Charakterystyka nowego zarządzania publicznego

Zmiany modelu zarządzania sektorem publicznym motywowane są czynnikami natury ekonomicznej, politycznej i ideologicznej. Przekształcenia sposobu kiero-wania organizacjami sektora publicznego ukierunkowane są przede wszystkim na poprawę jakości ich działania. Rozwój koncepcji New Public Management również powodowany był chęcią wprowadzenia rozwiązań proefektywnościo-wych w organizacjach publicznych.

Wielki kryzys przełomu lat 20. i 30. XX wieku wywołał konieczność aktywnej in-terwencji państwa w gospodarkę po to, by doprowadzić do rozwiązania prob-lemów natury ekonomicznej. Zwiększony interwencjonizm państwowy był niezbędny również po to, aby przestawić gospodarkę na potrzeby II wojny świa-towej, a następnie odbudować zniszczenia nią spowodowane. W późniejszym okresie kontynuowano politykę interwencjonizmu państwowego, opartą na te-orii J.M. Keynsa. Wyrazem tej polityki była realizacja koncepcji państwa opiekuń-czego do połowy lat 70. ubiegłego stulecia, kiedy to nastąpiło wyraźne spowol-nienie gospodarcze, nasilała się inflacja i wzrastały wydatki publiczne. Punktem zwrotnym okazał się kryzys naftowy z 1973 r., kiedy ceny ropy zwiększyły się czterokrotnie. Wzrost ceny surowców spowodował ogromną zwyżkę cen, której towarzyszył spadek produkcji (stagflacja = stagnacja + inflacja). Negatywnym efektom ekonomicznym towarzyszyły negatywne efekty zwiększonego inter-wencjonizmu państwowego i negatywne efekty państwa dobrobytu, wyrażają-ce się nadmiernym rozrostem sektora publicznego i związanych z tym kosztów.

Szczególnie skuteczny atak na sektor publiczny, zwłaszcza na koncepcję pań-stwa dobrobytu realizowaną po II wojnie światowej, nastąpił wraz z dojściem do władzy Margaret Thatcher w Wielkiej Brytanii w 1979 r. i Rolanda Reagana w USA w 1980 r. Atak ten dotyczył wielkości i zakresu sektora publicznego i sto-sowanych w nim metod zarządzania.70

Świadomość pilnej potrzeby usprawniania funkcjonowania organizacji publicz-nych zaowocowała opracowaniem koncepcji New Public Management (NPM), czyli nowego trendu w zarządzaniu publicznym (zarządzania przedsiębiorczego, menedżerskiego), który zadebiutował z sukcesem w latach 80. XX wieku, szcze-gólnie w krajach anglosaskich, na gruncie krytyki sprawności państwa funkcjo-nującego w oparciu o tradycyjną i zhierarchizowaną administrację.

Koncepcja New Public Management postuluje zorientowany rynkowo, kom-pleksowy system przeobrażeń administracji publicznej w kierunku organizacji działającej w oparciu o rachunek ekonomiczny i efektywnościowy. Orientacja rynkowa dodatkowo uzupełniona została przez podejście menedżerskie do za-rządzania sprawami publicznymi. Jednym z obszarów nowego zaza-rządzania pub-licznego są reformy funkcjonowania administracji publicznej zakładające opty-malizację i racjonalizację jej aspektów organizacyjnych.

Celem modernizacji w takim ujęciu jest efektywna i sprawna administracja pub-liczna oraz zmiana jej kultury organizacyjnej, a w szczególności:

Î wzrost efektywności administracji publicznej,

Î poprawa jakości usług publicznych i ich lepsze dostosowanie do potrzeb społecznych, wzrost aktywności działania administracji publicznej,

Î wzrost zadowolenia klientów administracji i sektora publicznego,

Î wzrost zaangażowania obywateli w życiu publicznym, wzrost stopnia inno-wacyjności administracji publicznej71.

70 Zalewski A., Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego, [w:] Nowe zarządzanie publiczne w polskim

samo-rządzie terytorialnym, Zalewski A. (red.), Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2005, s. 11–12.

71 Rozwój instytucjonalny. Poradnik dla samorządów terytorialnych, Mazur S. (red.), Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii

W ujęciu Osborne’a i Gaeblera model przedsiębiorczego zarządzania opiera się na 9 głównych zasadach:

1. Pobudzaniu konkurencji między podmiotami świadczącymi usługi.

2. Przekazaniu uprawnień władzy publicznej w ręce obywateli, co oznacza zwiększenie kontroli społecznej.

3. Koncentracji na wynikach osiąganych przez administrację publiczną. 4. Kierowaniu się misją, a nie jedynie przepisami i regulaminami. 5. Traktowaniu obywateli jako klientów.

6. Realizacji działań aktywnych (antycypujących) w miejsce działań reaktywnych. 7. Koncentracji na pozyskiwaniu środków finansowych.

8. Sszerokiej decentralizacji i partycypacji publicznej w zarządzaniu.

9. Stymulowaniu współpracy międzysektorowej w obszarze usług publicznych72. Model Osborne’a i Gaeblera to pewna ogólna filozofia menedżerskiego zarządza-nia publicznego. Autorzy mniej uwagi poświęcają zarządzaniu „wewnętrznemu”, czyli kierowaniu organizacją publiczną. W tym drugim, „wewnątrzorganizacyjnym” wymiarze model Nowego Zarządzania Publicznego ukierunkowany jest na profe-sjonalizację i zwiększenie efektywności sektora73, m.in. poprzez:

Î nacisk na zarządzanie finansami: efektywność i rachunek kosztów,

Î wyznaczanie precyzyjnych celów i rachunek wyników,

Î wyznaczanie standardów usług i korzystanie z rozwiązań benchmarkingo-wych, tj. możliwości dokonywania porównań na próbie sprawdzonych do-brych rozwiązań,

Î wprowadzanie konkurencji do sektora publicznego,

Î nastawienie na dezagregację jednostek sektora publicznego,

Î jasno określone standardy i mierniki działalności,

Î wykorzystanie w sektorze publicznym technik i narzędzi zarządzania stoso-wanych w sektorze prywatnym.74

72 Osborne D., Gaebler T., Rządzić inaczej: jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną, Media Rodzina, Poznań 1992, s. 43.

73 Antony J., Fryer K., Ogden S., Performance management in the public sector, “International Journal of Public Sector Management” 2009, vol. 22 No. 6:478–498.

74 Szerzej koncepcje NPM opisują: Buchacz T., Wysocki S., Zarządzanie jakością w administracji – europejskie wzorce, polskie

doświad-czenia, [w:] Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, J. Czaputowicz (red.) Europejski Instytut Administracji

Publicznej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 191; Zalewski A., Reformy sektora publicznego w duchu nowego

za-rządzania publicznego, [w:] Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, Zalewski A. (red.), Szkoła Główna

Nowe zarządzanie publiczne, zwłaszcza w swojej pierwotnej formie, zakłada za-tem dążenie do upodobnienia sektora publicznego do prywatnego i według A. Zalewskiego opiera się na następującej formule:

prywatyzacja + rynek + konkurencja = efektywność + wysoka jakość

Doświadczenia funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce pozwalają sformułować wniosek, że skuteczność i sprawność działania administracji pub-licznej faktycznie stanowią istotne uwarunkowania rozwoju w sferze gospodar-czej i społecznej. Wpływ modernizacji administracji lokalnej na dynamikę rozwo-ju gminy szczególnie uwidacznia się w procesie świadczenia usług publicznych. Usprawnienie funkcjonowania struktur administracyjnych poprzez implemen-tację nowoczesnych technik i procedur zarządczych, ukierunkowane jest na po-prawę parametrów jakościowych i ekonomicznych organizacji. Modernizacja administracji samorządowej sprzyja również realizacji polityki rozwoju lokal-nego, w kontekście dostosowywania się do zmian zachodzących w otoczeniu i rosnącej konkurencji.

Istotnym elementem usprawniania działania administracji staje się sformułowa-nie standardów jakości usług dla urzędów i instytucji publicznych. Uzyskasformułowa-nie standardów w praktycznym wymiarze oznacza konieczność wprowadzenia za-sadniczych zmian w sferze zarządzania organizacją, tak by stała się ona funk-cjonalna i przyjazna dla klienta. Pociąga to za sobą konieczność racjonalnego zorganizowania działalności administracyjnej. Racjonalność w przypadku ad-ministracji oznacza zarówno oszczędność majątku publicznego, jak i działanie na rzecz interesu społecznego. Reorganizacja sposobu działania administracji powinna dotyczyć następujących obszarów: misji władz publicznych i podległej im administracji, konkurencyjności, polityki skupionej na celach, szeroko rozu-mianej decentralizacji władzy i odpowiedzialności.75