„... ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporz¹dzenia odbiera, wydatek onego¿ usprawiedliwiæ winien.”

„... ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporz¹dzenia odbiera, wydatek onego¿ usprawiedliwiæ winien.”

WA R S Z AWA

ROCZNIK L — NR 3 (302) — MAJ – CZERWIEC 2005 R.

*

* Cytat z pisma ministra skarbu Ksiêstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowa- nego w zwi¹zku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o G³ównej Izbie Obrachunkowej.

PROGRAMOWANIE KONTROLI WYKONANIA ZADAÑ W EUROPEJSKIM TRYBUNALE OBRACHUNKOWYM

Celem niniejszego artyku³u jest przedstawienie stosowanej w Europejskim Trybunale Obrachunkowym teorii i praktyki programowania¹ kontroli wykonania za- dañ (kontroli nale¿ytego zarz¹dzania finansami). G³ówny akcent zosta³ po³o¿ony na – zdaniem autora – najwa¿niejsze, najciekawsze z praktycznego punktu widzenia lub odmienne ni¿ w praktyce kontroli NIK zagadnienia. Dlatego – staraj¹c siê równie¿

przedstawiæ omawiany materia³ w sposób jak najbardziej przystêpny – celowo zrezy- gnowano z wielu zagadnieñ, które s¹ obecne w teorii (tj. g³ównie „Podrêcznik kontroli”

– Audit Manual², „Strategie i standardy kontroli ETO”³ – Court Audit Policies and Standards) i praktyce kontroli Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego. Stosuj¹c to wybiórcze podejœcie, skoncentrowano siê g³ównie na samej kontroli nale¿ytego za- rz¹dzania finansami, analizie przedkontrolnej i raporcie z tej analizy oraz na takich zagadnieniach, jak systemy kontroli i nadzoru czy kryteria kontroli.

1 Zgodnie ze stosowan¹ w Europejskim Trybunale Obrachunkowym terminologi¹, programowanie (programming) oznacza zarówno planowanie (wieloletni oraz roczny program –multiannual programme, annual programme, czyli odpowiednik rocznego planu kontroli w Najwy¿szej Izbie Kontroli), jak i pro- gramowanie kontroli (program kontroli - audit programme).

2 Audit Manual, European Court of Auditors, 2001. Integraln¹ czêœci¹ Podrêcznika kontroli s¹ Strate- gie i standardy kontroli ETO (Court Audit Policies and Standards), które stanowi¹ za³¹cznik (Annex A.2.1.) do Podrêcznika kontroli. T³um. polskie uchwa³y Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego Strategie i standardy kontroli Trybuna³u, „Biuletyn Informacyjny”, NIK, nr 2/2001.

3 Literatura fachowa w Polsce (np. „Kontrola Pañstwowa”) oferuje ró¿ne t³umaczenia angielskich terminów stosowanych w Europejskim Trybunale Obrachunkowym. Zgodnie z zasadami sztuki translatorskiej, nale¿y u¿ywaæ t³umaczenia stosowanego przez instytucjê, której dotyczy dany termin (D. Kierzkowska:

Kodeks t³umacza s¹dowego, Polskie Towarzystwo T³umaczy Ekonomicznych, Prawniczych i S¹dowych TEPIS, Warszawa 1991). Zgodnie z tym, w razie w¹tpliwoœci co do w³aœciwego t³umaczenia angielskich terminów stosowanych w ETO, nale¿y stosowaæ t³umaczenia u¿ywane przez ETO; zob. polska strona Trybuna³u: www.eca.eu.int/index_pl.htm.

Podstawy prawne

Dla przedmiotu niniejszego artyku³u kluczowy jest termin: kontrola „nale¿ytego zarz¹dzania finansami”⁴ (SFM – sound financial management). Inne angielskie okre-

œlenia dla tego rodzaju kontroli to: value for money audit, performance audit, 3e audit.

W Europejskim Trybunale Obrachunkowym zrezygnowano z terminu performance audit (dla którego polskim odpowiednikiem jest „kontrola wykonania zadañ”), do niedawna powszechnie u¿ywanego do okreœlenia przedmiotowego rodzaju kontroli.

Zmianê tê uzasadnia siê tym, ¿e „kontrola wykonania zadañ (performance audit) jest kontrol¹ nale¿ytego zarz¹dzania finansami, tj. oszczêdnoœci, wydajnoœci i sku- tecznoœci”⁵. W niniejszym tekœcie, do oznaczenia tego rodzaju kontroli obok pe³nej nazwy bêdzie u¿ywany skrót „kontrola SFM” – podobnie jak u¿ywany w polskiej literaturze fachowej termin „kontrola VFM”⁶.

Powód przyjêcia do stosowania w Europejskim Trybunale Obrachunkowym ter- minu „kontrola nale¿ytego zarz¹dzania finansami” wynika z ram prawnych.

Zgodnie z art. 7 Traktatu ustanawiaj¹cego Wspólnotê Europejsk¹⁷, Europejski Trybuna³ Obrachunkowy jest jedn¹ z piêciu instytucji Unii Europejskiej. Traktat ten powierza Trybuna³owi g³ówne zadanie kontroli nale¿ytego wykonania bud¿etu Unii Europejskiej. Trybuna³ Obrachunkowy kontroluje legalnoœæ i prawid³owoœæ docho- dów i wydatków oraz upewnia siê co do nale¿ytego zarz¹dzania finansami. Celem kontroli ETO jest zarówno poprawa zarz¹dzania finansami, jak i rozliczenie z wy- korzystania œrodków unijnych przez organy odpowiedzialne za zarz¹dzanie nimi przed obywatelami pañstw Unii Europejskiej. Europejski Trybuna³ Obrachunkowy kontroluje rozliczenia dochodów i wydatków Wspólnoty, a tak¿e rozliczenia wszel- kich dochodów i wydatków wszystkich organów ustanowionych przez Uniê Euro- pejsk¹, o ile odpowiedni akt za³o¿ycielski nie wyklucza takiej kontroli.

W myœl art. 274 Traktatu, „Komisja Europejska wykonuje bud¿et (...) maj¹c na uwadze zasady nale¿ytego zarz¹dzania finansami”. Traktat stanowi, ¿e Europejski Trybuna³ Obrachunkowy przeprowadza kontrole (art. 246) wp³ywów i wydatków Unii Europejskiej (art. 248), badaj¹c m.in., czy wydatki zosta³y dokonane zgodnie z prawem, a „zarz¹dzanie finansami by³o nale¿yte” (art. 248)⁸. Trybuna³ bada, czy operacje finansowe s¹ w³aœciwie rejestrowane, prowadzone w sposób legalny oraz za-

4 Jw.

5 Materia³y szkoleniowe ETO, 2004 r.

6 Por. np.: K. Zalega: Pochodzenie i teoretyczne podstawy kontroli „value for money”, „Biuletyn”, NIK, nr 2/2001. Z. Zdasieñ: Kontrola „efekt za pieni¹dze” – „value for money” na przyk³adzie dorobku Narodowego Urzêdu Kontroli Wielkiej Brytanii, „Kontrola Pañstwowa” nr 2/2001. Ekspert z austriackiej Izby Obrachunkowej dzieli siê doœwiadczeniami z kontroli value for money w dziedzinie leœnictwa,

„Kontrola Pañstwowa” nr 6/2000.

7 T.j. Traktatu ustanawiaj¹cego Wspólnotê Europejsk¹, 24 XII 2002 r., Official Journal of the European Communities C 325/33.

8 Ang. whether the financial management has been sound.

rz¹dzane tak, aby zapewniæ oszczêdnoœæ, wydajnoœæ i skutecznoœæ (tzw. 3e – economy, efficiency, effectiveness).

Kontrola nale¿ytego zarz¹dzania finansami odnosi siê zatem do kontroli oszczêd- noœci, wydajnoœci i skutecznoœci. Zgodnie z Wytycznymi INTOSAI, „oszczêdnoœæ oznacza minimalizacjê kosztów zasobów wykorzystywanych do realizacji dzia³al- noœci z zastrze¿eniem zachowania odpowiedniej jakoœci. Skutecznoœæ odnosi siê do zakresu, w jakim cele s¹ osi¹gane oraz zwi¹zku miêdzy zamierzonymi skutkami a fak- tycznym skutkiem danej dzia³alnoœci. Wydajnoœæ to zwi¹zek miêdzy produktem wyjœciowym – w kategoriach towarów, us³ug lub innych wyników – a zasobami u¿y- tymi do jego wytworzenia” ⁹.

Pañstwa cz³onkowskie Unii Europejskiej maj¹ obowi¹zek wspó³pracy z Komisj¹ Europejsk¹, aby zapewniæ nale¿yte zarz¹dzanie finansami Wspólnoty (art. 274 Traktatu).

Rodzaje kontroli a kryteria kontroli

W celu wykonania wymienionych zadañ, Europejski Trybuna³ Obrachunkowy przeprowadza dwa rodzaje kontroli: kontrolê finansow¹ oraz kontrolê nale¿ytego zarz¹dzania finansami¹⁰.

