Obok omówionych wcześniej form współpracy międzysamorządowej i międzysektoro-wej, w praktyce funkcjonuje szereg innych modeli partnerstw, których forma instytu-cjonalna jest mniej lub bardziej determinowana przepisami prawa powszechnie obo-wiązującego.
W ostatnich latach obserwowany jest wzrost popularności form współpracy mię-dzysektorowej opartych o cywilistyczną zasadę swobody zawierania umów (wyrażoną w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny25). Należą do nich m.in.
klastry, konsorcja, umowy partnerskie, umowy o współpracy i wymianie doświadczeń, różnego rodzaju porozumienia intencyjne. Część cywilistycznych form współpracy z udziałem jednostek samorządu terytorialnego znajduje swoje podstawy w przepi-sach szczególnych, np. zawarcie umowy partnerskiej przewiduje art. 28a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju26 oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-202027.
Zakres zastosowania cywilnoprawnych form współpracy jest stosunkowo sze-roki i może obejmować w zasadzie każdą sferę aktywności samorządu. Ich zaletą jest przede wszystkim możliwość zadeklarowania politycznej woli współdziałania przez jednostki samorządu terytorialnego z innymi jednostkami samorządu terytorial-nego oraz z podmiotami spoza sektora samorządowego (organizacjami społecznymi,
24 Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.
25 Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.
26 Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 z późn. zm.
27 Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 z późn. zm.
8.
przedsiębiorcami, instytucjami naukowymi itp.) do osiągania wspólnych celów spo-łecznych, gospodarczych czy kulturalnych.
Kształtowanie stosunku prawnego za pośrednictwem umowy jest objęte cywili-styczną zasadą swobody umów. Zasada ta będzie jednak znajdować swoje pełne zasto-sowanie jedynie w odniesieniu do kształtowania treści praw i obowiązków podmiotów spoza sektora samorządowego. Zauważyć bowiem trzeba, że o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w ramach umowy cywilnoprawnej jednostki samorządu teryto-rialnego nie mogą zostać zobowiązane do podejmowania określnych działań prawnych, ani ponoszenia ciężarów finansowych z tytułu uczestnictwa w partnerstwie – poza nie-licznymi wyjątkami, jakimi są m.in. partnerstwa zawiązywane do realizacji projektów finansowanych ze środków zewnętrznych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i odpowiednimi programami pomocowymi. Obowiązki partnerów samorządowych wynikające z umów cywilnoprawnych mają w konsekwencji zazwy-czaj formułę deklaracji podejmowania określonych działań, z zachowaniem wymaga-nych prawem procedur, które będą służyć osiąganiu wypracowanym przez partnerstwo celom, np. uwzględniania w politykach publicznych wypracowanego przez partner-stwo stanowiska w określonej sprawie.
Współpraca realizowana w ramach omawianych form współpracy, mimo jej koor-dynacyjnego i programowego charakteru, może przynieść wiele wymiernych korzyści.
W szczególności może służyć:
■ wymianie wiedzy i doświadczeń,
■ inicjowaniu wspólnych projektów (realizowanych następnie w oparciu o odpo-wiednie procedury prawne),
■ wspólnemu wypracowywaniu kierunków polityk publicznych,
■ wyznaczaniu kierunków działań podejmowanych przez współpracujących partne-rów, których łączny efekt przyniesie określoną wartość dodaną z punktu widzenia celów partnerstwa.
Forma cywilnoprawna współpracy może stanowić także forum, w ramach któ-rego będzie dochodzić do sieciowania współpracy pomiędzy uczestnikami partner-stwa cywilnoprawnego w przyszłości dla realizacji celów wypracowanych przez to partnerstwo.
