Podstawa do utworzenia s³u¿by cywilnej zosta³a zawarta w art. 153 Konstytucji RP1. Celem ustanowienia s³u¿by cywilnej ma byæ zapewnienie zawodowego, rzetelne-go, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadañ pañstwa w urzêdach administracji rz¹dowej. Zwierzchnikiem s³u¿by cywilnej jest Prezes Rady Ministrów.
Organizacjê i funkcjonowanie s³u¿by cywilnej w Polsce okrela ustawa z 18 grudnia 1998 r. o s³u¿bie cywilnej2 (zwana dalej ustaw¹). W art. 2 ust. 1 ustawy wymieniono urzêdy, których pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzêdniczych tworz¹ kor-pus s³u¿by cywilnej. Korkor-pus s³u¿by cywilnej stanowi¹, zgodnie z art. 3 ustawy, pra-cownicy s³u¿by cywilnej zatrudnieni na podstawie umowy o pracê oraz urzêdnicy s³u¿by cywilnej zatrudnieni na podstawie mianowania. Centralnym organem admi-nistracji rz¹dowej w³aciwym w sprawach s³u¿by cywilnej, w myl art. 8 ustawy, jest Szef S³u¿by Cywilnej. Przypisane mu ustawowo zadania realizuje przy pomocy dy-rektorów generalnych urzêdów (art. 11 ustawy). Jednoczenie dyrektor generalny urzêdu podlega bezporednio w³aciwemu ministrowi, kierownikowi urzêdu central-nego lub wojewodzie (art. 20 ustawy). Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy, dyrektor gene-ralny urzêdu m.in. dokonuje czynnoci z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnio-nych w urzêdzie oraz realizuje politykê personaln¹ w s³u¿bie cywilnej.
Osi¹gniêciu za³o¿onego w Konstytucji celu ustanowienia s³u¿by cywilnej s³u¿¹ m.in. zasady dotycz¹ce naboru kandydatów do korpusu s³u¿by cywilnej oraz zasady obsadzania wy¿szych stanowisk w tej s³u¿bie. O zatrudnienie w s³u¿bie cywilnej, w myl art. 4, mo¿e ubiegaæ siê osoba, która jest obywatelem polskim, korzysta z pe³ni praw publicznych, nie by³a karana za przestêpstwa pope³nione umylnie, ma
kwali-1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483, ze zm.).
2 Ustawa z 18 grudnia 1998 r. o s³u¿bie cywilnej (DzU z 1999 r., nr 49, poz. 483, ze zm.). Ustawa ta wesz³a w ¿ycie 1 lipca 1999 r.
fikacje wymagane w s³u¿bie cywilnej oraz cieszy siê nieposzlakowan¹ opini¹. Re-krutacja do korpusu s³u¿by cywilnej oparta jest na zasadzie otwartoci oraz konku-rencyjnoci (art. 5 ustawy). Równie¿ obsada wy¿szych stanowisk w s³u¿bie cywil-nej3 powinna przebiegaæ w drodze otwartego, konkursowego postêpowania (art. 41 ust. 2 ustawy). Informacje o wolnych stanowiskach pracy powinny byæ upowszech-niane przez zamieszczenie og³oszenia w Biuletynie S³u¿by Cywilnej oraz w siedzi-bie urzêdu, w miejscu powszechnie dostêpnym (art. 22 ust. 1 oraz art. 44 ustawy).
W 2004 r. Najwy¿sza Izba Kontroli przeprowadzi³a kontrolê4, której celem by³o dokonanie oceny wdra¿ania ustawy o s³u¿bie cywilnej w administracji rz¹dowej na poziomie centralnym i terenowym, a w szczególnoci ocena przestrzegania zasad dostêpu do s³u¿by cywilnej oraz zasad jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju z punktu widzenia przygotowania cz³onków korpusu s³u¿by cywilnej do wywi¹zy-wania siê z obowi¹zku zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutral-nego wykonywania zadañ pañstwa. Badaniami kontrolnymi objêto:
prawid³owoæ przeprowadzania naboru do korpusu s³u¿by cywilnej oraz sto-pieñ wykorzystania limitów zatrudnienia;
prawid³owoæ i terminowoæ organizowania s³u¿by przygotowawczej dla osób podejmuj¹cych po raz pierwszy pracê w s³u¿bie cywilnej;
obsadzanie wy¿szych stanowisk w s³u¿bie cywilnej;
prawid³owoæ i terminowoæ przeprowadzania ocen urzêdników s³u¿by cywilnej;
szkolenia podnosz¹ce kwalifikacje zawodowe cz³onków korpusu s³u¿by cywilnej;
przestrzeganie przepisów dotycz¹cych ograniczenia ³¹czenia zatrudnienia z po-dejmowaniem innej dzia³alnoci przez cz³onków korpusu s³u¿by cywilnej.
