3.1. Nowe regulacje traktatowe w sferze Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa
Nowymi instytucjami stworzonymi Traktatem z Lizbony w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa są:
1. Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który łączy funkcje dotychczasowych urzędników Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Komisarza ds. stosunków zewnętrznych oraz jest wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej i przewodniczy Radzie do Spraw. Zagranicznych (art. 27 ust. 1 TUE). W unieważnionym Traktacie konstytucyjnym miał to być Minister Spraw Zagranicznych UE. Traktatem z Lizbony zyskał on prawo przedkładania Radzie inicjatyw lub wniosków (art. 30 ust. 1 TUE). Istotne znaczenie dla reprezentacji UE na arenie międzynarodowej ma ustanowiony urząd Przewodniczącego Rady Europejskiej;
2. Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) – rodzaj służby dyplomatycznej UE, która wspiera Wysokiego Przedstawiciela (art. 27 ust. 3 TUE). Na mocy wewnętrzunijnego porozumienia postano-wiono, że 60% personelu ESDZ będą stanowili stali funkcjonariu-sze UE, a 40% będzie wybierane spośród przedstawicieli państw członkowskich.
W Traktacie z Lizbony znalazła solidne podstawy prawne polityka obronna UE. Poświęcono jej odrębną sekcję w Tytule V. Dotychczasową Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony przemianowano na Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony (Common Security and Defence Policy) i potwierdzono, że stanowi ona integralną część WPZiB. Jako nowe regulacje:
3. Wpisano sojuszniczą klauzulę solidarności typu casus foederis. Art. 42 ust. 7 TUE stanowi, że „W przypadku gdy jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się ofi arą zbrojnej agresji na jego terytorium, pozostałe Państwa Członkowskie mają w stosunku do niego obo-wiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im środków, zgodnie z artykułem 51 Karty Narodów Zjednoczonych”. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że Unia Europejska zadeklarowała stanie się organizacją obrony terytorialnej na wzór sojuszy polityczno-wojskowych35.
4. Włączono do Traktatu o Unii Europejskiej Europejską Agencję Obrony, utworzoną na podstawie wspólnego działania Rady UE z 12 lipca 2004 r. Szczegółowo określono jej zadania, które sprowa-dzono do: formułowania celów zdolności wojskowych państw człon-kowskich, wspierania harmonizacji wymagań operacyjnych i usta-nowienie skutecznych i spójnych metod dokonywania zamówień, wspierania badań nad nowymi rodzajami uzbrojenia, przyczynianie się do wzmacniania bazy przemysłowej i technologicznej sektora obrony oraz zwiększania efektywności wydatków wojskowych (art. 45 TUE). 5. Ustanowiono stałą współpracę strukturalną – będzie ona umożliwiać
nawiązanie współpracy między grupą państw, mającą większą zdol-ność obronną prowadzenia bardziej wymagających misji (art. 42 ust. 6 i 46 TUE).
6. Rozciągnięto tzw. wzmocnioną współpracę na wszystkie dziedziny niewyłącznych kompetencji Unii Europejskiej, w tym na całą WPZiB,
35 Ustanowienie tego istotnego zobowiązania nie osłabia dopisane w wymienionym arty-kule Traktatu o Unii Europejskiej zastrzeżenie, że „Nie ma to wpływu na szczególny cha-rakter polityki bezpieczeństwa i obrony niektórych państw członkowskich. Zobowiązania i współpraca w tej dziedzinie pozostają zgodne ze zobowiązaniami zaciągniętymi w ramach Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, która dla państw będących jej członkami pozo-staje podstawą ich zbiorowej obrony i forum dla jej wykonywania”.
