Działania na rzecz sektora bankowego

Uwzględniając zaproponowaną przez U. Bindseila typologię środków wykorzy-stywanych przez banki centralne w procesie zarządzania kryzysem finansowym (por. podrozdział 3.1), można wskazać, że w okresie od sierpnia 2007 do grudnia 2014 roku EBC stosował następujące ich rodzaje:

1) dostarczanie dodatkowej płynności w ramach operacji otwartego rynku, 2) obniżanie stopy kredytu w banku centralnym,

3) poszerzanie listy aktywów kwalifikowanych jako zabezpieczenia w opera-cjach kredytowych z bankiem centralnym,

4) prowadzanie operacji niestandardowych (EBC udostępniał płynność w wa-lutach obcych).

EBC sięgnął zatem po każdy środek z grupy dostępnych dla wszystkich upraw-nionych kontrahentów. Równocześnie analiza działań antykryzysowych EBC nie wykazała, by zastosował on środki przeznaczone dla pojedynczych banków czy też podjął aktywność polegającą na organizowaniu wsparcia płynnościowe-go (dokapitalizowania) dla instytucji finansowych przez inne podmioty. Biorąc powyższe pod uwagę, można przypuszczać, że dla ekonomistów, którzy definiu-ją realizację funkcji LOLR jako zasilenie w środki płynne pojedynczych insty-tucji finansowych przez bank centralny (por. np. Matysek-Jędrych, 2014, s. 44), EBC nie wszedł w rolę LOLR w czasie kryzysu. Przyjęcie z kolei szerszej defini-cji LOLR, uwzględniającej wsparcie płynnościowe banku centralnego nie tylko dla indywidualnych banków, ale także dla całego systemu bankowego, otwiera przestrzeń do prowadzenia dalszych rozważań dotyczących realizacji funkcji LOLR w strefie euro przez EBC. Takie rozumienie LOLR będzie przyjęte do ana-lizy antykryzysowych działań EBC na rzecz sektora bankowego UGiW. Wydaje się to odpowiadać preferencji dużej części autorów dla definicji X. Freixasa i in. (2000), co zostało przedstawione w rozdziale pierwszym.

Działania EBC na rzecz całego systemu bankowego strefy euro warto rozpa-trzeć pod kątem ich zgodności z tak zwanymi regułami W. Bagehota, wskazujący-mi, że bank centralny jako LOLR powinien udostępniać bankom nieograniczoną ilość środków pod zastaw „dobrych” papierów wartościowych i przy zastosowaniu

„karnej” stopy procentowej (ang. penalty rate)20.

Odnosząc się do pierwszej z tych zasad, nie ma wątpliwości, że udostępnie-nie że udostępnie-nieograniczonego wsparcia znalazło odzwierciedleże udostępnie-nie w procedurze FRFA, którą EBC wprowadził w październiku 2008 roku. Jak zostało wcześniej wska-zane, zapowiedzią przetargów kwotowych z pełnym przydziałem była pierwsza antykryzysowa operacja EBC z sierpnia 2007 roku. Dodatkowo EBC uruchomił procedurę FRFA również w operacjach zasilających w płynność dolarową. Moż-na jedMoż-nak polemizować z G. Illingiem i P. Königiem (2014, s. 22), którzy zalicza-ją udostępnienie płynności w walutach obcych przez EBC do działań z obszaru funkcji LOLR. Wydaje się bowiem, że w tym kontekście „prawdziwym” LOLR był amerykański SRF.

Jakkolwiek w literaturze istnieje zgoda, że pierwsza ze wskazanych reguł, która znalazła wyraz w procedurze FRFA, została przez EBC zastosowana, tak w przy-padku pozostałych dwóch pojawiły się kontrowersje. M. Bordo (2008, za: Casti-glionesi, Wagner, 2012, s. 203) uważa, że – udostępniając nielimitowaną płynność – EBC (podobnie jak SRF), odrobił tylko część „lekcji” W. Bagehota. Nie uszanował bowiem zasady, że wsparcie powinno być udzielane na wysoki procent. Podobne stanowisko zajmuje B. Braun (2013, s. 431–432), twierdząc, że EBC nie zastosował wysokich stóp procentowych w ramach operacji LTRO, przez co przyczynił się do wzrostu pokusy nadużycia, towarzyszącej interwencjom LOLR. W tym kontek-ście M. Zygierewicz (2008, s. 76) sugeruje, że dzięki stosunkowo niskiemu opro-centowaniu pożyczek instytucje kredytowe, które skorzystały z interwencji ban-ków centralnych działających jako LOLR (w tym EBC), mogły ograniczyć straty powstałe wskutek ich wcześniejszych ryzykownych zachowań (np. inwestowania w niepewne instrumenty finansowe). Mniej stanowczą krytykę można odnaleźć 20 W literaturze dorobek klasycznego podejścia w koncepcji LOLR jest często niesłusznie