Celem kontroli finansowej jest przedstawienie opinii (tzw. poœwiadczenie wia- rygodnoœci – DAS¹¹), czy sprawozdawczoœæ finansowa jest prowadzona rzetelnie oraz czy rozliczenia prowadzone s¹ zgodnie z prawem, przepisami oraz standar- dami rachunkowoœci. Poœwiadczenie wiarygodnoœci jest corocznie przedstawiane w rocznym sprawozdaniu ETO za dany rok obrachunkowy oraz publikowane ra- zem ze skonsolidowanymi sprawozdaniami rocznymi Wspólnoty Europejskiej w oddzielnym wydaniu Dziennika Urzêdowego Unii Europejskiej. Poœwiadczenie wiarygodnoœci jest podstaw¹ do udzielenia przez Parlament Europejski absoluto- rium Komisji Europejskiej z wykonania bud¿etu Wspólnoty.

Celem kontroli nale¿ytego zarz¹dzania finansami jest sporz¹dzenie oceny, czy w danym obszarze Komisja Europejska dzia³a oszczêdnie (najni¿szy koszt), sku- tecznie (czy osi¹gane s¹ cele) oraz wydajnie (stosunek rezultatu do wk³adu). Ocena taka dotyczy zawsze Komisji Europejskiej, bowiem Europejski Trybuna³ Obrachun- kowy – zgodnie z zapisami traktatów – kontroluje wykonanie bud¿etu przez Komi- sjê Europejsk¹. Jednak¿e w praktyce ocena ta dotyczy danej jednostki organizacyj- nej Komisji (np. jednej z dyrekcji generalnych Komisji)¹², innej jednostki przez ni¹

9 Europejskie wytyczne stosowania standardów kontroli INTOSAI, NIK, Warszawa 2000.

10 Audit Manual. Module A.1, paragraph 5, European Court of Auditors, 2001.

11 Franc. Declaration d’Assurance.

12 Na przyk³ad Kontrola zarz¹dzania programem SAPARD (Sprawozdanie specjalne 8/2004) doty- czy g³ównie DG AGRI (Dyrekcji Generalnej – Rolnictwo).

nadzorowanej (np. OLAF)¹³ lub innego podmiotu Unii Europejskiej (np. Europej- skiego Banku Centralnego¹⁴). Ocena taka wraz z uzasadnieniem przedstawiana jest zazwyczaj w sprawozdaniu specjalnym¹⁵.

Ró¿ne cele tych dwóch rodzajów kontroli wp³ywaj¹ na nastêpuj¹ce aspekty kon- troli, co przedstawia tabela poni¿ej.

Aspekt kontroli Kontrola SFM Kontrola finansowa

Cel Ocena, czy fundusze unijne by³y u¿yte Ocena, czy operacje finansowe pro- w sposób oszczêdny, skuteczny wadzone by³y w sposób legalny, zgo-

i wydajny. dny z przepisami oraz czy sprawozda-

nia s¹ sporz¹dzone w sposób rzetelny (tj. czy odzwierciedlaj¹ stan faktyczny).

Obszar badawczy Dzia³ania, program, organizacja, Transakcje finansowe, systemy zarz¹-

dzia³alnoœæ. dzania i rachunkowoœci.

Oparcie naukowe Ekonomia, nauki polityczne, socjologia Rachunkowoœæ i prawo.

itp.

Metodyka Brak uniwersalnej metodyki – ró¿ni siê Mniej lub bardziej zestandaryzowana.

w zale¿noœci od kontroli.

Kryteria kontroli Indywidualne kryteria w zale¿noœci od Zestandaryzowane, uniwersalne kryte-

kontroli. ria, okreœlone ramami prawnymi i prak-

tyk¹ finansowo-rachunkow¹ (np. miê- dzynarodowe standardy rachunkowoœci).

Sprawozdania Sprawozdania specjalne, publikowane Sprawozdanie roczne. Mniej lub bar- z kontroli ad hoc. Ró¿na struktura w zale¿noœci dziej zestandaryzowana struktura.

od przedmiotu kontroli.

Przedmiot niniejszego artyku³u wymaga zwrócenia uwagi na nastêpuj¹ce termi- ny: „dzia³ania”, „program” oraz „kryteria”. W zale¿noœci od przedmiotu oceny czy podejœcia kontrolnego mog¹ one byæ odmiennie zdefiniowane i rozumiane.

13 Na przyk³ad Kontrola odzyskiwania nieprawid³owych p³atnoœci w ramach wspólnej polityki rol- nej (Sprawozdanie specjalne 3/2004) dotyczy w du¿ej mierze Biura OLAF.

14 Na przyk³ad Kontrola skutecznoœci zarz¹dzania Europejskiego Banku Centralnego za rok obra- chunkowy 2003, Dziennik Urzêdowy UE C/286/02, 2004.

15 Trybuna³ publikuje: sprawozdanie roczne (annual report) – dotycz¹ce wykonania przez Komisjê Europejsk¹ unijnego bud¿etu, specjalne sprawozdania roczne (specific annual reports) – dotycz¹ce insty- tucji i innych podmiotów Unii Europejskiej, sprawozdania specjalne (special reports) – dotycz¹ce istot- nych zagadnieñ; <www.eca.eu.int/audit reports/list reports/list reports index en.htm>.

„Dzia³ania” (measures) raczej nie oznaczaj¹ tutaj danej dzia³alnoœci, lecz przed- siêwziêcia, przez które realizowana jest polityka strukturalna Unii Europejskiej.

Dzia³ania w ramach poszczególnych polityk strukturalnych (np. rozwój regionalny, modernizacja sektora ¿ywnoœciowego) zdefiniowane s¹ w przepisach unijnych – rozporz¹dzeniach Rady Unii Europejskiej oraz rozporz¹dzeniach Komisji Euro- pejskiej. W wypadku np. rozwoju obszarów wiejskich dzia³ania s¹ zdefiniowane g³ównie w rozporz¹dzeniu Rady (WE) nr 1257/1999 o wsparciu rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie¹⁶ oraz w rozporz¹dzeniu Komisji (WE) nr 445/2002 ustanawiaj¹cym szczegó³owe zasady stosowania rozpo- rz¹dzenia nr 1257/1999¹⁷. Wszystkie dzia³ania w zakresie rozwoju obszarów wiej- skich wspó³finansowane s¹ ze œrodków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwa- rancji Rolnictwa (EFOiGR).

Przyk³adowo, „Plan rozwoju obszarów wiejskich w Polsce na lata 2004–2006”

zawiera nastêpuj¹ce dzia³ania: 1) renty strukturalne; 2) wspieranie gospodarstw ni- skotowarowych; 3) wspieranie dzia³alnoœci rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 4) wspieranie przedsiêwziêæ rolnoœrodowiskowych i po- prawy dobrostanu zwierz¹t; 5) zalesianie gruntów rolnych; 6) dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej; 7) grupy producentów rolnych; 8) pomoc techniczna; 9) uzupe³nienie p³atnoœci obszarowych.

„Program” w niniejszym tekœcie oznacza nie tylko dokument (np. program kon- troli), ale równie¿ system, w tym zbiór pewnych za³o¿eñ i wytycznych, w ramach którego realizowane s¹ dzia³ania (np. program przedakcesyjnej pomocy SAPARD).

Istotna ró¿nica miêdzy podejœciem kontrolnym Europejskiego Trybuna³u Obra- chunkowego a Najwy¿sz¹ Izb¹ Kontroli oraz rozumieniem terminów zwi¹zanych z kontrol¹ dotyczy kryteriów kontroli.

Kryteria kontroli stosowane w kontrolach Europejskiego Trybuna³u Obrachun- kowego oznaczaj¹ punkty odniesienia, na podstawie których dokonuje siê oceny jednostki i jej dzia³alnoœci¹⁸. Najogólniej, kryteriami kontroli s¹ normy i uznane stan- dardy oraz wskaŸniki dzia³ania firm w sektorze prywatnym i instytucji w sektorze publicznym.

W praktyce Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego, w zale¿noœci od rodza- ju kontroli stosuje siê nastêpuj¹ce kryteria kontroli:

– dla kontroli finansowej: przepisy, normy, standardy, dobre praktyki, benchmarks itp.;

– dla kontroli nale¿ytego zarz¹dzania finansami: nale¿ycie dzia³aj¹ce (sound) systemy kontroli i nadzoru (control systems); rezultaty i wyniki (nie tylko w katego-

16 26 VI 1999 r., Official Journal of the European Communities L 160.

17 15 III 2002 r., Official Journal of the European Communities L 74/1.

18 Audit Manual: Annex B.1.3; Annex B.1.4, pp. 1-8; Module C.2, paragraph 27-29, 43-46, European Court of Auditors, 2001.

riach zysku finansowego) oraz inne kryteria, ustalane indywidualnie w zale¿noœci od celu, przedmiotu i zakresu kontroli.

Przy definiowaniu kryteriów kontroli nale¿ytego zarz¹dzania finansami Euro- pejski Trybuna³ Obrachunkowy wymaga, aby zawsze mia³y one pewne zasadnicze cechy. Kryteria kontroli maj¹ byæ:

– rzeczowe, co oznacza, ¿e kryteria nie mog¹ byæ abstrakcyjne, lecz powinny odnosiæ siê do konkretów (faktów);

– zrozumia³e;

– porównywalne;

– kompletne, tzn. nie mog¹ byæ otwarte, co umo¿liwia³oby dowoln¹ ich inter- pretacjê, lecz powinny byæ zamkniête, aby unikn¹æ niepotrzebnej relatywnoœci;

– obiektywne;

– pozbawione wyra¿eñ mog¹cych sugerowaæ ocennoœæ (czyli równie¿ relatywnoœæ).

W odniesieniu do Najwy¿szej Izby Kontroli ustawa wyznacza jedynie cztery kryteria kontroli do stosowania, w zale¿noœci od jednostki bêd¹cej podmiotem kon- troli. „Sztywne” wyliczenie tak niewielu kryteriów rodzi wiele praktycznych pro- blemów zwi¹zanych z badaniem i ocen¹ jednostki. Po pierwsze, jest to pytanie o po- jemnoœæ semantyczn¹ tych kryteriów (np. co w danej dzia³alnoœci mo¿na zdefiniowaæ i oceniæ jako nierzetelne, a co jako niegospodarne). Takie w¹tpliwoœci powoduj¹, ¿e na potrzeby kontroli tworzone s¹ ad hoc w trakcie kontroli „teorie” w rodzaju np.

„wszystko co niegospodarne, jest nierzetelne”. Po drugie, dyskusyjn¹ spraw¹ jest, na ile te cztery kryteria uzupe³niaj¹ siê, a na ile wykluczaj¹ (oczywiœcie w pewnych badanych sytuacjach). Czy stwierdzony fakt mo¿e byæ zarazem legalny, ale niego- spodarny? I odwrotnie. Dlatego legalizm – jak obrazuje tabela 1 – nie jest (zwykle) brany pod uwagê w Europejskim Trybunale Obrachunkowym przy wyznaczaniu kryteriów oceny zarz¹dzania finansami – oszczêdnoœci, skutecznoœci i wydajnoœci danej dzia³alnoœci. Oczywiœcie zgodnoœæ z ogólnymi ramami prawnymi danego dzia-

³ania musi byæ uwzglêdniona przy ocenie w kontroli SFM. Ale dotyczy to g³ównie takich zagadnieñ, jak kryteria dostêpnoœci do danych funduszy, warunki przyznania finansowania i realizacji zadañ czy osi¹ganie celów programu lub dzia³ania.

Metodyka kontroli SFM

Metodyka kontroli nale¿ytego zarz¹dzania finansami koncentruje siê na kilku klu- czowych problemach badawczych, przy czym skupia siê na osi¹ganych wynikach – kontrola ma oceniaæ rezultaty dzia³ania pod wzglêdem oszczêdnoœci, skutecznoœci i wy- dajnoœci¹⁹. Podejœcie kontrolne SFM stanowi po³¹czenie dwóch podejœæ kontrolnych:

bezpoœredniego badania dzia³alnoœci oraz badania systemów kontroli i nadzoru.

19 Audit Manual, Module C.2, European Court of Auditors, 2001.

Bezpoœrednie badanie dzia³alnoœci koncentruje siê na ocenie wk³adu i wyniku (rezultatu). Stosuje siê je, gdy s¹ jasno okreœlone kryteria i ³atwo dostêpne dane do zmierzenia iloœci, jakoœci i kosztu wk³adu i wyniku.

Badanie systemów kontroli i nadzoru koncentruje siê na adekwatnoœci procedur i dzia-

³añ wdra¿anych przez kierownictwo jednostki w celu wykonywania zadañ, monitoro- wania i oceny. To podejœcie kontrolne obrazuj¹ dwa kluczowe pytania kontrolne:

– czy wykonywane s¹ odpowiednie zadania;

– czy s¹ one wykonywane we w³aœciwy sposób.

W Europejskim Trybunale Obrachunkowym g³ówne ramy metodyki kontroli nale¿ytego zarz¹dzania finansami zdefiniowane s¹ w dokumentach wewnêtrznych:

„Strategiach i standardach kontroli ETO”, „Podrêczniku kontroli ETO” oraz „Za³o-

¿eniach dalszego rozwoju praktyki kontroli SFM w ETO”²⁰. Ten ostatni dokument definiuje i szczegó³owo opisuje nastêpuj¹ce kluczowe elementy kontroli SFM:

– identyfikacjê mocnych i s³abych stron;

– pog³êbion¹ analizê przedkontroln¹;

– podejœcie „bez niespodzianek” (no surprises approach);

– kontrolê skoncentrowan¹ na kilku kluczowych problemach – co oznacza w kon- troli kilka kluczowych pytañ kontrolnych;

– punkt wyjœcia kontroli – analizê zarz¹dzania przez Komisjê Europejsk¹.

Oprócz wyszczególnienia – w wynikach kontroli – s³abych stron kontrolowanej dzia-

³alnoœci, wskazane jest przedstawienie przyk³adów nale¿ytego zarz¹dzania finansowe- go, w celu zapewnienia w sprawozdaniu zbilansowanego, pe³nego i obiektywnego ob- razu kontrolowanego obszaru. Ponadto metodyka kontroli ETO zwraca uwagê na potrzebê okreœlenia wp³ywu zidentyfikowanych s³aboœci (nieprawid³owoœci) na badany obszar (jednostkê, program, dzia³anie), co w wypadku kontroli SFM nie jest zadaniem ³atwym²¹. Rezultatem wprowadzenia nowego „Podrêcznika kontroli ETO” w 1998 r. (zno- welizowanego w 2001 r.) by³o zwrócenie uwagi na potrzebê dokonywania pog³ê- bionej analizy przedkontrolnej w kontroli nale¿ytego zarz¹dzania finansami²². Po-

œwiêcanie przygotowaniu kontroli SFM wiele czasu i wysi³ku sta³o siê standardem pracy w Trybunale.

Podejœcie „bez niespodzianek” polega na obowi¹zku kontrolera, na etapie pro- gramowania kontroli, pe³nego zrozumienia danej kontroli – jej przyczyn i celów, przyjêtych kryteriów, badanego problemu, ryzyk dotycz¹cych kontroli, koniecznych dowodów kontroli i metod ich zebrania. Zapewnieniu unikniêcia „niespodzianek”

s³u¿y sta³y, bie¿¹cy (mniej lub bardziej formalny²³) kontakt Trybuna³u (kontrolera)

20 A Framework for the Further Development of the Court’s Sound Financial Management Audit Practice, 2000.

21 Jw.

22 Audit Manual, Module C.2, paragraph 2, European Court of Auditors, 2001.

23 Pocz¹wszy od telefonów i poczty elektronicznej, poprzez misje (w terminologii NIK – czynnoœci kontrolne) do Komisji Europejskiej, skoñczywszy na sprawozdaniach z kontroli.

z Komisj¹ (tj. z pracownikami merytorycznymi jednej lub kilku dyrekcji general- nych Komisji) oraz analiza ryzyk (równie¿ we wspó³pracy z Komisj¹) dotycz¹cych danej kontroli. Z drugiej strony, takie kontakty s¹ bie¿¹c¹ form¹ realizacji traktatowe- go obowi¹zku ETO poprawy finansowego zarz¹dzania funduszami Unii Europejskiej (art. 248 Traktatu). Pog³êbiona, szczegó³owa analiza przedkontrolna ma umo¿liwiæ pe³ne poznanie badanego problemu, a tym samym zminimalizowaæ niebezpieczeñ- stwo niew³aœciwego okreœlenia zakresu kontroli, zdefiniowania kryteriów kontroli czy wskazania dowodów kontrolnych. Etap ten (analiza i raport) dotyczy zatwier- dzenia danej kontroli przez grupê kontroli²⁴. Dla potrzeb kontrolerów wyniki tej analizy, przedstawione w raporcie z analizy przedkontrolnej, s¹ równie¿ zaprezen- towane w programie kontroli, co daje niezbêdn¹ informacjê w trakcie przygotowa- nia siê do przeprowadzenia czynnoœci kontrolnych.

Skoncentrowanie kontroli SFM na kilku kluczowych problemach powoduje, ¿e kontrola powinna zmierzaæ do uzyskania odpowiedzi na kilka (maksymalnie 5-6) kluczowych pytañ kontrolnych. OdpowiedŸ na te pytania ma zapewniæ osi¹gniêcie okreœlonego w dokumentach roboczych celu kontroli. Pytania powinny:

– byæ ³atwo zrozumia³e;

– dotyczyæ kluczowych spraw (problemów);

– odzwierciedlaæ najwa¿niejsze ryzyka;

– byæ obiektywne i konstruktywne (tzn. prowadziæ do uzyskania wyczerpuj¹cej odpowiedzi).

Pytania nie powinny byæ zbyt szerokie i ogólne, nie mog¹ tak¿e sugerowaæ oce- ny i odpowiedzi.

Zarz¹dzanie przez Komisjê Europejsk¹ unijnymi finansami, w tym jej wysi³ki w celu zapewnienia przez pañstwa cz³onkowskie Unii Europejskiej nale¿ytego za- rz¹dzania funduszami Wspólnoty (co jest traktatowym obowi¹zkiem pañstw cz³on- kowskich – art. 274) stanowi¹ punkt wyjœcia w analizie przedkontrolnej w ka¿dej kontroli SFM. To „dzielone zarz¹dzanie” (shared management) funduszami unijny- mi powoduje, ¿e w praktyce ka¿da kontrola nale¿ytego zarz¹dzania finansami doty- czy dwóch obszarów badawczych:

– dzia³añ (czyli zarz¹dzania) Komisji Europejskiej;

– dzia³añ pañstwa cz³onkowskiego.

Pomimo „dzielonego zarz¹dzania” odpowiedzialnoœæ za wdra¿anie programów i dzia³añ – na mocy tego samego artyku³u – ponosi tylko Komisja Europejska. Po- woduje to, ¿e ocena dokonana w wyniku kontroli SFM dotyczy bezpoœrednio tylko

24 W sk³ad Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego wchodz¹ grupy kontroli (sk³adaj¹ce siê z cz³onków Trybuna³u). W ich sk³ad wchodz¹ wyspecjalizowane departamety, które zajmuj¹ siê kontrol¹ poszczególnych obszarów bud¿etu Unii Europejskiej. Wiêcej [w:] K. Zalega: Kierunki kontroli Europej- skiego Trybuna³u Obrachunkowego w 2004 r., „Kontrola Pañstwowa” nr 2/2004; J. Mazur: Cz³onkowie Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego, „Kontrola Pañstwowa” nr 4/2003.

Komisji Europejskiej. Analiza przedkontrolna w tym obszarze koncentruje siê na dwóch Ÿród³ach informacji:

– informacji zarz¹dczej, posiadanej i u¿ywanej przez Komisjê Europejsk¹;

– systemach kontroli i nadzoru obszarów bud¿etu Unii Europejskiej.

Terminy te – ze wzglêdu na mo¿liwe ró¿nice w rozumieniu ich znaczenia – wy- magaj¹ wyjaœnienia.

Dla Komisji Europejskiej uzyskiwanie w odpowiednim czasie rzetelnej infor- macji na potrzeby zarz¹dzania jest warunkiem w³aœciwego wype³niania zadañ. Ana- liza informacji zarz¹dczej, któr¹ pos³uguje siê Komisja Europejska, obejmuje nastê- puj¹ce pytania:

– jaka informacja jest potrzebna Komisji Europejskiej w celu w³aœciwego za- rz¹dzania unijnymi finansami;

– czy jest ona systematyczna i zapewniana na czas;

– czy jest we w³aœciwej formie;

– czy jest rzetelna i wiarygodna;

– czy jest przez Komisjê wykorzystywana w procesie zarz¹dzania.

W wielu obszarach poprawa jakoœci otrzymywanej informacji jest warunkiem poprawy zarz¹dzania. Dlatego jakoœæ informacji zarz¹dczej jest podstawow¹ kwe- sti¹ w analizie przedkontrolnej nale¿ytego zarz¹dzania finansami Wspólnoty.

Systemy kontroli i nadzoru (control systems) – przez zarz¹dzanie nieod³¹cznym ryzykiem – maj¹ gwarantowaæ legalnoœæ i prawid³owoœæ transakcji le¿¹cych u podstaw rozliczeñ oraz osi¹ganie celów wdra¿anych programów i dzia³añ. Nie jest ³atwo je zdefiniowaæ. W praktyce oznaczaj¹ bardziej proces, ni¿ strukturê, na który sk³adaj¹ siê dzia³ania w ramach struktur. Systemy kontroli i nadzoru to instytucje i komórki organizacyjne w ich strukturze, procedury i strategie, kryteria i mierniki. To tak¿e bie¿¹cy monitoring, sprawozdawczoœæ i kontrola wewnêtrzna. Ich skoordynowane dzia³anie ma zapewniaæ realizacjê okreœlonych celów, postawionych przed jednost- k¹ i programem²⁵. Innymi s³owy, jest to ca³oœæ rozwi¹zañ proceduralno-organiza- cyjnych, która przez: wskazywanie celów i sposobów ich realizacji; identyfikowa- nie ryzyk; zapobieganie nieprawid³owoœciom; ocenê dzia³ania jednostki, tj. osi¹gania jej celów oraz korektê dzia³añ – ma umo¿liwiaæ osi¹ganie celów jednostki (progra- mu, strategii itp.).

Systemy kontroli i nadzoru s¹ w samym centrum zainteresowania Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego, który k³adzie nacisk na sta³e doskonalenie metodyki kontroli tych systemów. W ocenie ETO, w 2003 r. braki w systemach kontroli i nadzo- ru Komisji Europejskiej oraz pañstw cz³onkowskich powoduj¹ b³êdy i wzrost ryzyka, co z kolei ma wp³yw na legalnoœæ i prawid³owoœæ transakcji oraz realizacjê celów pro- gramów i dzia³añ. Istotnym elementem systemów kontroli i nadzoru jest kontrola we- wnêtrzna. W 2003 r. nie mo¿na by³o polegaæ ca³kowicie na systemach kontroli i nad-

25 Ka¿dy program realizowany przez unijny bud¿et ma jednostki (struktury), które go realizuj¹.

zoru Komisji Europejskiej, m.in. z powodu niedostatecznego wprowadzenia jednoli- tych standardów kontroli wewnêtrznej w przedstawicielstwach Komisji Europejskiej.

W ocenie Trybuna³u, w wielu obszarach (np. pomoc dla pañstw Afryki, Azji i rejonu Pacyfiku) stwierdzono braki w kontrolach wewnêtrznych oraz sporo b³êdów na pozio- mie instytucji odpowiedzialnych za realizacjê projektów. G³ówn¹ tego przyczyn¹ jest brak ogólnego podejœcia w dziedzinie nadzoru i kontroli tych instytucji²⁶.

Elementy programowania kontroli SFM

Etapy programowania kontroli nale¿ytego zarz¹dzania finansowego²⁷ okreœlaj¹ nastêpuj¹ce dokumenty:

– Program wieloletni (Multi Annual Programme);

– Program roczny (Annual Programme);

– Raport z analizy przedkontrolnej (PSR – Preliminary Study Report);

– Memorandum kontroli (Audit Planning Memorandum);

– Program kontroli (Audit Programme);

– Listy kontrolne (Audit Checklists).

„Program wieloletni” oraz „Program roczny” definiuj¹ zadania lub obszary, któ- re powinny zostaæ poddane kontroli. Umiejscowienie danego zagadnienia w jednym z tych dokumentów nie oznacza obowi¹zku przeprowadzenia kontroli, a jedynie pro- pozycjê jego zbadania.

Raport z analizy przedkontrolnej (dalej: Raport PSR) ma daæ odpowiedŸ, czy prze- prowadziæ dan¹ kontrolê – jeœli nie, to dlaczego; jeœli tak, to w jakim zakresie, jaki jest jej cel i w³aœciwa metodyka. Raport ten jest wymagany dla ka¿dej kontroli SFM²⁸. Punktem wstêpnym dla ka¿dego Raportu PSR jest kontrola i ocena zarz¹dzania Komi- sji Europejskiej przez wspomnian¹ ocenê informacji zarz¹dczej oraz dzia³ania syste- mów kontroli i nadzoru. Raport zawiera kluczowe dla kontroli pytania, na które odpo- wiedŸ ma umo¿liwiæ osi¹gniêcie celu kontroli. W ramach analizy przedkontrolnej przeprowadzane s¹ kontrole, a ich wyniki w³¹czane do sprawozdania pokontrolnego.

Przy programowaniu kontroli problematyczne jest okreœlenie, który dokument jest pierwszy, a który jest jego kontynuacj¹ – „Program kontroli”, czy „Memoran- dum kontroli”. Projekt „Programu kontroli” jest podstaw¹ opracowania „Memoran- dum kontroli”, chocia¿ zatwierdzenie przez grupê „Memorandum” jest warunkiem zatwierdzenia „Programu” przez dyrektora departamentu. W kontekœcie obszaru do zbadania zarówno „Program”, jak i „Memorandum” okreœlaj¹ cele, zakres, metody-

26 Sprawozdanie roczne Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego za rok 2003, 30 XI 2004 r., Official Journal of the European Communities, C 293/1.

27 Audit Manual, Module C.2, European Court of Auditors, 2001.

28 A Framework for the Further Development of the Court’s Sound Financial Management Audit Practice, 2000, Audit Manual, Module C.2, paragraph 2, European Court of Auditors, 2001.

kê, harmonogram kontroli i potrzebne zasoby. Oba dokumenty informuj¹: kto, co, gdzie, kiedy, jak, dlaczego. Zasadnicza ró¿nica miêdzy nimi polega na tym, ¿e „Pro- gram” jest opracowywany na potrzeby kontrolerów, a „Memorandum” – na potrze- by grupy, tj. cz³onków Trybuna³u. Powoduje to, ¿e „Program kontroli” jest bardziej praktyczny i tym samym uproszczony w treœci. Ponadto odnosi siê do zarz¹dzania kontrol¹ i jej monitorowania. Jego zawartoœæ (informacje, zalecenia, wskazówki) ma zapewniaæ wysok¹ jakoœæ kontroli.

Listy kontrolne zawieraj¹ szczegó³owe pytania, bêd¹ce rozwiniêciem pytañ sfor- mu³owanych w „Raporcie z analizy przedkontrolnej”, „Programie kontroli” i „Me- morandum kontroli”. Listy kontrolne s¹ obowi¹zkowe dla obu rodzajów kontroli.

Stanowi¹ odrêbny dokument, ale s¹ w praktyce uzupe³nieniem „Memorandum” oraz

„Programu”. Odpowiedzi „nie” na zawarte w listach kontrolnych pytania uwa¿ane s¹ za sygna³ ostrzegawczy i dlatego wymaga to na etapie programowania kontroli odpowiedniego formu³owania pytañ kontrolnych.

Raport PSR jako kluczowy element programowania kontroli SFM

Na etapie programowania kontroli nale¿ytego zarz¹dzania finansami kluczowym warunkiem zapewnienia jej wysokiej jakoœci jest zdefiniowanie solidnego i prak- tycznego podejœcia kontrolnego do badanego obszaru. Wymaga to odpowiedzi na pytanie: czy prowadziæ bezpoœrednio kontrolê wykonania zadañ, czy te¿ oprzeæ siê na badaniu systemów kontroli i nadzoru (odpowiedŸ na to pytanie umo¿liwia m.in.

analiza ryzyka).

Od strony organizacyjno-technicznej niezbêdnym warunkiem jest okreœlenie:

– koniecznych do przeprowadzenia kontroli zasobów ludzkich, finansowych i technicznych (profil kontrolerów uczestnicz¹cych w kontroli, ich liczba, koszt kon- troli – m.in. koszt przejazdu i pobytu, diety, koszt ekspertów i t³umaczy, potrzebny sprzêt i wyposa¿enie);

– harmonogramu kontroli, np. w celu wyeliminowania nak³adania siê kontroli (tj. wyjazdów do kontrolowanych jednostek – audit missions) w tym samym czasie²⁹. Analiza przedkontrolna ma umo¿liwiæ uzyskanie solidnej i aktualnej wiedzy (in- formacji) dotycz¹cej badanego obszaru, ocenê czy kontrola ma merytoryczne uza- sadnienie oraz zapewnienie podstaw szczegó³owego zaprogramowania kontroli – okreœlenia celów, zakresu i kryteriów kontroli, metodyki oraz koniecznych zasobów.

Analiza ta ma koncentrowaæ siê na kilku kluczowych aspektach badanego obszaru.

Ma zawieraæ jasno sprecyzowane, zrozumia³e, rzeczowe pytania kontrolne, które

29 Jest to bardzo istotny problem ze wzglêdu na ograniczon¹ liczbê zatrudnianych kontrolerów w sto- sunku do zakresu badanych przez Trybuna³ obszarów i problemów.

dotycz¹ istotnych ryzyk oraz umo¿liwi¹ zastosowanie metodyki i uzyskanie infor- macji (dotyczy to problemu „kontrolowalnoœci”³⁰ danego zagadnienia).

Raport PSR jest kluczowym dokumentem w procesie programowania kontroli SFM. Raport ma zidentyfikowaæ mocne i s³abe strony jednostki, programu, dzia³a- nia itp., a g³ówny akcent w tej identyfikacji jest po³o¿ony na:

– ryzyka,

РistotnoϾ.

W procesie programowania kontroli zadaniem kontrolera w trakcie analizy przed- kontrolnej jest uwzglêdnienie ryzyk (inherent risk, control risk, detect risk) sk³ada- j¹cych siê na ryzyko kontroli (audit risk)³¹. Kontroler powinien okreœliæ intensyw- noœæ wystêpowania ryzyka kontroli w badanych obszarach. Kluczowym celem analizy ryzyk i oceny ryzyka kontroli jest umo¿liwienie opracowania optymalnej metodyki kontroli w celu osi¹gniêcia celu kontroli. Ponadto analiza i ocena ryzyka minimali- zuje czas kontroli w jednostce oraz ewentualnoœæ braku ustaleñ z kontroli. Szczegó-

³owy opis analizy ryzyk i wyci¹gniêtych wniosków zawarty jest w za³¹czniku Ra- portu PSR. Wyniki analizy ryzyk s¹ zazwyczaj przedstawiane w Raporcie w formie matrycy, zawieraj¹cej równie¿ ocenê kontrolowalnoœci analizowanych zagadnieñ oraz stopieñ zainteresowania nimi, g³ównie ze strony organów zarz¹dzaj¹cych bud¿etem Wspólnoty, Parlamentu Europejskiego i opinii publicznej. Poni¿sza matryca jest przy- k³adem takiej analizy w odniesieniu do kontroli inwestycji w sektorze rolnym.

Element (obszar) ryzyka Stopieñ ryzyka Zainteresowanie Kontrolowalnoœæ Skutecznoœæ pomocy (tj. finansowania) wysoki wysokie œrednia

Wydajnoœæ pomocy wysoki œrednie trudna

Oszczêdnoœæ dzia³añ w ramach pomocy wysoki œrednie ³atwa

P³atnoœci na niekwalifikuj¹ce siê projekty niski niskie œrednia Pomoc w nowych pañstwach

cz³onkowskich niski wysokie trudna

Analiza ryzyka na etapie programowania kontroli pomaga okreœliæ zadania jakie maj¹ byæ w³¹czone do wieloletniego oraz rocznego programu pracy. Pomaga rów- nie¿ zidentyfikowaæ g³ówne zagadnienia wymagaj¹ce zbadania. Europejski Trybu- na³ Obrachunkowy, a œciœlej – ADAR, czyli komórka odpowiedzialna za rozwój metodyki kontroli w Trybunale, stale pracuje nad zdefiniowaniem w³aœciwych

30 Ang. auditability.

31 Court Audit Policies and Standards, Annex A. 2.2, page 2, European Court of Auditors, 2000.

Szczegó³owe definicje zob. E. Matuszewska: Metodologia kontroli Europejskiego Trybuna³u Obrachun- kowego, s. 111 oraz Glosariusz terminów, s. 155, „Biuletyn Informacyjny” nr 2/2001, NIK.

instrumentów (wskaŸników – identifiers) pozwalaj¹cych optymalnie rozpoznawaæ ryzyka wystêpuj¹ce w kontrolowanych obszarach.

Istotnoœæ (materiality) okreœla, co jest wa¿ne dla odbiorcy sprawozdania pokon- trolnego. Mo¿e byæ oceniana ze wzglêdu na:

– wartoœæ, tj. wysokoœæ finansowania z unijnego bud¿etu;

– charakter, czyli wystêpowanie nadu¿yæ (nieprawid³owoœci);

– kontekst, co oznacza np., ¿e mniejsze b³êdy (z pozoru b³ahe) mog¹ mieæ du¿e znaczenie dla badanego obszaru (jednostki, programu) w pewnym kontekœcie.

W kontroli nale¿ytego zarz¹dzania finansami unijnymi najczêœciej analizowa- nym aspektem istotnoœci jest wartoœæ, czyli wielkoœæ œrodków Wspólnoty zaanga¿o- wanych w przedmiot kontroli. W Europejskim Trybunale Obrachunkowym przyjê- to, ¿e dane zagadnienie jest istotne, jeœli jego wartoœæ wynosi od 0,5 do 2% badanych wydatków w danym obszarze.

Zgodnie z „Podrêcznikiem kontroli ETO”, „Raport z analizy przedkontrolnej”

powinien obejmowaæ nastêpuj¹ce elementy, zawarte w tekœcie, za³¹cznikach lub aktach dotycz¹cych Raportu³²:

1. Streszczenie informacji zamieszczonej w wieloletnim programie kontroli, z po- daniem powodów w³¹czenia tematu do tego programu.

2. Rekomendacjê – stwierdzenie, czy podejmowaæ kontrolê.

3. Przedmiot kontroli wraz z komentarzem i wnioskami:

– opis g³ównych procedur;

– opis podzia³u odpowiedzialnoœci;

– wstêpna ocena jakoœci informacji zarz¹dczej;

– wyniki analiz przeprowadzonych przez kontrolerów;

– streszczenie istotnych aspektów sporz¹dzonych przegl¹dów oraz przeprowa- dzonych badañ i kontroli;

– kwestie wynikaj¹ce z analizy podobnych programów (dzia³añ) realizowanych zarówno w Unii Europejskiej, jak i poza ni¹;

– wstêpne badanie wskaŸników wdra¿ania programu;

– inne istotne informacje.

4. Zdefiniowanie zakresu kontroli, kryteriów oraz metodyki:

– analiza ryzyka dotycz¹cego w³aœciwego zarz¹dzania finansowego;

– objaœnienie pytañ wymagaj¹cych odpowiedzi;

– lista zaproponowanych kryteriów z objaœnieniem, jeœli to konieczne, dlacze- go kryteria te s¹ zasadne, obiektywne, zrozumia³e, porównywalne i pe³ne;

– plan gromadzenia dowodów kontroli;

– ocena – dla ka¿dego kryterium kontroli – jego „kontrolowalnoœci”, obejmuj¹ca wskazanie wszelkich mo¿liwych do przewidzenia problemów zwi¹zanych z uzyska- niem wystarczaj¹cych, istotnych i wiarygodnych (rzetelnych) dowodów kontroli.

32 Audit Manual, Module C.2, paragraph 57-59; Module B.10; Annex C.2.5, European Court of Auditors, 2001.

5. Zasoby i harmonogram:

– wstêpny szacunek iloœci i rodzaju zasobów potrzebnych do przeprowadzenia kontroli;

– jeœli jest konieczne skorzystanie z pomocy konsultantów (w terminologii NIK:

specjalistów i ekspertów) – analiza wymaganych umiejêtnoœci i wiedzy oraz prze- gl¹d (lista) konsultantów;

– ocena czynników wp³ywaj¹cych na harmonogram kontroli.

6. Ocena oddzia³ywania kontroli na szeroko rozumiane otoczenie (np. program, politykê unijn¹, bud¿et unijny, spo³eczeñstwo).

Zwrócenia uwagi wymaga „plan gromadzenia dowodów kontroli” (evidence collection plan), który stanowi po³¹czenie pytañ kontrolnych z kryteriami kontroli i metodologi¹ kontroli. Poni¿ej – przyk³ad planu gromadzenia dowodów kontroli.

„Raport z analizy przedkontrolnej” liczy zwykle do 30 stron wraz z za³¹cznika- mi (tabelami i wykresami). Jego treœæ powinna byæ wzbogacona dokumentami za- wartymi w aktach, uporz¹dkowanymi w sposób okreœlony w „Podrêczniku kontro- li”. „Raport z analizy przedkontrolnej” powinien stwierdzaæ, czy ka¿da zawarta w nim pozycja by³a omówiona z w³aœciwymi s³u¿bami Komisji Europejskiej, dlatego po- winien on zawieraæ równie¿ streszczenie stanowiska tych s³u¿b. Obok – przyk³ad struktury Raportu PSR dla kontroli inwestycji w sektorze rolnym.

1. Czy Komisja Europejska w³a-

œciwie monitoruje wdra¿anie progra- mu?

Ryzyko: Komisja Europejska nie- w³aœciwie monito- ruje wdra¿anie programu i dlate- go nie jest zapew- niona oszczêd- noœæ, skutecznoœæ i wydajnoœæ dzia-

³añ.

1. Weryfikacja, czy informacja w po- siadaniu dyrekcji generalnych ... od- powiada zidentyfi- kowanym w anali- zie przedkontrolnej potrzebom infor- macji zarz¹dczej.

2. Zbadanie i oce- na kontroli prze- p r o w a d z o n y c h przez Komisjê w zakresie otrzymy- wania informacji zarz¹dczej.

1. Czy Komisja Europejska posia- da informacjê za- rz¹dcz¹ konieczn¹ do monitorowania wdra¿ania progra- mu?

2. Czy informacja ta jest rzetelna i otrzymywana na czas?

1. Komisja Euro- pejska powinna posiadaæ informa- cje wymienione w dokumencie robo- czym nr ...

2. Procedury kon- troli wewnêtrznej powinny byæ wdro¿one i sku- tecznie dzia³aæ w celu zapewnie- nia rzetelnoœci in- formacji zarz¹d- czej.

Dokumentacja w nastêpuj¹cych ko- mórkach ... dyrek- cji generalnych ....

Ryzyko dotycz¹- ce kontroli SFM i g³ówne pytanie

kontrolne

Metoda uzyskania dowodu i jego

analizy Pytania

szczegó³owe Kryterium

kontroli ród³o dowodu kontroli

2. ... ... ... ... ...

Wstêp

Czêœæ I. Przegl¹d przedmiotu kontroli.

1. Czym s¹ dzia³ania w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich?

2. Jakie s¹ cele tych dzia³añ?

3. Jakie s¹ dostêpne zasoby w celu osi¹gniêcia tych celów?

4. Jak s¹ wdra¿ane te dzia³ania?

– programowanie,

– monitoring i ewaluacja,

– zarz¹dzanie finansowe i kontrola.

Czêœæ II. Streszczenie spraw wynikaj¹cych z wykonanej pracy.

1. Istotne aspekty zbadanych dokumentów:

– ewaluacja w trakcie wdra¿ania programów,

– ewaluacja koñcowa.

2. Wstêpna ocena informacji zarz¹dczej.

3. Kontrole przeprowadzone przez Komisjê Europejsk¹.

4. Streszczenie istotnych aspektów z misji w Hamburgu i Puglii.

5. Nowe pañstwa cz³onkowskie.

6. Nowe przepisy dotycz¹ce rozwoju obszarów wiejskich.

Czêœæ III. Analiza ryzyka.

1. Analiza ryzyk dokonywana przez Komisjê Europejsk¹.

2. Rozpoznane kluczowe ryzyka:

РskutecznoϾ pomocy,

РwydajnoϾ pomocy,

– oszczêdnoœæ,

– nieprawid³owe p³atnoœci,

– nowe pañstwa cz³onkowskie.

3. Tabela podsumowuj¹ca.

Czêœæ IV. Szczegó³y proponowanej kontroli.

1. Co kontrolowaæ?

2. Jak kontrolowaæ?

3. Spodziewane oddzia³ywanie.

4. Rekomendacja Za³¹czniki

1. Historyczne t³o dzia³añ w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich.

2. Alokacja œrodków i wydatki dokonane przez pañstwa cz³onkowskie.

3. Alokacja œrodków na dzia³ania okreœlone art. 33.

4. Case study – Hamburg.

5. Wnioski z przegl¹du ewaluacji w trakcie wdra¿ania programu.

6. Case study – Puglia.

7. Alokacja œrodków w nowych pañstwach cz³onkowskich.

8. Szczegó³y analizy ryzyk.

9. Lista dokumentów poddanych analizie.

Czynnoœci¹ godn¹ zwrócenia uwagi z praktycznego punktu widzenia jest opraco- wywanie na ka¿dym etapie procesu kontrolnego tzw. dokumentu roboczego (working paper). Obowi¹zek stosowania tego dokumentu wynika z „Podrêcznika kontroli”, który okreœla jego strukturê³³. Jest to rodzaj notatki s³u¿bowej sporz¹dzonej przez kontrole- ra, s³u¿¹cej do dokumentowania ka¿dej wykonywanej czynnoœci. Dokument roboczy jest w³¹czany do akt sprawy i poprzedza materia³, którego dotyczy. U³atwia odszuka- nie w aktach kontroli danego dokumentu oraz identyfikacjê danej czynnoœci lub spra- wy dotycz¹cej tego dokumentu. G³ówn¹ zalet¹ stosowania dokumentu roboczego jest jasna i precyzyjna prezentacja wniosków z danej czynnoœci (np. analizy dokumentu).

Poni¿ej – przyk³ad dokumentu roboczego dotycz¹cego jednej z analiz w ramach pro- gramowania kontroli inwestycji w sektorze rolnym (poni¿szy dokument zawiera w rze- czywistoœci 7 stron, w tym 6 wierszy tekstu zajmuj¹ wnioski).

Kontrola: (Nr kontroli) Inwestycje w sektorze rolnym

Dokument roboczy nr 11 Zadanie: Analiza ryzyka oraz istotnoœci dzia³añ w obszarze rozwoju obszarów wiejskich w Polsce

Odpowiedzialny za zadanie: (Nazwisko lub inicja³y) KZ

Czas na wykonanie zadania: 3 dni Data wykonania zadania: 11 listopada 2004 r.

Sporz¹dzi³: KZ Sprawdzi³: RM Zaakceptowa³: RH

Opis wykonanej pracy i wnioski Nr pozycji

w aktach 1. Analiza ryzyka i istotnoœci dzia³añ w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich w Polsce,

wprowadzanych na podstawie „Planu rozwoju obszarów wiejskich” oraz sektorowego programu operacyjnego ...

1. Mniejsze ryzyko w porównaniu z UE-15:

Komisja Europejska wspomaga³a Polskê w zakresie programowania dzia³añ w dzie- dzinie rozwoju obszarów wiejskich. Wp³ynê³o to na ...

2. Rozpoznane wy¿sze ryzyko w porównaniu z UE-15:

Nowe dzia³ania w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich, okreœlone w „Planie roz- woju obszarów wiejskich” oraz sektorowym programie operacyjnym, mog¹ ...

Zgodnie z ewaluacj¹ ex-ante zawart¹ w sektorowym programie operacyjnym, wdro-

¿enie systemu zarz¹dzania ...

Ramy prawne dwóch dzia³añ ...

Istnieje ryzyko, ¿e ...

3. IstotnoϾ:

Przewidywana wysokoœæ wydatków w 2005 r. ...

Wnioski:

1. Istniej¹ce wy¿sze ryzyko ...

33 Audit Manual, Annex A.2.1, page 4, paragraph 13.03, European Court of Auditors, 2001.

Podsumowanie

Ramy prawne kontroli, poziom i wysokoœæ badanego finansowania, a tak¿e zakres badanych problemów wp³ywaj¹ na organizacjê pracy oraz proces kontroli w Europejskim Trybunale Obrachunkowym:

– Ograniczona liczba kontrolerów i czas kontroli w ETO, w porównaniu z za- kresem badanych problemów (wysokoœæ i poziom finansowania, jednostki wyma- gaj¹ce skontrolowania itd.), powoduje koniecznoœæ wiêkszego nacisku na pracê ana- lityczn¹ przy biurku (ni¿sze koszty kontroli), w tym przede wszystkim na analizê przedkontroln¹.

– W kontroli nale¿ytego zarz¹dzania finansowego du¿e znaczenie ma meto- dyka „na nos kontrolera”, poniewa¿ pog³êbiona analiza przedkontrolna daje wiêk- sz¹ wiedzê o przedmiocie kontroli i mo¿liwych nieprawid³owoœciach w badanym obszarze.

– Nacisk na profesjonalizm (np. rzetelnoœæ) kontrolerów skutkuje m.in. brakiem koniecznoœci stosowania czasoch³onnej procedury kontradyktoryjnej na ka¿dym eta- pie kontroli (np. praktyka pobierania wyjaœnieñ w formie rozmowy telefonicznej i przedstawienie ich w dokumencie roboczym).

РBrak nieformalnego nacisku na koniecznoϾ zdobycia przez kontrolera tzw.

ustaleñ (czyli nieprawid³owoœci) z kontroli (np. trzymiesiêczna praca 2-3 kontrole- rów w ramach analizy przedkontrolnej mo¿e zakoñczyæ siê tylko rekomendacj¹ zre- zygnowania z podjêcia danej kontroli).

Mo¿na wymieniæ nastêpuj¹ce praktyczne problemy dotycz¹ce kontroli nale¿yte- go zarz¹dzania finansami:

1. Obszary finansowane z bud¿etu Wspólnoty obejmuj¹ wiele zagadnieñ i pro- blemów. Nie mo¿na w ramach jednej kontroli zbadaæ wszystkiego. Wobec tego przy okreœlaniu przedmiotu i zakresu kontroli:

– rezygnuje siê z zagadnieñ „technicznych”, takich jak zamówienia publiczne i kontraktowanie (poniewa¿ s¹ to problemy zawieraj¹ce wiele szczegó³ów, zajmuj¹- cych du¿o czasu, a kontrolerzy Trybuna³u nie s¹ ekspertami w tej dziedzinie (nie s¹ np. prawnikami);

– ogranicza siê badanie danych kwestii czy zagadnieñ (np. w przetargach w ra- mach projektów finansowanych z funduszy strukturalnych – zbadaæ jedynie, czy wp³ynê³y trzy oferty wymagane unijnymi przepisami, bez dalszego badania tych ofert).

2. Brak jasnych, uniwersalnych kryteriów oceny wielu z pozoru podobnych za- gadnieñ (np. w ocenie systemów kontroli i nadzoru poszczególnych dyrekcji gene- ralnych, które ró¿ni¹ siê miêdzy sob¹).

3. Na etapie zatwierdzania Raportu PSR – próby zmiany zawartoœci Raportu (a tym samym np. celów lub zakresu kontroli) przez cz³onków grupy, bez konsultacji z kon- trolerami, czêsto w sprzecznoœci z ich ustaleniami, z powodu s³abej znajomoœci ba- danego obszaru.

4. Prezentacja informacji w Raporcie PSR w formie zwiêz³ej, prostej i rzeczo- wej, trudnoœæ powi¹zania ustaleñ z celem kontroli, stosowanie skrótu opisu zamiast konkluzji i ocen.

dr Krzysztof Zalega Departament Œrodowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego w NIK

STRUKTURALNE UWARUNKOWANIA BEZROBOCIA W POLSCE

W latach 1990–2004 liczba miejsc pracy w Polsce zmniejszy³a siê w sumie o 2,5 mln¹, przy jednoczesnym wzroœcie o 2,4 mln liczby osób w wieku 15 lat i wiêcej (15+); por. tabela 1. W konsekwencji do 44,9% obni¿y³ siê w 2004 r. wskaŸnik za- trudnienia², wynosz¹cy na pocz¹tku transformacji systemowej 57,5%. Spadek licz- by pracuj¹cych z jednej strony spowodowa³ wzrost stopy bezrobocia (z 6,4% w 1990 r.

do 18,2–19,1% w 2004 r.³), z drugiej zaœ – wzrost populacji osób biernych zawodo- wo, czego wyrazem jest pogorszenie siê wspó³czynnika aktywnoœci zawodowej⁴, odpowiednio z 61,4% w 1990 r. do 54,8% w 2004 r. (rysunek 1). Dowodzi to, ¿e czêœæ krajowych zasobów si³y roboczej jest wykorzystywana w sposób nieefektyw- ny, co ma oczywiœcie istotny wymiar ekonomiczny, ale tak¿e spo³eczny.

1 Wszystkie dane dotycz¹ce poda¿y miejsc pracy oraz popytu na pracê nie uwzglêdniaj¹ skutków istnienia w Polsce szarej strefy. Fakt, i¿ w Polsce „na czarno” zatrudniony jest niemal co 14 pracuj¹cy (szacunki GUS z 2003 r.) wskazuje, ¿e problem ten mo¿e mieæ niema³y wp³yw na sytuacjê na rynku pracy.

Brak szczegó³owych danych na temat szarej strefy utrudnia jednak uwzglêdnienie tego zjawiska w anali- zie poda¿y pracy i popytu na pracê.

2 WskaŸnik zatrudnienia pokazuje odsetek osób pracuj¹cych w liczbie ludnoœci w wieku 15+. Uwa-

¿any jest za dobr¹ miarê efektywnoœci gospodarki w zakresie poda¿y miejsc pracy.

3 Stopa bezrobocia stanowi odsetek bezrobotnych wœród ludnoœci aktywnej zawodowo. W Polsce do oceny sytuacji na rynku pracy wykorzystuje siê stopê bezrobocia rejestrowanego (bazuj¹c¹ na statysty- kach urzêdów pracy) oraz stopê szacowan¹ na podstawie badania aktywnoœci ekonomicznej ludnoœci (BAEL). Zgodnie z definicj¹ BAEL, osoba bezrobotna to taka, która nie pracuje, ale aktywnie poszukuje zajêcia i jest gotowa do jego podjêcia. Z kolei urzêdy pracy za bezrobotn¹ uwa¿aj¹ osobê, która nie ma zatrudnienia, jest zdolna i gotowa do podjêcia pracy, a ponadto zarejestrowa³a siê w odpowiednim urzê- dzie pracy. Ró¿nice w definicji osoby bezrobotnej powoduj¹, ¿e obydwie serie danych dotycz¹cych stopy bezrobocia czêsto od siebie odbiegaj¹ (rys. 1).

4 Wspó³czynnik aktywnoœci zawodowej oblicza siê jako procentowy udzia³ ludnoœci aktywnej za- wodowo (a wiêc pracuj¹cej oraz bezrobotnej) w ogólnej liczbie ludnoœci w wieku 15+.

Tabela 1

Aktywnoœæ ekonomiczna ludnoœci w wieku 15+

w Polsce w latach 1990–2004(w tys. osób)

Lata Ludnoœæ Ludnoœæ bierna Ludnoœæ aktywna zawodowo ogó³em, w tym:

w wieku 15+ zawodowo Pracuj¹cy Bezrobotni

1990 28 661 11 061 17 600 16 474 1 126

1991 28 898 10 881 18 017 15 861 2 156

1992 28 391 10 862 17 529 15 135 2 394

1993 28 380 11 013 17 367 14 772 2 595

1994 28 903 11 781 17 122 14 747 2 375

1995 29 106 12 102 17 004 14 771 2 233

1996 29 486 12 422 17 064 15 103 1 961

1997 29 727 12 675 17 052 15 315 1 737

1998 30 061 12 899 17 162 15 335 1 827

1999 30 388 13 174 17 214 14 573 2 641

2000 30 671 13 372 17 300 14 540 2 760

2001 30 893 13 664 17 229 14 043 3 186

2002 31 109 14 012 17 097 13 722 3 375

2003 31 007 14 016 16 991 13 718 3 273

2004 31 145 14 065 17 080 13 974 3 106

Uwaga. Dane za lata 1990–1991 dotycz¹ce ludnoœci w wieku 15+ oraz pracuj¹cych przedstawiaj¹ stan na koniec grudnia, zaœ dane dotycz¹ce bezrobotnych – stan na koniec IV kwarta³u. Od 1993 r. wszyst- kie dane obrazuj¹ stan wed³ug ostatniego badania aktywnoœci ekonomicznej ludnoœci, jakie przeprowa- dzono w IV kwartale kolejnych lat.

ród³o: lata 1990–1991: Rocznik Statystyczny 1992 r., GUS; lata 1992–2004: Kwartalna informacja o aktywnoœci ekonomicznej ludnoœci, GUS , http://www.stat.gov.pl.

W ¿adnym innym kraju Unii Europejskiej sytuacja na rynku pracy nie jest tak trudna jak w Polsce, z wyj¹tkiem S³owacji, gdzie od 2000 r. stopa bezrobocia waha siê w granicach 18-19%. Dwie fale bardzo wysokiego bezrobocia prze¿yli w latach 1984–1987 oraz 1992–1998 tak¿e Hiszpanie (rysunek 2). Od po³owy lat dziewiêæ- dziesi¹tych stopa bezrobocia w Hiszpanii sukcesywnie jednak spada³a, stabilizuj¹c siê w bie¿¹cej dekadzie na poziomie 10-11%. Mimo ¿e sytuacja na hiszpañskim rynku pracy istotnie siê poprawi³a, stopa bezrobocia w Hiszpanii wci¹¿ jest wy¿sza od przeciêtnej wartoœci tego wskaŸnika dla 15 „starych” pañstw UE (UE-15), który po 2000 r. oscyluje w granicach 7-8%⁵ (rysunek 2).

5 Mimo stopniowej poprawy sytuacji na rynku pracy krajów UE-15, stopa bezrobocia w tej grupie pañstw od d³ugiego czasu – a przynajmniej od pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych – jest zdecydowanie wy¿sza ni¿ w USA i Japonii, z tym jednak, ¿e po 2001 r. ró¿nica w poziomie wskaŸników bezrobocia we wspomnianych krajach wyraŸnie siê zmniejszy³a (rys. 2).

