Diagnostyka problemów i uwarunkowań lokalnych

Przed rozpoczęciem tworzenia strategii należy możliwie dokładnie poznać sytuację wewnętrzną jednostki terytorialnej i jej otoczenie. Punktem wyjścia do formułowania strategii jest diagnoza prospektywna, pozwalająca na ocenę stanu istniejącego oraz wskazanie głównych trendów i kluczowych problemów rozwoju.123 Prawidłowo opracowana diagnoza winna charakteryzować się uję-ciem problemowym, dynamicznym i całościowym, a zgromadzone w niej in-formacje powinny zostać poddane ocenie, w oparciu o kryteria porównawcze, funkcjonalne i społeczne.124 Niestety diagnostyczna część strategii bardzo rzad-ko obejmuje porównania faktycznego stopnia zasporzad-kojenia potrzeb członków wspólnoty z ich oczekiwaniami. Głównym tego powodem jest fakt, iż diagnozy są z reguły przygotowywane w oparciu o dane zastane, a ich autorzy rzadko stosują badania ankietowe wśród mieszkańców lub ich reprezentantów.

123 Wysocka E., Strategia rozwoju gminy, „Samorząd Terytorialny” 1993, 7–8.

124 M. Ziółkowski, Proces formułowania strategii rozwoju gminy, [w:] Samorząd terytorialny a rozwój lokalny, Majchrzak M., Zalewski A. (red.), „Monografie i Opracowania” 2000, nr 483, s. 68.

Kryteria porównawcze – wynikają z odniesień stanu istniejącego w danej gminie w stosunku do innych gmin (np. o podobnej liczbie ludności), średniej powiato-wej, wojewódzkiej i krajowej. Porównanie poziomu rozwoju społeczno-gospo-darczego, warunków życia ludności występujących w naszej gminie z danym układem odniesienia, umożliwi odpowiedź na pytanie: czy nasza sytuacja jest gorsza, czy też lepsza od innych?

Kryteria funkcjonalne – uwzględniają, jakość obsługi mieszkańców gminy przez instytucje i urządzenia infrastruktury społecznej oraz stopień ich elastyczności i podatności na przekształcenia.

Kryteria społeczne – obejmują porównania faktycznego stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkańców gminy z ich oczekiwaniami i aspiracjami, zgłaszanymi przez nich samych lub przez ich reprezentantów (np. NGO, jednostki pomoc-nicze). Bardzo przydatną i pożądaną metodą zbierania opinii są badania ankie-towe. Celem ich jest – ogólnie biorąc – uzyskanie odpowiedzi na następujące pytania: jak oceniasz obecną sytuację w gminie? Jakie są mocne i słabe strony gminy? Jakie problemy powinny być rozwiązane w pierwszej kolejności? Jak wi-dzisz swoją gminę w perspektywie kilkunastu lat?

Wyniki diagnozy należy opublikować w formie raportu, z którym powinni za-znajomić się wszyscy zaangażowani w proces tworzenia i wdrażania strategii. Raport składa się z wyraźnie wyodrębnionych części, np.:

Î infrastruktury społecznej i technicznej,

Î lokalnej ekonomii,

Î położenia geograficznego i komunikacyjnego,

Î infrastruktury instytucjonalnej,

Î lokalnego rynku pracy,

Î demografii,

Î potencjału obywatelskiego,

Î lokalnych problemów społecznych,

Î warunków bytowych,

Î możliwości finansowych władz lokalnych i jednostek organizacyjnych,

Î działań JOPS.

Tabela 4.2. Składowe diagnozy lokalnej Obszar

diagnostyczny ^Składowe

Środowisko przyrodnicze

zasoby, stopień ich degradacji (identyfikacja głównych źródeł zagrożeń) oraz ochrony (parki krajobrazowe, rezerwaty, obiekty chronione itd.)

Lokalna ekonomia liczba i struktura branżowo – wielkościowa podmiotów gospodarczych, tempo wzrostu lokalnej produkcji, nowoczesność produkcji, perspektywy rozwoju itp.