utoż-samiany jedynie z rozważaniami W. Bagehota, na co zwrócono uwagę w rozdziale pierw-szym. Dodatkowo sprowadza się je do trzech wyżej wskazanych reguł. Należy jednak pa-miętać, że istnieją opracowania, w których kwestionuje się tę interpretację. Przykładowo analiza dokonana przez C. Goodharta (1999, s. 341) nie wykazała, by W. Bagehot postulował stosowanie „karnej” stopy procentowej. Autor, przeszukawszy Lombard Street, nie odnalazł żadnych odniesień do słowa penalty w kontekście realizacji funkcji LOLR. Na tej podstawie stwierdza, że stopa oprocentowania pożyczek powinna być wprawdzie wysoka, ale w od-niesieniu do warunków sprzed kryzysu, nie zaś w jego trakcie. Konkludując, C. Goodhart uznaje „karną” stopę procentową w ujęciu W. Bagehota za mit. Niemniej jednak zdecydo-wano odwołać się do wyżej wskazanych zasad, traktując je jako punkt wyjścia do polemiki z autorami oceniającymi działania EBC pod kątem realizacji omawianej funkcji.

w opracowaniu G. Oganesyan (2013, s. 22–23). Autorka przyznaje, że EBC nie do-stosował się do omawianej reguły, ale interpretuje, że w ten sposób przeciwdziałał przekształceniu się kryzysu finansowego w kryzys wypłacalności gospodarstw do-mowych, rządów, przedsiębiorstw oraz instytucji finansowych o wysokich pozio-mach zadłużenia. Z kolei S. Eichler oraz K. Hielscher (2012, s. 555) uznają, że ob-niżanie stóp procentowych przez EBC było przejawem realizacji funkcji LOLR.

Ważnym głosem w tej dyskusji wydaje się być interpretacja zasady „karnej” stopy procentowej dokonana przez G. Illinga i P. Königa (2014, s. 22, przypis 20). Uważają oni, że postulując stosowanie wyższego oprocentowania, W. Bagehot nie kierował się kwestią problemu pokusy nadużycia. Ich zdaniem postulat W. Bage-hota należy odnieść do czasów mu współczesnych. W systemie waluty złotej „za-strzykom” płynności towarzyszyło ryzyko zmniejszenia pokrycia w złocie, a dalej odpływu złota za granicę. Wysoka krajowa stopa procentowa miała zapobiec ta-kiemu przebiegowi zdarzeń. Jej stosowanie nie jest jednak konieczne w systemie opartym na pieniądzu fiducjarnym. Co więcej, jak kontynuują G. Illing i P. König, W. Bagehot opowiadał się za jak najmniejszą ingerencją w mechanizm rynkowy. W szczególności chciał ograniczyć bodźce do nadmiernego gromadzenia płyn-ności z przyczyn przezorpłyn-nościowych. Nie dotyczy to jednak sytuacji kryzysu sy-stemowego, skutkującego załamaniem rynku pieniężnego. Dlatego też w okresie ostatniego kryzysu banki centralne odeszły od stosowania wyższych stóp procen-towych w zamian za dodatkową płynność.

Warto zauważyć, że krytycy niedostosowania się EBC do zasady „karnej” sto-py procentowej nie wskazują, jakie oprocentowanie powinien był on zastosować, działając jako LOLR dla sektora bankowego. Jak zostało wcześniej przedstawio-ne, EBC rozpoczął luzowanie polityki pieniężnej w jej konwencjonalnym zakresie dopiero w październiku 2008 roku. Decyzje o obniżkach stóp procentowych były podejmowane w warunkach malejącej inflacji i opierały się na projekcjach wska-zujących na dalsze obniżanie się tempa wzrostu cen. Biorąc chociażby pod uwa-gę procesy inflacyjne, trudno przypuszczać, by wskazani krytycy opowiadali się za zastosowaniem przez EBC oprocentowania obowiązującego przed kryzysem. Ponadto inne główne banki centralne, które także działały jako LOLR, dokony-wały obniżek stóp procentowych. Przez dużą część analizowanego okresu stopy EBC były wyższe od odpowiednich stóp procentowych tych banków centralnych (por. wykres 6, lewa część).