łącznie ze sprawami obronnymi i wojskowymi (art. 20 TUE). Warunkiem jest udział w tej współpracy 9 państw (podwyższony próg z 8 państw). Zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej państwa zdecydowane na taką współpracę powinny wystąpić z odpowiednim wnioskiem do Rady. Jest on następnie przekazywany przez nią Wyso-kiemu Przedstawicielowi, który wydaje opinię o spójności przewidywanej wzmocnionej współpracy z WPZiB, oraz Komisji w celu uzyskania opi-nii dotyczącej w szczególności spójności przewidywanej wzmocnionej współpracy z innymi politykami Unii. Wniosek przekazywany jest rów-nież do wiadomości Parlamentowi Europejskiemu (art. 329 ust. 2 TfUE). 7. Poszerzono zakres misji reagowania kryzysowego (petersberskich)
o wspólne działania rozbrojeniowe36, doradztwo i wsparcie wojskowe, zapobieganie konfl iktom i operacje stabilizacyjne po zakończeniu kon-fl iktów. Postanowiono, że wszystkie misje interwencyjne UE na rzecz utrzymania pokoju, zapobiegania konfl iktom i umacniania bezpie-czeństwa międzynarodowego mogą przyczyniać się do walki z terrory-zmem, włączając w to wspieranie krajów trzecich w zwalczaniu na ich terytoriach terroryzmu. Decyzje dotyczące wszystkich misji podejmuje Rada, a Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa jest upoważniony do czuwania nad koordynacją tych misji, pod kierunkiem Rady oraz w ścisłym i stałym porozumieniu z Komitetem Politycznym i Bezpieczeństwa (art. 43 TUE)37.
8. Wpisano klauzulę solidarności w przypadku ataku terrorystycznego, zobowiązującą Unię i państwa członkowskie do udzielania wszelkiej pomocy państwu, które stanie się przedmiotem ataku terrorystycz-nego, ofi arą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka (art. 222 TfUE).
9. Wprowadzono klauzulę/zasadę prowadzenia polityki energetycznej Unii w duchu solidarności, w ramach wspólnego rynku (art. 194 TfUE). Ta ostatnia modyfi kacja odpowiadała wielu krajom, w tym
36 Miało to związek z sytuacją w Iranie. UE w negocjacjach z tym państwem była repre-zentowana przez tzw. trójkę (Wielka Brytania, Francja, Niemcy), bo nie było podstaw trak-tatowych do tego, aby występowała Unia jako całość. Faktycznie ta aktywność, podobnie jak w pierwszej połowie lat 90. w Grupie Kontaktowej ds. Bośni i Hercegowiny, wskazuje na kształtowanie się Unii „dwóch prędkości”.
37 Janusz J. Węc, Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej
w latach 2007–2009, Księgarnia Akademicka, Kraków 2011, s. 266–267. Na temat misji
reago-wania kryzysowego UE zob.: Eva Gross, Ana E. Juncos (red.), EU Confl ict Prevention and Crisis
Management: Roles, Institutions, and Policies, Routledge, London 2011; Beata
Przybylska-Masz-ner (red.), Misje cywilne Unii Europejskiej,Wydawnictwo Wydziału Nauk Politycznych i Dzien-nikarstwa UAM, Poznań 2010; Jolanta Bryła, System zarządzania kryzysami Unii Europejskiej –
Polsce, zaniepokojonym uzależnieniem od dostaw surowców ener-getycznych spoza Unii.
3.2. Wzmocnienie mechanizmów współpracy międzyrządowej
W toku rokowań nad Traktatem z Lizbony uwidoczniły się istotne różnice stanowisk, wskazujące na wzrost obaw o to, czy UE nie przekształci się w twór federacyjny, ograniczający suwerenność państw członkowskich. Do grona eurosceptyków dołączyły spośród nowych członków Polska i Republika Czeska. Prezydenci obu tych krajów publicznie krytykowali uzgodnione wcześniej klauzule Traktatu konstytucyjnego. Ponadto, z uwagi na to, że w tekście tamtego traktatu przewidziano wzmocnienie polityki obronnej UE, znowu mocno krytyczne opinie były formułowane w neutralnej Irlandii.Sfi nalizowane w czasie portugalskiej prezydencji w drugiej połowie 2007 r. negocjacje przyniosły uzgodnienie nowego traktatu. Wyłączono z niego Kartę Praw Podstawowych, zawartą w Traktacie konstytucyjnym, ale zasadnicze postanowienia odnoszące się do Unii Europejskiej pozostały niezmienione. Stało się tak dlatego, że już Traktat konstytucyjny zawierał propozycje wzmacniające międzyrządowy charakter Unii.