Infrastruktura wszelkie informacje o mediach (woda, gaz, elektryczność, kanalizacja, oczyszczalnie ścieków), ceny i dostępność usług transportowych i telekomunikacyjnych Położenie geograficzne

i komunikacyjne

lokalizacja względem przejść granicznych, dużych ośrodków miejskich czy ważnych szlaków transportowych, znaczenie gminy w systemie osadniczym (jednostki osadni-cze o charakterze konkurencyjnym i komplementarnym), relacje z sąsiednimi gminami (związki funkcjonalne)

Infrastruktura ekonomiczna

istniejące banki, instytucje ubezpieczeniowe, agencje rozwoju lokalnego, giełdy, instytu-cje szkoleniowe

Nieruchomości dostępność, ceny terenów oraz lokali, ceny usług budowlanych i modernizacyjnych Demografia identyfikacja obszarów wyludniających się, charakterystyka struktur demograficznych

i zasobów pracy (płeć, wiek wykształcenie), struktur etnicznych (mniejszości narodowe i religijne), identyfikacja zagrożeń wynikających z lokalnej struktury demograficznej Potencjał społeczny identyfikacja potrzeb lokalnej społeczności oraz przejawów jej aktywności (liczba

organizacji pozarządowych, komitety społeczne, frekwencja wyborcza),charakterystyka obszarów natężenia patologii społecznych i przestępczości (alkoholizm, narkomania, rozboje, kradzieże),

Problemy społeczne rodzaj, nasilenie, źródła, obszary występowania, dynamika zmian, ubóstwo, niepełno-sprawność, sytuacja osób starszych, alkoholizm, bezdomność, opieka zastępcza Klienci pomocy

społecznej

sytuacja życiowa, możliwości i ograniczenia klientów Zasoby instytucjonalne

pomocy społecznej

Potencjał jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, potencjał partnerów współpra-cujących, identyfikacja potencjalnych kooperantów

Warunki bytowe dostępność i ceny mieszkań, dostępność lokali socjalnych, dochody ludności, charaktery-styka infrastruktury społecznej (szkoły, instytucje ochrony zdrowia, możliwości spędzania wolnego czasu)

Możliwości finansowe władz lokalnych

struktura i dynamika budżetu, finansowanie pozabudżetowe, majątek gminy

Źródło: Opracowanie własne

Opracowując raport diagnostyczny, należy pamiętać o kilku podstawowych zasadach:

Î Należy zgromadzić możliwie największą ilość danych.

Î Należy podzielić dane miedzy członków zespołu poszczególne części rapor-tu. Każdy opisuje swoją część materiału, wskazuje najważniejsze informacje, wskazuje braki w informacjach i argumentację ich uzupełnienia, podkreśla, zaznacza ciekawe elementy zebranych materiałów.

Î Autorzy zamieniają się materiałami i ponownie analizują ich treść odrzuca-jąc to, co nie jest uwarunkowaniem strategicznym – czyli tym, co w sposób istotny wpływa (lub będzie wpływało) na rozwój społeczności lokalnej. Taka zamiana jest korzystna, bo do efektów własnej pracy jesteśmy bardziej przy-wiązani niż inni, tracimy zdolność obiektywnej oceny i możemy próbować zostawić wiele niepotrzebnych danych nie dlatego, że są istotne, ale dlatego, że napracowaliśmy się przy ich zdobyciu.

W celu określenia wewnętrznej sytuacji organizacji oraz jej relacji z szerszym otoczeniem przeprowadzona zostaje analiza strategiczna, której podstawowy-mi narzędziapodstawowy-mi są: benchmarking i analiza SWOT. W teorii organizacji bench-marking to porównywanie się z najlepszymi i rozwijanie swych umiejętności w tym samym kierunku125. Jest to metoda poszukiwania wzorcowych sposo-bów postępowania, umożliwiających osiąganie lepszych wyników poprzez uczenie się od innych. Polega na wybraniu wzorcowego konkurenta, czyli or-ganizacji, z którą porównuje się własną organizację. W przypadku gminy me-toda ta oznacza zatem porównywanie swych walorów i słabości z gminami – konkurentami. Z kolei, analiza SWOT, pozwala określić słabe i mocne strony organizacji oraz szanse i zagrożenia płynące z jej otoczenia.126 W polskich re-aliach benchmarking samorządowy jest bardzo rzadko stosowany, większość strategii wykorzystuje metodę analizy SWOT.

Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats Analysis to metoda badania sła-bych i mocnych stron organizacji (oszacowania jej zasobów) na tle możliwych szans i zagrożeń (oceny środowiska). Stanowi oszacowanie, w jakim stopniu za-soby organizacji odpowiadają potrzebom i wymogom środowiska, w którym organizacja funkcjonuje i konkuruje. Analiza SWOT wykorzystuje prosty sche-mat klasyfikacji, dzieląc wszystkie czynniki mające wpływ na bieżącą i przyszłą pozycję organizacji wg:

Î Miejsca powstawania – na zewnętrzne i wewnętrzne,

Î Sposobu oddziaływania – na pozytywne i negatywne.

125 Szerzej: Bendell T., Boulter L., Benchmarking. Jak uzyskać przewagę nad konkurencją, Biblioteka Menedżera, Wydawnictwo Profesjonalnej Szkoły Biznesu, Kraków 2000, s. 19; Improvement and Development Agency (UK), Join the Club? Benchmarking for

best value, October 2000, s. 9.