Ze względu na duże zróżnicowanie partnerstw opartych o schemat umowy cywilno-prawnej, trudno wskazać na jednolity wzorzec postępowania zmierzającego do zawar-cia tego typu umowy. W sytuacji, gdy umowa nie rodzi po stronie jednostki samorządu terytorialnego żadnych zobowiązań prawnych, w szczególności zobowiązań finanso-wanych, stanowiąc polityczną deklarację współpracy w określonym przedsięwzięciu, jej zawarcie nie musi zostać poprzedzone podjęciem uchwały przez właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W odmiennych przypadkach, uprzed-nie wyrażeuprzed-nie zgody przez organ stanowiący na podjęcie współpracy w formie umow-nej w drodze stosowumow-nej uchwały jest niezbędne. Umowa, aby być ważna i skuteczna, wymaga podpisania. Gminę przy zawieraniu umowy reprezentuje jednoosobowo wójt, burmistrz, prezydent lub jego zastępca samodzielnie lub z upoważnioną przez wójta (burmistrza, prezydenta) osobą. Powiat reprezentuje dwóch członków zarządu lub jeden członek zarządu wraz z osobą upoważnioną przez zarząd, a województwo – mar-szałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, jeżeli statut wojewódz-twa nie stanowi inaczej. Zawarcie umowy cywilnoprawnej o współpracy jednostek samorządu terytorialnego między sobą lub z innymi podmiotami prawa nie wymaga podjęcia żadnych dodatkowych czynności formalnych, np. ogłoszenia we właściwym dzienniku urzędowym (chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej).
Bibliografia:
1. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europej-skiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz EuropejEuropej-skiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Euro-pejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, EuroEuro-pejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchyla-jące rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.
2. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.
3. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, Dz. U. z 2015 r. poz. 1393 z późn. zm.
4. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn.zm.
5. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.
6. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2015 r.
poz. 1774 z późn. zm.
7. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 z późn.zm.
8. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 z późn. zm.
9. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 z późn. zm.
10. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, Dz. U. z 2015 r.
poz. 2164 z późn. zm.
11. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz. U.
z 2014 r. poz. 1649 z późn. zm.
12. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, Dz. U. z 2015 r.
poz. 696 z późn. zm.
13. Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Dz. U.
z 2015 r. poz. 113 z późn. zm.
14. Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spój-ności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 z późn. zm.
15. Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, Dz. U. z 2015 r. poz. 378 z późn.zm.
16. Ustawa dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz nie-których innych ustaw, Dz. U. z 2015 r., poz. 1045.
17. Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych, Dz. U. z 2015 r.
poz. 1890 z późn. zm.
Abstrakt: W niniejszym rozdziale przeanalizowano, jak wymiar terytorialny i zasada part-nerstwa, na których oparte zostały regulacje unijnej polityki spójności i polskiej polityki rozwoju regionalnego na lata 2014-2020, których upowszechnienie było wspierane przez programy Ministerstwa Rozwoju, a obecnie w ramach regionalnych programów operacyj-nych, wpłynęły na rozwój współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej w Polsce.
Słowa kluczowe: polityka spójności, polityka regionalna, miejskie obszary funkcjonalne, zintegrowane inwestycje terytorialne (ZIT), partnerstwa międzysamorządowe, partnerstwa międzysektorowe, regionalny program operacyjny
Wprowadzenie
Współpraca między sąsiadującymi jednostkami samorządu lokalnego w celu planowa-nia i realizacji wybranych przedsięwzięć inwestycyjnych z funduszy unijnych, a w dal-szej kolejności do wspólnego organizowana świadczenia lokalnych usług publicznych – staje się coraz powszechniejsza. Ponad 70 tego typu inicjatyw w skali kraju otrzymało wsparcie Ministerstwa Rozwoju z funduszy Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2017-2013 oraz Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Norweskiego Mechanizmu Finansowego. Lokalni liderzy samorządowi po latach ostrej rywalizacji decydują się na współpracę z dwu przyczyn: by przygotować się do absorpcji funduszy unijnych w latach 2014-2020 i by sprostać wyzwaniom rozwoju społeczno-gospodarczego1 (zob. rozdz. 1).
Wkrótce jednostki samorządu dostarczające usługi tak jak dotychczas – tj. samo-dzielnie lub bez wystarczającej koordynacji z sąsiadami – mogą mieć trudności z zapewnieniem płynnego ich finansowania. Powodów jest kilka. Jednym z nich jest niski wskaźnik dzietności i postępujące starzenie się społeczeństwa, powodujące wraz
1 T. Potkański, L. Wanat, J. Chudobiecki: Leadership in time of crisis or crisis of leadership? Impli-cations for regional development, [w:] Intercathedra, nr 27/4, Poznań 2011, ss. 45-52.