2.4. Podstawy prawne i finansowanie polityki regionalnej w Polsce w okresie 2007–2013
2.4.1. Dokumenty i akty prawa unijnego
Na dorobek prawny wspólnotowy (z franc. Acquis Communautaire) składają się pra-wo pierpra-wotne oraz prapra-wo wtórne. Do prawa pierpra-wotnego zalicza się wszystkie
traktaty założycielskie i akcesyjne oraz zmieniające je umowy międzynarodowe (www.funduszeeuropejskie.gov.pl, 2010). Najważniejszym traktatem założyciel-skim jest Traktat o Unii Europejskiej, który wszedł w życie w 1993 r., i zmieniające go Traktat Amsterdamski (funkcjonujący od maja 1997 r.), Traktat Nicejski (od lu-tego 2003 r.) oraz Traktat Lizboński (od grudnia 2009 r.). Traktat akcesyjny dla 10 krajów, w tym również Polski, które przystąpiły do UE w 2004 r., ostatecznie wyne-gocjowany został na szczycie w Kopenhadze w 2002 r., a następnie zatwierdzony przez parlamenty krajów UE na początku 2003 r. i podpisany przez głowy państw i szefów rządów UE oraz krajów kandydujących 16 kwietnia 2003 r. w Atenach. Za-warto w nim m.in. zobowiązania w zakresie dostosowania polskiego prawa i sekto-rów działalności państwa do wymogów i standardów unijnych oraz warunki, na ja-kich mogą zostać przyznane dotacje ze środków Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności. W Polsce traktat przyjęty został poprzez narodowe referen-dum unijne, które odbyło się 7–8 czerwca 2003 r., oraz ratyfikowany przez prezy-denta RP A. Kwaśniewskiego 23 lipca 2003 r.
Na unijne prawo wtórne składają się rozporządzenia, dyrektywy, opinie, zalece-nia, decyzje oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Stras-burgu. Rozporządzenia uchwalane przez Radę Unii Europejskiej i Komisję Euro-pejską to najsilniejsze akty prawa unijnego – po uchwaleniu obowiązują bezpośrednio w państwach członkowskich. W kontekście polityki regionalnej naj-ważniejsze jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regio-nalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności. Doku-ment zawiera cele i instruDoku-menty finansowej pomocy oraz zasady jej geograficznej kwalifikacji (więcej na ten temat w rozdziale 2.3), ramy finansowe oraz tzw. zasady pomocy, czyli pewne warunki, na jakich może być udzielone dofinansowanie. Do zasad pomocy zaliczono:
– zasady komplementarności (dodatkowości), spójności, koordynacji i zgodności – fundusze uzupełniają działania krajowe poziomu regionalnego i lokalnego, zachowując spójność i zgodność z celami i wytycznymi Unii Europejskiej; – zasady partnerstwa i programowania – środki mogą być przyznane, pod
warun-kiem że beneficjent jest partnerem dla władz, a projekt wpisuje się w wielolet-nie programy i strategie rozwoju;
– zasady pomocniczości (subsydiarności) i proporcjonalności – instytucje wspól-notowe mogą podejmować tylko takie działania, których kraj nie jest w stanie sa-modzielnie zrealizować, oraz takie, które są konieczne i niezbędne do osiągnięcia wyznaczonych w traktatach celów (inne zadania powinny być podejmowane na takim szczeblu, który pozwoli na jak najefektywniejsze ich wykonanie);
– zasady horyzontalne, w tym zasada zrównoważonego rozwoju, zasada równości kobiet i mężczyzn oraz zasada niedyskryminacji (zob. Strenghtening local and regional democracy… 2004).
Rozporządzenie wskazuje zasady sporządzania oraz przedmiot strategicznych i operacyjnych dokumentów w polityce spójności, zasady ich monitorowania, spra-wozdawczości, a także funkcje organów odpowiedzialnych za zarządzanie, monito-rowanie, kontrolowanie (w tym certyfikowanie i audyt) Programów Operacyjnych
oraz za informację i promocję. Ponadto w dokumencie znajdują się wytyczne w sprawie procedur zarządzania finansowego, płatności i przyznawania środków.
Obok rozporządzeń, istotną rolę w prawie Unii Europejskiej odgrywają dyrek-tywy, które określają wytyczne, do których dostosowane muszą zostać przepisy prawne krajów członkowskich. Proces ten nazywa się implementacją dyrektywy do prawa krajowego.