Taki charakter miała znacząca innowacja doprecyzowująca status mię-dzynarodowy Unii Europejskiej. Traktat z Lizbony formalnie zlikwidował istniejącą Wspólnotę Europejską, pozostawiając jednak jako odrębną – aczkolwiek powiązaną z UE – Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom). Likwidacja WE dokonana została w ramach szerszego rozwiąza-nia polegającego na zniesieniu podziału na trzy fi lary Unii. Urozwiąza-nia Europejska zastąpiła Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym (art. 1 TUE), została także wyposażona w osobowość prawną (art. 47 TUE). Dzięki temu stała się jednolitą organizacją międzynarodową. Jak twierdzi Jan Barcz „Jest to decyzja o znaczeniu fundamentalnym, nie tylko wychodząca naprzeciw oczekiwaniu podniesienia stopnia przejrzystości procesu integracji euro-pejskiej, lecz przede wszystkim prowadząca do umocnienia spójności Unii, a tym samym podniesienia efektywności jej działania. (…) pociąga za sobą również ważne implikacje polityczne dla postrzegania charakteru prawnego Unii. W ten bowiem sposób zostanie objaśnione, że proces integracji euro-pejskiej przybiera formę prawną organizacji międzynarodowej – kreowa-nej przez państwa na mocy umowy międzynarodowej, w której określone są kompetencje i struktura tej organizacji. Powinno to położyć kres poli-tycznym obawom, iż proces ten zmierza w kierunku jakiejś formy państwa ogólnoeuropejskiego kosztem suwerenności państw członkowskich”38.
38 Jan Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2008, s. 23−24.
Dzięki temu nowy traktat stwarza możliwość umocnienia pozycji mię-dzynarodowej UE poprzez zwiększenie jej spójności UE i oddziaływania na otoczenie międzynarodowe. Będzie to jednak zależeć od woli państw członkowskich, ponieważ traktat wzmocnił międzyrządowy charakter WPZiB. Decyzje Rady Europejskiej i Rady Unii nadal będą podejmowane na zasadzie jednomyślności (art. 31 TUE), z pewnymi wyjątkami na rzecz większości kwalifi kowanej. Są nimi sytuacje, gdy Rada: a) przyjmuje decy-zję określającą działanie lub stanowisko Unii na podstawie decyzji Rady Europejskiej dotyczącej strategicznych interesów i celów Unii; b) przyj-muje decyzję określającą działanie lub stanowisko Unii zgodnie z propo-zycją Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, która została przedłożona w wyniku specjalnego wniosku skierowanego do niego przez Radę Europejską z jej własnej inicjatywy lub z inicjatywy Wysokiego Przedstawiciela; c) podejmuje decyzję wykonującą decyzję określającą działanie lub stanowisko Unii; d) mianuje specjalnego przedstawiciela.
Wyraźnie widoczny jest brak woli politycznej wzmacniania Unii Europejskiej przez wszystkie państwa członkowskie. Usprawiedliwieniem dla takiej postawy niektórych z nich są postanowienia Traktatu z Lizbony jasno precyzujące i rozgraniczające kompetencje powierzone (przyznane) UE od kompetencji państw członkowskich (art. 3 TUE) i stwierdza-jące, że „wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich” (art. 4 ust. 1 TUE). W odniesieniu do całej WPZiB istotne znaczenie dla podkreślenia jej międzyrządowego charak-teru mają następujące sformułowania zawarte w tym artykule; zapisano w nim, że Unia szanuje: 1) równość państw członkowskich wobec trak-tatów; 2) ich tożsamość narodową nierozerwalnie związaną z ich podsta-wowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odnie-sieniu do samorządu regionalnego i lokalnego; 3) podstawowe funkcje państwa, mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzy-manie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. Ponadto wyraźnie zastrzeżono, że bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 2 TUE). Istotnym wzmocnieniem międzyrządowości całej Unii Europejskiej jest poważne wzmocnienie roli parlamentów narodo-wych39 oraz stworzenie państwom członkowskim możliwości wystąpienia z Unii (art. 50 TUE).
39 Zob.: Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej oraz Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Szerzej zob.: ibidem, s. 29−32; Janusz Węc, op. cit., s. 214−226.