Kontrola zosta³a przeprowadzona w 33 urzêdach: 15 ministerstwach, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Urzêdzie S³u¿by Cywilnej i 16 urzêdach wojewódzkich.
Badaniami kontrolnymi objêto okres od 1 stycznia 2000 r. do 30 czerwca 2004 r.
Ustalenia kontroli wskazuj¹, ¿e w ci¹gu 5 lat obowi¹zywania ustawy o s³u¿bie cywilnej, nie uda³o siê utworzyæ s³u¿by cywilnej zapewniaj¹cej bezstronne, rzetelne i politycznie neutralne wykonywanie zadañ pañstwa, bez wzglêdu na zachodz¹ce zmiany personalne na stanowiskach politycznych w administracji rz¹dowej.
Negatywnie zdaniem Najwy¿szej Izby Kontroli nale¿y oceniæ sposób reali-zacji przez kolejnych prezesów Rady Ministrów, ministrów oraz wojewodów obo-wi¹zków zwi¹zanych z obsadzaniem wy¿szych stanowisk w s³u¿bie cywilnej.
3 Do wy¿szych stanowisk w s³u¿bie cywilnej zalicza siê stanowiska: g³ównego inspektora audytu wewnêtrznego, dyrektora generalnego, dyrektora departamentu (komórki równorzêdnej) i jego zastêpcy w urzêdach centralnych i w ministerstwach, dyrektora wydzia³u (komórki równorzêdnej) i jego zastêpcy w urzêdach wojewódzkich.
4 Informacja o wynikach kontroli organizacji i funkcjonowania s³u¿by cywilnej, P/04/001.
Sprawna i stabilna s³u¿ba cywilna ma za zadanie m.in. minimalizowanie organiza-cyjnych kosztów zmian personalnych na stanowiskach ministrów i wojewodów. Zmiany personalne na tych stanowiskach s¹ naturalne, czêsto spotykane we wszystkich pañ-stwach demokratycznych. Jednak¿e stanowi¹ one niebezpieczeñstwo dla prawid³o-wego funkcjonowania pañstwa dopiero wtedy, kiedy prowadz¹ do czêstej wymiany znacznej czêci profesjonalnego kierownictwa urzêdu. Jest to zjawisko szczególnie niebezpieczne, je¿eli dobór kadry kierowniczej urzêdu ma pod³o¿e niemerytorycz-ne. Zasada konkursowego obsadzania wy¿szych stanowisk w s³u¿bie cywilnej ma ograniczaæ ten czynnik ryzyka. Wyniki kontroli wskazuj¹, ¿e w urzêdach objêtych kontrol¹ zarówno prezes Rady Ministrów, jak ministrowie i wojewodowie nie wy-korzystali mo¿liwoci stworzonych przez ustawodawcê utworzenia apolitycznego, profesjonalnego aparatu urzêdniczego.
W zakresie obsadzania wy¿szych stanowisk w s³u¿bie cywilnej, ustawa zda-niem NIK zawiera rozwi¹zania mog¹ce uzda-niemo¿liwiæ, b¹d znacznie opóniæ, przeprowadzenie postêpowañ konkursowych. Warunkiem niezbêdnym og³oszenia konkursów na wy¿sze stanowiska w s³u¿bie cywilnej jest osi¹gniêcie porozumienia co do wymagañ dla kandydatów na te stanowiska pomiêdzy Szefem S³u¿by Cywil-nej a w³aciwym ministrem lub wojewod¹. Ustawa jednak¿e nie okrela tej procedu-ry w sposób precyzyjny, nie wskazuje równie¿ sposobu postêpowania w sytuacji nie-osi¹gniêcia porozumienia w sprawie wymagañ, jakim powinni odpowiadaæ kandydaci na wy¿sze stanowiska. Ponadto brak ustawowego obowi¹zku informowania Szefa S³u¿by Cywilnej o wolnych wy¿szych stanowiskach sprzyja omijaniu przepisów usta-wy o s³u¿bie cywilnej i obsadzaniu tych stanowisk w drodze powierzenia obowi¹z-ków. Mo¿e to wiadczyæ o uznaniowych, pozamerytorycznych kryteriach doboru kandydatów. W³aciwi ministrowie i wojewodowie wielokrotnie nie odpowiadali na propozycje Szefa S³u¿by Cywilnej dotycz¹ce uzgodnienia wymagañ konkursowych, o czym wiadczy czas trwania tych uzgodnieñ (nawet do 2,5 roku) oraz utrzymywa-nie siê wysokiej liczby wy¿szych stanowisk utrzymywa-nieobsadzonych dotychczas w drodze postêpowania konkursowego.
Tworzeniu stabilnej s³u¿by cywilnej nie sprzyja³y równie¿ tymczasowe rozwi¹za-nia wprowadzone przez Sejm w trakcie wdra¿arozwi¹za-nia ustawy, tj. mo¿liwoæ obsadzarozwi¹za-nia wy¿szych stanowisk w s³u¿bie cywilnej przez osoby nienale¿¹ce do korpusu s³u¿by cywilnej, bez obowi¹zku przeprowadzania postêpowania konkursowego (art. 144a), jak równie¿ wykorzystywanie w szerokim zakresie instytucji powierzania pe³nienia obowi¹zków na tych stanowiskach. Wykorzystywanie tych rozwi¹zañ mia³o zna-cz¹cy wp³yw na spowolnienie tempa wdra¿ania ustawy.
Tempo wdra¿ania zasady konkursowego obsadzania wy¿szych stanowisk w s³u¿-bie cywilnej by³o nierównomierne w okresie objêtym kontrol¹. Po pocz¹tkowej fa-zie (lata 19992001) konkursowego trybu obsadzania tych stanowisk, od pocz¹tku 2002 r. nast¹pi³ spadek liczby postêpowañ konkursowych, nastêpnie od pocz¹tku
drugiego pó³rocza 2003 r. wzros³a liczba wy¿szych stanowisk obsadzonych w dro-dze konkursu.
W okresie objêtym kontrol¹:
Liczba stanowisk dyrektorów i zastêpców dyrektorów departamentów i wy-dzia³ów (komórek równorzêdnych) obsadzonych w drodze konkursu wzros³a z 10 (wed³ug stanu na 31 grudnia 2000 r.) do 267 (wed³ug stanu na 30 czerwca 2004 r.), co stanowi³o od 5,4% do 34,9% liczby stanowisk dyrektorów i ich zastêp-ców, których obsadzenie wymaga³o przeprowadzenia konkursu.
Mimo wzrostu liczby wy¿szych stanowisk w s³u¿bie cywilnej obsadzonych w drodze konkursu, na 30 czerwca 2004 r. 499 stanowisk (tj. 65,1% liczby stano-wisk dyrektorów i ich zastêpców, których obsadzenie wymaga³o przeprowadzenia konkursu) nadal zajmowa³y osoby, którym powierzono pe³nienie obowi¹zków. Wzrost liczby stanowisk do obsadzenia w drodze konkursu wyst¹pi³ w 2002 r., w porówna-niu z 2001 r. o 229 stanowisk. Na 31 grudnia 2002 r. liczba stanowisk obsadzonych w trybie powierzenia obowi¹zków stanowi³a 89,8% liczby stanowisk, których obsa-dzenie wymaga³o przeprowadzenia konkursu (w tym na stanowiskach dyrektorów 89,1%, na stanowiskach zastêpców dyrektorów 90,4%). Od 1 stycznia 2003 r. do 30 czerwca 2004 r. liczba stanowisk obsadzona w trybie powierzenia obowi¹zków zmniejszy³a siê z 544 do 499.
Ustalenia kontroli wskazuj¹, i¿ w okresach zmian na stanowiskach ministrów i wojewodów wprowadzano i stosowano tymczasowe i sprzeczne z zasad¹
otwarto-ci i konkurencyjnootwarto-ci rozwi¹zania w obsadzaniu wy¿szych stanowisk.
Na prze³omie lat 2001 i 2002 zwiêkszy³a siê liczba wy¿szych stanowisk obsa-dzonych bez konkursu: w drodze powierzenia pe³nienia obowi¹zków (z 315 do 544):
okres powierzenia pe³nienia obowi¹zków dyrektora lub zastêpcy dyrektora przez cz³onków korpusu s³u¿by cywilnej, zatrudnionych w urzêdach, wynosi³:
do 1 roku 469 osób, do 2 lat 323 osoby, do 3 lat 186 osób, do 4 lat 23 osoby, powy¿ej 4 lat 6 osób;
w 5 urzêdach5 sporód 153 osób (objêtej badaniami próby), którym powie-rzono pe³nienie obowi¹zków na wy¿szych stanowiskach w s³u¿bie cywilnej, 49 osób zosta³o pierwotnie zatrudnionych w urzêdzie na stanowiskach urzêdniczych, a na-stêpnie w tym samym dniu lub w terminie do 2 miesiêcy od dnia zatrudnienia po-wierzono im pe³nienie obowi¹zków na wy¿szych stanowiskach w s³u¿bie cywilnej.
W 2002 r., w trybie art. 144a ustawy, zosta³o obsadzonych 13 stanowisk dyrek-torów generalnych i 47 stanowisk dyrekdyrek-torów i zastêpców dyrekdyrek-torów. Przepis ten mia³ charakter przejciowy i w za³o¿eniu ustawodawcy mia³ zapewniæ obsadê sta-nowiska dyrektora generalnego do czasu wy³onienia kandydata w drodze konkursu.
5 W urzêdach wojewódzkich: kujawsko-pomorskim, podlaskim; w ministerstwach: Edukacji Na-rodowej i Sportu, Rolnictwa i Rozwoju Wsi i w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Ustawodawca przewidzia³ równie¿, ¿e czas trwania umowy zawartej z tymi osoba-mi nie móg³ byæ d³u¿szy ni¿ 6 osoba-miesiêcy. W grudniu 2002 r. Trybuna³ Konstytucyjny orzek³6, ¿e przepisy art. 144a ustawy s¹ niezgodne z Konstytucj¹. Z dniem 31 grud-nia 2002 r. przepis ten utraci³ moc obowi¹zuj¹c¹. W praktyce:
wed³ug stanu na 31 grudnia 2003 r., na tej podstawie by³o zatrudnionych jesz-cze 8 dyrektorów generalnych7, do 30 czerwca 2004 r. 5 dyrektorów generalnych8, a wed³ug stanu na 31 grudnia 2004 r. 1 dyrektor generalny9;
w 4 urzêdach10 przed up³ywem 6-miesiêcznego terminu obowi¹zywania umo-wy osoby, którym powierzono pe³nienie obowi¹zków dyrektorów lub ich zastêpców
na podstawie art. 144a ustawy o s³u¿bie cywilnej zosta³y zatrudnione w urzêdzie na stanowiskach urzêdniczych i w tym samym dniu zosta³y im powierzone obowi¹zki na zajmowanych dotychczas stanowiskach.
Zgodny z trybem okrelonym w ustawie, proces obsady stanowisk dyrektorów i ich zastêpców znacznie sprawniej przebiega³ w urzêdach wojewódzkich ni¿ w mi-nisterstwach. Wed³ug stanu na 30 czerwca 2004 r. w urzêdach objêtych kontrol¹ obsadzono w trybie konkursu 34,9% liczby stanowisk dyrektorów i ich zastêpców, których obsadzenie wymaga³o przeprowadzenia konkursu, w tym: w urzêdach wo-jewódzkich 61,6%, a w ministerstwach, USC i KPRM 20,2%.
Istotn¹ wad¹ funkcjonuj¹cego modelu s³u¿by cywilnej jest to, ¿e Szef S³u¿by Cywilnej bêd¹cy organem, który w za³o¿eniu mia³ kierowaæ ca³ym procesem zarz¹-dzania kadrami w s³u¿bie cywilnej, gromadziæ informacje o korpusie s³u¿by cywil-nej, a tak¿e planowaæ, nadzorowaæ wykorzystanie rodków na wynagrodzenia i szko-lenia, nie zosta³ wyposa¿ony w wystarczaj¹ce instrumenty prawne, pozwalaj¹ce mu na pe³n¹ realizacjê tych zadañ. Szef S³u¿by Cywilnej realizowa³ zadania, okrelone w art. 12 ustawy o s³u¿bie cywilnej, w takim zakresie, w jakim pozwala³y mu na to instrumenty prawne, zawarte w ustawie o s³u¿bie cywilnej.
Szef S³u¿by Cywilnej podejmowa³ dzia³ania w celu zgromadzenia informacji o korpusie s³u¿by cywilnej. Na jego probê dyrektorzy generalni doranie przekazy-wali dane o stanie zatrudnienia, wynagrodzeniach oraz zmianach kadrowych w tej s³u¿bie. W ustawie nie zosta³ okrelony zakres informacji o korpusie s³u¿by cywil-nej, jakie powinien gromadziæ Szef S³u¿by Cywilcywil-nej, ani te¿ obowi¹zek dyrektorów generalnych systematycznego przekazywania takich danych.
6 Wyrok Trybuna³u Konstytucyjnego z 12 grudnia 2002 r., sygn. akt K.9/02 (DzU nr 238, poz. 2025).
7 W urzêdach wojewódzkich: lubelskim, lubuskim, ³ódzkim, mazowieckim, podlaskim, pomor-skim, zachodniopomorskim i w Ministerstwie Spraw Wewnêtrznych i Administracji.
8 W urzêdach wojewódzkich: lubelskim, ³ódzkim, mazowieckim, podlaskim i w Ministerstwie Spraw Wewnêtrznych i Administracji.
9 W Ministerstwie Spraw Wewnêtrznych i Administracji.
10 W urzêdach wojewódzkich: kujawsko-pomorskim, podlaskim, l¹skim, wiêtokrzyskim.
Szef S³u¿by Cywilnej wywi¹za³ siê z obowi¹zku zebrania od dysponentów
czê-ci bud¿etowych danych o wysokoczê-ci rodków potrzebnych na wynagrodzenia oraz przekazania tych danych ministrowi finansów. Jak ustalono w toku kontroli, wyso-koæ rodków na wynagrodzenia i szkolenia w s³u¿bie cywilnej okrelona w usta-wach bud¿etowych (20012004) znacznie ró¿ni³a siê od wysokoci proponowanych przez Szefa S³u¿by Cywilnej. Wynika³o to z faktu, ¿e ostateczne kwoty ustalane by³y pomiêdzy ministrem finansów i dysponentami czêci bud¿etu pañstwa.
Szef S³u¿by Cywilnej nie w pe³ni wywi¹za³ siê z obowi¹zku nadzorowania wy-korzystywania rodków przeznaczonych na wynagrodzenia i szkolenia cz³onków korpusu s³u¿by cywilnej. Dokonywa³ jedynie wstêpnej kontroli celowoci wniosków o uruchomienie rodków z rezerwy celowej (poz. 40 rodki na szkolenia i wyna-grodzenia). Szef S³u¿by Cywilnej wyjani³, ¿e: (...) nie jest wyposa¿ony w instru-menty kontrolne, o co wielokrotnie wnosi³ w czasie prac nad nowelizacj¹ ustawy.
Jedynym mo¿liwym mechanizmem kontroli jest coroczne sprawozdanie wykonania bud¿etu pañstwa (...).
Wyniki kontroli wskazuj¹, ¿e w okresie objêtym kontrol¹ utrzymywana by³a, nie-odzwierciedlaj¹ca faktycznych potrzeb w zakresie zatrudnienia i wysokoci rodków na wynagrodzenia, metoda kalkulowania tych wielkoci przez limit planowanych eta-tów kalkulacyjnych11 i przypisanych do tych etatów sztywnych kwot wynagrodzeñ.
W urzêdach objêtych kontrol¹ faktyczna liczba zatrudnionych cz³onków korpu-su s³u¿by cywilnej by³a ni¿sza od okrelonych dla urzêdów limitów zatrudnienia.
Niewykorzystanie limitów zatrudnienia wynosi³o od 16% w 2000 r. do 19% w 2003 r.
Jednoczenie przy niepe³nym wykorzystaniu limitów zatrudnienia stwierdzono wy-korzystanie rodków finansowych na wynagrodzenia od 98,1% do 99% zaplanowa-nych. Poziom niewykorzystania limitów zatrudnienia by³ du¿o wy¿szy w urzêdach wojewódzkich i wynosi³ od 22% w 2000 r. do 26% w 2003 r.
Decyduj¹cym czynnikiem okrelania wysokich limitów zatrudnienia by³o wiêc zapewnienie wy¿szych rodków na wynagrodzenia. Kierownicy urzêdów, pomimo niewykorzystania limitów zatrudnienia w danym roku, wystêpowali z wnioskami o podwy¿szenie go w latach nastêpnych. Uzale¿nienie wysokoci rodków na wy-nagrodzenia od przyznanego limitu zatrudnienia powoduje, ¿e limit zatrudnienia traktowany jest wy³¹cznie jako wartoæ pomocnicza, niezbêdna do uzyskania po¿¹-danego limitu rodków na wynagrodzenia.
Ustawa o s³u¿bie cywilnej nie precyzuje sposobów, jakie powinny byæ zastosowane w celu wy³onienia najlepszego kandydata do pracy w s³u¿bie cywilnej. W zwi¹zku z tym, i¿ nabór kandydatów do korpusu s³u¿by cywilnej organizuje dyrektor generalny urzêdu, to on decyduje o sposobach postêpowañ rekrutacyjnych do s³u¿by cywilnej.
11 Etat kalkulacyjny: przyjêty umownie miernik kalkulacji limitu zatrudnienia i odpowiadaj¹cych temu limitowi rodków na wynagrodzenia na etapie planowania.
Wed³ug stanu na 30 czerwca 2004 r., sporód 33 urzêdów objêtych kontrol¹, dyrektorzy generalni 24 urzêdów okrelili na pimie12 zasady jednolitego przepro-wadzania naboru kandydatów do korpusu s³u¿by cywilnej (w 2000 r. w 13 urzê-dach, w 2001 r. w 2 urzêurzê-dach, w 2002 r. w 3 urzêurzê-dach, w 2003 r. w 2 urzêurzê-dach, w 2004 r. w 4 urzêdach). Opracowane i wprowadzone sposoby naboru kandyda-tów do korpusu s³u¿by cywilnej ró¿ni³y siê stopniem uszczegó³owienia procedur naboru, stosowanymi metodami selekcji, podzia³em zadañ pomiêdzy komórki orga-nizacyjne urzêdu na ka¿dym etapie postêpowania, sposobem wyznaczania osób prze-prowadzaj¹cych selekcjê (komisje lub jednoosobowo dyrektorzy) oraz dokumento-wania poszczególnych etapów naboru.
Wyniki kontroli wskazuj¹, ¿e najczêciej stosowan¹ metod¹ wyboru kandyda-tów by³a ocena zg³oszonych aplikacji oraz rozmowa kwalifikacyjna. Tylko w nie-licznych wypadkach, w 10 urzêdach13, stosowano pisemne testy sprawdzaj¹ce wie-dzê specjalistyczn¹ lub znajomoæ jêzyka obcego gdy zg³asza³o siê wielu kandydatów.
W toku kontroli ustalono, ¿e w 16 sporód 33 kontrolowanych urzêdów wyst¹-pi³y uchybienia i nieprawid³owoci w zakresie naboru kandydatów do korpusu s³u¿-by cywilnej:
w 3 urzêdach zatrudniono 5 kandydatów, mimo i¿ wczeniej nie zamieszczo-no og³oszeñ o naborze;
w 9 urzêdach nie sporz¹dzono opisów stanowisk, bêd¹cych podstaw¹
okre-lenia wymagañ dla kandydatów (skala stwierdzonych nieprawid³owoci w poszcze-gólnych urzêdach wynosi³a od 42% do 100% objêtej badaniami próby);
w 4 urzêdach zatrudniono ³¹cznie 31 kandydatów na stanowiskach pracy in-nych lub w innym wymiarze czasu pracy ni¿ okrelone w og³oszeniach o naborze;
w 11 urzêdach zatrudniono ³¹cznie 117 kandydatów, którzy nie odpowiadali wymaganiom okrelonym w og³oszeniach.
Za nieprawid³owoci w procesie naboru odpowiedzialnoæ ponosz¹ dyrektorzy generalni kontrolowanych urzêdów.
Z osobami podejmuj¹cymi po raz pierwszy pracê w s³u¿bie cywilnej zawiera siê umowê na czas okrelony. W trakcie trwania umowy pracownicy zobowi¹zani s¹ do odbycia s³u¿by przygotowawczej, która ma na celu teoretyczne i praktyczne gotowanie s³u¿by cywilnej do nale¿ytego wykonywania obowi¹zków. S³u¿ba przy-gotowawcza trwa 6 miesiêcy i koñczy siê nie póniej ni¿ po up³ywie 18 miesiêcy od podjêcia przez pracownika pracy w danym urzêdzie. S³u¿ba przygotowawcza
koñ-12 Najczêciej stosowan¹ form¹ wprowadzenia jednolitych zasad obowi¹zuj¹cych w danej jednost-ce by³o zarz¹dzenie dyrektora generalnego, wydawano równie¿ instrukcje, decyzje i okólniki.
13 Dotyczy ministerstw: Gospodarki i Pracy, Skarbu Pañstwa, rodowiska, urzêdów wojewódzkich: lu-belskiego, mazowieckiego, opolskiego, podlaskiego, l¹skiego, wiêtokrzyskiego, warmiñsko-mazurskiego.
czy siê ocen¹ komisji egzaminacyjnej, która powo³ywana jest przez dyrektora gene-ralnego urzêdu.
Dyrektorzy generalni 31 kontrolowanych urzêdów14 wywi¹zali siê z obowi¹zku organizowania s³u¿by przygotowawczej dla pracowników, którzy podjêli po raz pierw-szy pracê w s³u¿bie cywilnej. Jedynie w Ministerstwie Skarbu Pañstwa (od 2001 r.), wbrew art. 25 ustawy o s³u¿bie cywilnej, s³u¿ba przygotowawcza nie by³a realizo-wana, a z osobami podejmuj¹cymi po raz pierwszy pracê w s³u¿bie cywilnej zawie-rano umowy na czas nieokrelony.
Nieorganizowanie s³u¿by przygotowawczej ma powa¿ne konsekwencje zarów-no dla pracowników, jak i dla pracodawców. Brak przeszkolenia pracowników nie daje pracodawcy gwarancji rzetelnego realizowania zadañ przez tych pracowników.
Natomiast pracownicy, którzy nie odbyli s³u¿by przygotowawczej, zgodnie z art. 28 ustawy o s³u¿bie cywilnej, nie mog¹ ubiegaæ siê o uzyskanie mianowania na urzêd-nika s³u¿by cywilnej.
Wiedza i umiejêtnoci zdobyte w trakcie s³u¿by przygotowawczej by³y ocenia-ne w 30 kontrolowanych urzêdach przez komisje powo³aocenia-ne przez dyrektorów geocenia-ne- gene-ralnych. W Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu dyrektor generalny nie po-wo³a³ takiej komisji, co by³o naruszeniem art. 25 ust.3 ustawy.
Szef S³u¿by Cywilnej prawid³owo wywi¹zywa³ siê z obowi¹zku przeprowadze-nia postêpowañ kwalifikacyjnych w s³u¿bie cywilnej. Przy dokonywaniu mianowañ na urzêdników s³u¿by cywilnej nie przekroczy³ limitów okrelanych corocznie w usta-wach bud¿etowych. W okresie objêtym kontrol¹ Szef S³u¿by Cywilnej przeprowa-dzi³ 5 postêpowañ kwalifikacyjnych (w tym 2 w 2000 r.). Liczba pracowników s³u¿-by cywilnej przystêpuj¹cych do postêpowania kwalifikacyjnego i liczba osób mianowanych na urzêdników s³u¿by cywilnej systematycznie wzrasta³a. W 2000 r.
do dwóch postêpowañ kwalifikacyjnych przyst¹pi³o ³¹cznie 454 pracowników s³u¿-by cywilnej, a w 2003 r. 633 pracowników. W 2000 r. mianowanie otrzyma³o 204 pracowników, natomiast w 2003 r. 397 pracowników. Ogó³em w okresie objêtym kontrol¹ mianowanie otrzyma³o 1049 pracowników s³u¿by cywilnej. W tym okresie mianowanie otrzyma³o równie¿ 433 absolwentów KSAP, którzy s¹ zwolnieni z po-stêpowania kwalifikacyjnego.
W okresie objêtym kontrol¹ liczba urzêdników s³u¿by cywilnej zatrudnionych w kontrolowanych urzêdach systematycznie wzrasta³a. Wed³ug stanu na 31 grudnia 2000 r. w kontrolowanych urzêdach zatrudnionych by³o 347 urzêdników (tj. 1,9%
ogó³u zatrudnionych), a na 30 czerwca 2004 r. 851 (tj. 4,3% zatrudnionych)15. Oznacza to wzrost liczby urzêdników o 504 osoby, tj. o 2,4 punkty procentowe do ogó³u zatrudnionych.
14 Nie uwzglêdniono Ministerstwa Polityki Spo³ecznej, które zosta³o utworzone 4 maja 2005 r.
15 Do ogólnej liczby zatrudnionych urzêdników nie wliczono urzêdników zatrudnionych w Mini-sterstwie Spraw Zagranicznych, przebywaj¹cych na placówkach zagranicznych.
Urzêdnicy s³u¿by cywilnej podlegaj¹ ocenie w zakresie wywi¹zywania siê z obo-wi¹zków wynikaj¹cych z opisów stanowisk przez nich zajmowanych. Ocenê spo-rz¹dza ich bezporedni prze³o¿ony, nie rzadziej ni¿ raz na dwa lata. Z w³asnej inicja-tywy ocena mo¿e byæ dokonana w ka¿dym czasie. Ocenê dyrektorów generalnych sporz¹dza Szef S³u¿by Cywilnej w porozumieniu z w³aciwym ministrem, kierow-nikiem urzêdu centralnego lub wojewod¹.
Zdaniem Najwy¿szej Izby Kontroli, niezadowalaj¹co przebiega³ proces oceny urzêdników s³u¿by cywilnej. W wiêkszoci skontrolowanych urzêdów (w 29
spo-ród 33 objêtych kontrol¹) procedura ocen rozpoczê³a siê po prawie 3 latach od dnia wejcia w ¿ycie ustawy o s³u¿bie cywilnej. Spowodowa³o to, i¿ urzêdnicy, którzy otrzymali mianowanie w latach 19972000 zostali ocenieni po up³ywie od 2,5 roku do 6 lat od dnia mianowania. Tym samym nie zosta³ zrealizowany obowi¹zek zawar-ty w art. 74 ust. 1 ustawy, dozawar-tycz¹cy przeprowadzania ocen urzêdników s³u¿by cy-wilnej nie rzadziej ni¿ raz na dwa lata. Sytuacja ta zosta³a spowodowana brakiem rozporz¹dzenia okrelaj¹cego szczegó³owe zasady przeprowadzania ocen urzêdni-ków s³u¿by cywilnej, mimo wynikaj¹cego z ustawy obowi¹zku jego wydania. Od-powiedzialnym za przygotowanie projektu rozporz¹dzenia, zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 8 ustawy, by³ Szef S³u¿by Cywilnej. Projekt rozporz¹dzenia zosta³ przes³any przez Szefa S³u¿by Cywilnej do uzgodnieñ po up³ywie 15 miesiêcy od dnia wejcia w ¿ycie ustawy o s³u¿bie cywilnej. Ostatecznie rozporz¹dzenie wesz³o w ¿ycie 21 czerwca 2002 r. Ponadto w rozporz¹dzeniu nie zosta³a uregulowana procedura dokonywania ocen dyrektorów generalnych, co w konsekwencji skomplikowa³o pro-ces ich oceniania.
W toku kontroli stwierdzono, ¿e 181 urzêdników, mimo uzasadnionych wnio-sków ich bezporednich prze³o¿onych, nie otrzyma³o awansu na kolejny stopieñ s³u¿bowy, z uwagi na brak rodków finansowych. Zdaniem NIK, uzale¿nienie awan-sów od wysokoci rodków finansowych mo¿e stanowiæ element zniechêcaj¹cy ka-drê urzêdnicz¹ do doskonalenia zawodowego.
W toku kontroli stwierdzono wystêpowanie sytuacji korupcjogennych, wynika-j¹cych z ³¹czenia zatrudnienia w urzêdzie z dodatkow¹ dzia³alnoci¹ zarobkow¹.
Stwierdzono bowiem, ¿e bez zgody dyrektora generalnego danego urzêdu dzia³al-noæ tak¹ prowadzi³o 46 urzêdników (sporód 407 objêtych kontrol¹) oraz 16 osób zajmuj¹cych stanowiska dyrektorów i zastêpców dyrektorów (sporód 382 objêtych kontrol¹).
Ustalenia kontroli przeprowadzonej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych wy-kaza³y, ¿e rozwi¹zania ustawy o s³u¿bie zagranicznej i ustawy o s³u¿bie cywilnej powodowa³y w¹tpliwoci co do statusu urzêdników s³u¿by cywilnej delegowanych do placówek dyplomatyczno-konsularnych. Pracowników MSZ w okresie wyko-nywania przez nich pracy za granic¹ nie zaliczano do korpusu s³u¿by cywilnej i w zwi¹zku z tym nie uwzglêdniano ich w sprawozdaniach z zatrudnienia