Innym ważnym dokumentem jest tzw. Odnowiona Strategia Lizbońska – Zinte-growany pakiet wytycznych dla wzrostu gospodarczego i zatrudnienia na lata 2005–2008 z dn. 12 kwietnia 2005 r. Strategia Lizbońska, przyjęta w marcu 2000 r. i udoskonalona w 2001 r. w Göteborgu, zakładała, że głównym celem jest stworze-nie w Europie do roku 2010 najbardziej konkurencyjnej gospodarki na świecie, zdolnej do utrzymania zrównoważonego wzrostu gospodarczego, stworzenia wię-kszej liczby lepszych miejsc pracy oraz zachowania spójności społecznej. W 2005 r. wyznaczone zostały priorytety na lata 2005–2008. Zdecydowano, że programy otrzymujące wsparcie w ramach polityki spójności powinny dążyć do skoncentro-wania zasobów na trzech następujących wymiarach:
– makroekonomicznym – zwiększaniu atrakcyjności państw członkowskich, re-gionów i miast poprzez poprawę ich dostępności, zapewnienie odpowiedniej ja-kości i poziomu usług oraz zachowanie stanu środowiska,
– mikroekonomicznym – wspieraniu innowacyjności, przedsiębiorczości oraz rozwoju gospodarki opartej na wiedzy poprzez wykorzystywanie możliwości w dziedzinie badań i innowacji, w tym nowych technologii informacyjnych i ko-munikacyjnych,
– zatrudnienia – tworzeniu nowych, lepszych miejsc pracy poprzez zainteresowa-nie większej ilości osób zdobyciem zatrudzainteresowa-nienia oraz działalnością gospo-darczą, zwiększenie zdolności adaptacyjnych pracowników i przedsiębiorstw oraz nacisk na inwestycje w kapitał ludzki (por. Odnowiona Strategia Lizboń-ska… 2005).
Zgodnie z delegacją zawartą w rozporządzeniu nr 1083/2006, 6 października 2006 r. Rada UE podjęła decyzję w sprawie Strategicznych Wytycznych Wspólnoty dla spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej na lata 2007–2013 (SWW 2007–2013). Jest to dokument wyznaczający kierunki realizacji polityki spójności UE w latach 2007–2013 – przedstawia zwięzłe strategiczne wytyczne dla spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, określające indykatywne ramy interwencji funduszy, z uwzględnieniem innych polityk Wspólnoty. W szczególności wytyczne te nadają moc priorytetom Wspólnoty w celu promowania harmonijnego, zrówno-ważonego i trwałego rozwoju. Wytyczne to kolejno:
1. Zwiększenie atrakcyjności Europy i jej regionów pod względem inwestycji i za-trudnienia. Zdaniem twórców dokumentu, aby to osiągnąć, należy przede wszystkim:
•
Rozbudować i poprawić stan infrastruktury transportowej. Infrastruktura po-winna być bezpieczna, elastyczna i czysta, gdyż wtedy przyczyni się do zwięk-szenia wydajności, a tym samym perspektyw rozwoju poszczególnych regionów. Szczególnie priorytetowe dla UE są transeuropejskie siecitranspor-towe („projekty TEN-T”), które prowadzą do większej integracji rynków krajo-wych i międzynarodokrajo-wych.
•
Wzmacniać synergię między ochroną środowiska a wzrostem. Inwestycje w ochronę środowiska mogą zapewniać długofalową stabilność wzrostu gospo-darczego, obniżają zewnętrzne koszty gospodarki związane ze środowiskiem (np.: koszty ochrony zdrowia, koszty oczyszczania poszczególnych komponen-tów środowiska lub koszty likwidacji szkód) oraz stymulują innowacje i tworze-nie nowych miejsc pracy. Stąd środki powinny być przeznaczane na zaopatrzenie w czystą wodę, infrastrukturę gospodarki odpadami i gospodarki wodno-ściekowej, gospodarowanie zasobami naturalnymi, dekontaminację gruntów w celu przygotowania ich pod nową działalność gospodarczą oraz na ochronę przed określonymi zagrożeniami środowiskowymi (np.: pustynnie-niem, suszami, pożarami i powodziami).•
Podjąć kwestię intensywnego wykorzystywania tradycyjnych źródeł energii w Europie – działania powinny być ukierunkowane na zwiększenie efektywno-ści energetycznej i wykorzystania odnawialnych źródeł energii.2. Poprawa poziomu wiedzy i innowacyjności na rzecz wzrostu:
•
Zwiększenie i lepsze ukierunkowanie inwestycji w badania i rozwój technolo-giczny (BRT) – wzrost i tworzenie nowych miejsc pracy wymagają zmian struk-turalnych gospodarek w kierunku działalności opartej na wiedzy. Stąd ważne jest stosowanie badań i rozwoju technologicznego, szczególnie w sektorze pry-watnym.•
Ułatwianie innowacji i promowanie przedsiębiorczości – przedsiębiorstwa, szczególnie małe i średnie, wtedy staną się konkurencyjne, gdy będą umiały wprowadzić nową wiedzę na rynek. Programy operacyjne powinny współfinan-sować projekty, które wspierają tworzenie, rozpowszechnianie i wykorzystywa-nie nowej wiedzy przez przedsiębiorstwa.•
Promowanie społeczeństwa informacyjnego dla wszystkich – podniesienie wy-dajności i konkurencyjności regionów może się odbyć za pomocą technologii informacyjno-komunikacyjnych (TIK), stosowanych zarówno przez przedsię-biorców, jak i przez podmioty publiczne (usługi e-administracji i e-zdrowia).•
Poprawa dostępu do finansowania – dążyć należy do ułatwiania finansowania inwestycji w rozwój i produkcję towarów i usług, nawet jeśli wsparcie finanso-we wiąże się z ryzykiem.3. Zwiększenie liczby i poprawa jakości miejsc pracy: