.
Jarzęcka-Siwik E., Skwarka B., Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kon-troli, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2011.
Jędrzejczyk M., Elementy dyskrecjonalności organu administracyjnego na poszczególnych etapach sto-sowania prawa, „Przegląd Prawniczy Ekonomiczny i Społeczny” 2013, nr 2.
Kałużny S., Leksykon kontroli, Wydawnictwo Dosko, Warszawa 2002.
Łukowski P., Logika praktyczna z elementami wiedzy o manipulacji, Wolters Kluwer, Warszawa 2012.
Murat L., Pojęcie «uchybienia» w praktyce kontrolerskiej, „Kontrola Państwowa” 2020, nr 3.
Murat L., Prawda kontrolerska, „Acta Universitatis Lodziensis. Folia Iuridica” 2020, t. 92.
Najwyższa Izba Kontroli, Podręcznik kontrolera, B.10. Nieprawidłowości, Wyd. NIK, Warszawa 2003 (materiał niepublikowany).
Najwyższa Izba Kontroli, Podręczniku kontrolera, B.6. Istotność, Wyd. NIK, Warszawa 2003 (materiał niepublikowany).
Nowak L., O prawomocności prawniczych rozumowań subsumpcyjnych, „Ruch Prawniczy, Ekonomicz-ny i SocjologiczEkonomicz-ny” 1970, z. 2.
Padrak R., Postępowanie kontrolne NIK. Komentarz, Presscom, Wrocław 2012.
Pieprzyca P., Akt notarialny jako wypowiedź performatywna, „Comparative Legilinguistics” 2016, vol. 25.
Szot A., Swoboda decyzyjna w stosowaniu prawa przez administrację publiczną, Wyd. Episteme, Lublin 2016.
Szymanek J., O kontroli państwowej – teoretycznie, „Kontrola Państwowa” 2006, nr 5.
Wronkowska S., Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Ars Boni Et Aequi, Poznań 2005.
Wronkowska S., Ziembiński Z., Zarys teorii prawa, Ars Boni et Aequi, Poznań 1997.
Wróblewski J., Kontrola w państwie i jej aksjologia, „Acta Universitatis Lodziensis. Folia Iuridica”
1981, nr 6.
Zieliński M., Obiektywność ustalania faktów jako element praworządności stosowania prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1979, nr 41.
Ziembiński Z., Logika praktyczna, PWN, Warszawa 2000.
Materiały NIK
Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 17.03.2015, KPK-KPO.443.044.2015 (materiał niepublikowany).
Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 8.04.2015, KPK-KPO.443.064.2015, (materiał niepublikowany).
Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 21.07.2015, KPK-KPO.443.135.2015 (materiał niepublikowany).
Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 14.08.2015, KPK-KPO.443.141.2015 (materiał niepublikowany).
Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 24.08.2015, KPK-KPO.443.118.2015 (materiał niepublikowany).
Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 7.10.2015, KPK-KPO.443.172.2015 (materiał niepublikowany).
Uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w NIK z 6.06.2016, KPK-KPO.443.092.2016 (materiał niepublikowany).
Wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK w Kielcach z 10.08.2017 (LKI.411.007.01.2016).
Wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK we Wrocławiu z 19.12.2017 (LWR.410.019.04.2017).
Wystąpienie pokontrolne Departamentu Administracji Publicznej NIK z 12.02.2018 (KAP.411.004.03.2017).
Wystąpienie pokontrolne Wiceprezesa NIK z 22.02.2018 (LWR.410.027.01.2017).
Wystąpienie pokontrolne Wiceprezesa NIK z 3.04.2018 (LOL.410.001.01.2018).
Wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK we Wrocławiu z 25.05.2018 (LWR.410.003.02.2018).
Wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK w Białymstoku z 12.06.2018 (LBI.410.006.04.2018).
Wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK w Krakowie z 14.06.2018 (LKR.410.002.05.2018).
Wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK w Łodzi z 18.06.2018 (LLO.410.004.01.2018).
Wystąpienie pokontrolne Wiceprezesa NIK z 20.06.2018 (KAP.411.004.01.2017).
Wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK we Wrocławiu z 6.07.2018 (LWR.410.010.01.2018).
Wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK w Lublinie z 13.08.2018 (LLU.411.002.01.2018).
Wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK w Krakowie (LKR.410.027.01.2017).
Wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK w Rzeszowie (LRZ.411.002.01.2018).
Zarządzenie Prezesa NIK nr 9/2012 z 29.03.2012 r. w sprawie szczegółowych zasad przygotowywania kontroli, zadań kontrolerów oraz zasad sporządzania informacji o wynikach kontroli.
2020, vol. 9 (1), 101–113
Paolo Janiszewski
Uniwersytet Wrocławski Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
ORCID: 0000-0003-0323-2459