Nie mniej kontrowersji w kontekście zgodności z zasadami W. Bagehota wzbu-dziły decyzje EBC dotyczące aktywów kwalifikowanych. Z jednej strony trud-no nie zgodzić się z B. Braunem (2013, s. 431), że wiele papierów wartościowych uznawanych za „dobre” w normalnych warunkach, uzyskuje niższe oceny ratin-gowe w sytuacji kryzysu, przez co nie może służyć do zabezpieczania operacji

kredytowych z bankiem centralnym. Z drugiej jednak strony zawieszanie stoso-wania (i tak wyraźnie obniżonego w październiku 2008 r.) minimalnego ratingu kredytowego wobec instrumentów dłużnych emitowanych przez takie kraje jak Grecja, czy też Cypr wydaje się wyraźnym odejściem od zasady, że wsparcie banku centralnego powinno być udzielane jedynie pod zastaw „dobrych” papierów war-tościowych. Nie jest zatem zaskakujące, że decyzje EBC z obszaru polityki zabez-pieczeń spotkały się z rozbieżnymi ocenami. Przykładowo, prezes Bundesbanku – J. Weidmann – ocenia, że poluzowanie standardów dotyczących aktywów kwa-lifikowanych umożliwiło niewypłacalnym bankom z peryferyjnych krajów stre-fy euro uniknąć bankructw i restrukturyzacji (za: Wilsher, 2013, s. 265–266). Po-dobnie jak w przypadku zasady „karnej” stopy procentowej, G. Oganesyan (2013, s. 23) ocenia, że EBC zachował się wbrew postulatowi W. Bagehota. Niemniej jed-nak autorka uważa, że w ten sposób EBC odegrał rolę LOLR dla banków, które nie mogły pozyskać finansowania na rynku. Przychylne stanowisko wobec działań EBC zajęli z kolei J. Eberl i C. Weber (2014, s. 43), wskazując, że były one koniecz-ne do skuteczkoniecz-nej realizacji funkcji LOLR. W przeciwnym razie nie można byłoby w pełni wykorzystać procedury FRFA.

Prowadząc rozważania nad koniecznością poluzowania standardów dotyczących aktywów zabezpieczających przez EBC, warto przytoczyć jeszcze wyniki badania L. Reichlin (2014, s. 395–396). Autorka ta zauważa, że w fazie kryzysu zadłuże-niowego banki w strefie euro zwiększyły udziały obligacji skarbowych „własnych” krajów w swoich bilansach. Zjawisko to, które L. Reichlin określa mianem bałka-nizacji rynków finansowych UGiW (ang. balkanization of euro area financial

mar-kets), oznacza, że banki zlokalizowane w krajach o wysokich poziomach długów

publicznych do PKB są bardziej podatne na wystąpienie negatywnych sprzężeń zwrotnych między kondycją sektora finansów publicznych a sytuacją sektora ban-kowego. Można zatem przypuszczać, że gdyby EBC nie zliberalizował zasad doty-czących zabezpieczeń, dostęp tych banków do operacji kredytowych z EBC, mimo obowiązywania procedury FRFA, byłby jeszcze bardziej utrudniony.

Podsumowując działania EBC na rzecz sektora bankowego w UGiW, można wskazać na następujące kwestie. Odpowiedź EBC w fazie zawirowań finansowych i fazie kryzysu finansowego była szybka, zdecydowana i prowadzona na dużą ska-lę. Zyskała szeroką aprobatę, w tym również przeciwników późniejszych przed-sięwzięć antykryzysowych Rady Prezesów (por. np. Sinn, 2014b, s. 150). Stanow-czość tej reakcji była jak najbardziej zrozumiała, biorąc pod uwagę model systemu finansowego w strefie euro. Jest on bankowo zorientowany. W przypadku przedsię-biorstw niefinansowych ponad 70% ich zewnętrznego finansowania jest dostarcza-ne przez banki, a mniej niż 30% przez rydostarcza-nek finansowy (dla porównania w Stanach Zjednoczonych proporcje te kształtują się odwrotnie; Cour-Thimann, Winkler,

2013, s. 7). Dlatego też działania antykryzysowe EBC w omawianych fazach były skoncentrowane przede wszystkim na sektorze bankowym (Trichet, 2009).

Odnosząc się bezpośrednio do funkcji LOLR, EBC zaczął ją realizować wraz z wprowadzeniem procedury FRFA. Stał się wówczas LOLR dla całego sektora bankowego strefy euro. Można przy tym argumentować, że procedurę FRFA „do-pełniło” poluzowanie standardów dotyczących aktywów kwalifikowanych, przy czym odbyło się to kosztem pogorszenia się bilansu EBC oraz zwiększenia praw-dopodobieństwa wystąpienia hazardu moralnego w przyszłości.