126 Szerzej: Krawszczyn F., Przesłanki wdrażania zarządzania strategicznego w samorządzie terytorialnym, [w:] Gospodarka lokalna w teorii i

Ze skrzyżowania tych dwóch kryteriów powstają 4 grupy czynników:

Î Silne strony organizacji (wewnętrzne pozytywne), którymi są, którymi są prze-de wszystkim jej unikatowe zasoby i walory odróżniające ją od pozostałych organizacji.

Î Słabe strony firmy (wewnętrzne negatywne) – czyli te aspekty funkcjonowa-nia organizacji, które ograniczają jej sprawność i mogą hamować jej rozwój.

Î Szanse (zewnętrzne pozytywne) – czyli wszystkie wydarzenia i procesy w oto-czeniu, które tworzą sprzyjającą dla organizacji sytuację.

Î Zagrożenia (zewnętrzne negatywne) – zbiór wydarzeń i procesów, które two-rzą niekorzystną dla organizacji sytuację w otoczeniu (bariery, utrudnienia).

Tabela 4.3. Grupy czynników w analizie SWOT

wewnętrzne zewnętrzne

negatywne słabości zagrożenia

pozytywne atuty szanse

Źródło: Opracowanie własne

Analiza SWOT polega na zidentyfikowaniu wymienionych czterech grup czyn-ników, opisaniu ich wpływu na organizację, a także na określeniu możliwości organizacji w zakresie osłabiania lub wzmacniania siły ich oddziaływania.

Z kolei Analiza A-B-C autorstwa Wardy i Kłosowskiego127 ma stanowić alterna-tywę dla analizy SWOT. Jej autorzy uważają, że podział uwarunkowań na we-wnętrzne i zewe-wnętrzne jest trudny z uwagi na nieprecyzyjne i kontrowersyjne czynniki świadczące o zewnętrzności uwarunkowania. W swojej metodzie, również służącej porządkowaniu danych używają jedynie 3 pól analizy: Atuty, Bariery, Ciekawe.

Technika ta polega na pogrupowaniu tego, co wiemy o gminie w trzy grupy czynników (A, B, C) i odrzuceniu jako zbędnych tych danych, których nie mo-żemy zaliczyć do żadnej grupy. Jeśli coś nie jest barierą, atutem, ani ciekawym zagadnieniem, to uznajemy to za nieistotne dla przyszłego rozwoju gminy i wy-rzucamy z raportu. Ponieważ poszczególne uwarunkowania rozwoju nie muszą mieć identycznego wpływu na rozwój lokalny, czyli jedne są ważniejsze, a dru-gie mniej ważne, należy im przypisać wagi liczbowe, wyrażające ich ważność.

127 Szeroki opis Analizy ABC można przeczytać w książce Jacka Wardy i Wojciecha Kłosowskiego, Wyspy szans. Jak budować strategie

Zaleca się przypisywanie czynnikom rozwoju wag w przedziale 1–5, przy czym poszczególne wagi oznaczają:

1. czynnik mniej ważny – mający małe znaczenie dla rozwoju niektórych dzie-dzin lub obszarów gminy;

2. czynnik średnio ważny – mający średnie znaczenie dla rozwoju niektórych dziedzin lub obszarów gminy, albo mały wpływ na rozwój gminy jako całości; 3. czynnik ważny – mający duże znaczenie dla rozwoju niektórych dziedzin lub

obszarów gminy, albo średnio ważny wpływ na rozwój gminy jako całości; 4. czynnik bardzo ważny – mający kluczowe znaczenie dla rozwoju niektórych

dziedzin lub niektórych części obszaru gminy, albo ważny (ale nie decydują-cy) wpływ na rozwój gminy jako całości;

5. czynnik kluczowo ważny – mający decydujące znaczenie dla rozwoju gminy jako całości.

Oprócz zróżnicowania ważności istotna jest też zmienność czynników w czasie, którą również należy zapisać. Autorzy metody proponują podział uwarunkowań na 6 rodzajów ze względu na ich zmienność w czasie i przypisanie im symboli– wektorów zmian:

Czynnik o znaczeniu gwałtownie rosnącym Czynnik o znaczeniu rosnącym

Czynnik niezmienny, stabilny co do znaczenia Czynnik powoli tracący na znaczeniu Czynnik gwałtownie tracący na znaczeniu

Czynnik o zmienności nieznanej

Do zalet powyższej metody analitycznej należy niewątpliwie jej porządkują-cy charakter oraz możliwość uwzględnienia dynamiki zmian poszczególnych uwarunkowań.