Z prognoz wykorzystanych przy tworzeniu „Narodowego planu rozwoju 2007–2013” wynika, ¿e a¿ do 2012 r. populacja ludnoœci w wieku 15+ bêdzie nadal wzrastaæ, choæ w coraz wolniejszym tempie (w latach 2005–2012 liczba osób w tym przedziale wieku powiêkszy siê o blisko 560 tys.). Niekorzystne zmiany w struktu- rze wiekowej spo³eczeñstwa spowoduj¹, ¿e liczba osób aktywnych zawodowo do 2020 r. pozostanie na mniej wiêcej sta³ym poziomie 17 mln, co odpowiadaæ bêdzie wspó³czynnikowi aktywnoœci zawodowej oko³o 53%. Niewiele zmieni siê tak¿e liczba osób biernych zawodowo, w granicach 15-15,4 mln. W ocenie autorów NPR, zasad- nicze przesuniêcia maj¹ natomiast nast¹piæ miêdzy liczb¹ pracuj¹cych, która w la- tach 2005–2010 powinna siê powiêkszyæ w sumie o 1,22 mln osób (co spowoduje poprawê wskaŸnika zatrudnienia do 47,3%), a liczb¹ bezrobotnych, która z kolei zmniejszy siê o 1,22 mln osób⁶. W konsekwencji stopa bezrobocia wed³ug BAEL w 2020 r. ma wynieœæ 11,1%, a wiêc powróciæ do poziomu z lat 1996–1998. Pomi- mo znacz¹cego obni¿enia siê wskaŸnika bezrobocia, w 2020 r. bez pracy nadal bê- dzie pozostawaæ 1,9 mln Polaków⁷.

Ubytek pewnej liczby miejsc pracy stanowi w Polsce – w obliczu restrukturyzuj¹- cej siê i modernizuj¹cej gospodarki – zjawisko niejako naturalne, odzwierciedlaj¹ce intensywnoœæ procesu transformacji systemowej. Rzecz w tym, i¿ nie towarzyszy temu powstawanie odpowiednio du¿ej liczby nowych stanowisk pracy, w konsekwencji poda¿ pracy netto kurczy siê, co uniemo¿liwia utrzymanie bezrobocia na akcepto- walnym spo³ecznie poziomie. Osobn¹ kwestiê stanowi¹ trudnoœci z dostosowaniem zmieniaj¹cej siê struktury poda¿y i popytu na pracê, wynikaj¹ce z niedostatecznej elastycznoœci pracy w Polsce.

Postêpy w walce z bezrobociem zale¿¹ od stopnia, w jakim uda siê usun¹æ przy- czyny zbyt wolnego – w stosunku do poda¿y si³y roboczej – przyrostu nowych miejsc pracy, które tkwi¹ g³ównie w niekorzystnych uwarunkowaniach instytucjonalnych, w tym zw³aszcza w wysokoœci pozap³acowych kosztów pracy⁸. Przyspieszenie dy- namiki PKB oraz rozszerzenie zakresu dzia³alnoœci inwestycyjnej stanowi wymóg niezbêdny do zmniejszenia bezrobocia w Polsce, ale niewystarczaj¹cy. Jeœli nie uda siê usun¹æ barier instytucjonalnych, hamuj¹cych powstawanie nowych miejsc pra-

6 Nie jest pewne, czy przytoczone szacunki uwzglêdniaj¹ zjawisko tzw. odroczonego popytu na pracê, zwi¹zane z faktem, ¿e w latach 1999–2003 znacznie wzros³a liczba studentów (z 1,27 mln w 1999 r.

do 1,8 mln w 2003 r.), którzy pojawi¹ siê na rynku pracy w latach 2004–2010.

7 Wstêpny projekt NPR 2007–2013. Prognozy, tom 1, s. 87, <http://www.npr.gov.pl>.

8 Do najwa¿niejszych czynników instytucjonalnych wp³ywaj¹cych na sytuacjê na rynku pracy – poza kwestiami natury finansowej, zwi¹zanymi z kosztami zatrudnienia pracowników – nale¿¹: a) zakres ochrony prawnej zatrudnienia wynikaj¹cy z Kodeksu pracy; b) wysokoœæ i okres, na który s¹ przyznawa- ne zasi³ki dla bezrobotnych; c) si³a przetargowa zwi¹zków zawodowych w stosunku do pozycji pracodaw- ców; d) formu³a negocjacji p³acowych (stopieñ ich scentralizowania).

cy, przedsiêbiorcy bêd¹ wybierali projekty inwestycyjne preferuj¹ce rozwi¹zania kapita³och³onne i pracooszczêdne. W konsekwencji w Polsce nadal bêdzie wystê- powaæ bezzatrudnieniowy model wzrostu gospodarczego.

Cechy polskiego rynku pracy

Utrzymuj¹ce siê w Polsce bezrobocie odzwierciedla strukturalne niedomogi kra- jowego rynku pracy. Charakterystyczn¹ jego cech¹ jest wysoka tzw. naturalna stopa bezrobocia, przekraczaj¹ca obecnie 15%⁹. Parametr ten wyznacza doln¹ granicê, do której mo¿e siê obni¿yæ stopa bezrobocia bez podejmowania dzia³añ zmierzaj¹cych do usuniêcia strukturalnych przyczyn problemów na rynku pracy. Uzyskanie dalszej trwa³ej poprawy w tym zakresie bêdzie dopiero mo¿liwe po wyeliminowaniu barier instytucjonalnych, które powoduj¹, ¿e rynek pracy s³abo reaguje na o¿ywienie ko- niunktury (rysunek 3). Innymi s³owy, skuteczne rozwi¹zanie problemu bezrobocia wymaga nie tylko zapewnienia wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, ale przede wszystkim usuniêcia strukturalnych powodów pozostawania bez pracy licznej gru- py Polaków¹⁰. Przyspieszenie dynamiki PKB mo¿e tymczasowo zmniejszyæ bezro- bocie poni¿ej jego naturalnej stopy, ale poprawa sytuacji na rynku pracy bêdzie mia-

³a jedynie przejœciowy charakter i prêdzej czy póŸniej stopa bezrobocia ponownie wzroœnie.

Inn¹ spraw¹ jest, ¿e ¿aden kraj poszerzonej UE (UE-25) nie jest w stanie osi¹- gn¹æ stanu pe³nego zatrudnienia. Wynika to ze strukturalnych niedopasowañ poda¿y pracy i popytu na ni¹ ujawniaj¹cych siê na lokalnych rynkach pracy, a tak¿e z faktu, i¿ w ka¿dym spo³eczeñstwie wystêpuje grupa ludzi (otwart¹ kwesti¹ jest jej liczeb- noœæ), którzy jedynie pozornie s¹ czynni zawodowo, a tak naprawdê nie zamierzaj¹ pracowaæ i nie poszukuj¹ zatrudnienia. Dlatego w pañstwach Unii o pe³nym zatrud- nieniu mo¿na mówiæ wówczas, gdy stopa bezrobocia nie przekracza 5% populacji osób czynnych zawodowo.

Czynnikiem dodatkowo os³abiaj¹cym reakcjê rynku pracy w Polsce na przyspie- szenie stopy PKB jest znaczny wzrost wydajnoœci pracy, bêd¹cy efektem zliberali- zowania i otwarcia polskiej gospodarki, co z kolei spowodowa³o wzrost zaintereso- wania Polsk¹ ze strony kapita³u obcego i nap³yw nowoczesnych technologii oraz efektywnych metod organizacji pracy. Miar¹ postêpu Polski pod wzglêdem wydaj-

9 NPR 2007-2013, s. 15, <http://www.npr.gov.pl>. Dla porównania, w krajach UE-15 naturalna stopa bezrobocia jest trzykrotnie ni¿sza ni¿ w Polsce i nie przekracza 5%.

10 M. Góra: Trwa³e bezrobocie w Polsce. Refleksje. Próba czêœciowego wyjaœnienia i kilka propozycji, [w:] Elastyczny rynek pracy w Polsce. Jak sprostaæ wyzwaniu?, „Zeszyty BRE Bank-CASE” nr 73/2004, s. 130-140.

noœci pracy jest sukcesywne zmniejszanie siê dystansu w tej dziedzinie wobec pañstw UE-15. O ile w 1993 r. wydajnoœæ przeciêtnego polskiego pracownika stanowi³a zaledwie 32% wydajnoœci statystycznego pracownika we Francji i 39% w Niem- czech, o tyle w 2003 r. wspomniane wskaŸniki poprawi³y siê o 16-17 punktów procen- towych i wynosi³y odpowiednio: 48% i 56%¹¹. Poniewa¿ wydajnoœæ pracy w Polsce roœnie w tempie 4-5% w skali roku, dynamika PKB musia³aby przekraczaæ ten po- ziom, aby w wyniku wzrostu gospodarczego zwiêksza³a siê tak¿e poda¿ pracy.

W rzeczywistoœci – z uwagi na to, ¿e istniej¹ca w Polsce instytucjonalna infra- struktura rynku pracy nie sprzyja wzrostowi zatrudnienia – sytuacja na rynku pracy mo¿e zacz¹æ siê poprawiaæ dopiero przy stopie wzrostu PKB przekraczaj¹cej 6-7%, która oczywiœcie jest trudna do utrzymania w d³u¿szym czasie. W krajach UE-15 próg reakcji zatrudnienia na o¿ywienie koniunktury – ze wzglêdu na wiêksz¹ ela- stycznoœæ rynku pracy – jest znacznie ni¿szy, bowiem poda¿ pracy zaczyna ju¿ ro- sn¹æ przy stopie PKB 2,8%. W Stanach Zjednoczonych, gdzie rynek pracy jest jesz- cze bardziej zliberalizowany ni¿ w krajach UE, wystarczy wzrost PKB na poziomie zaledwie 0,5%¹².

Wysoki poziom naturalnej stopy bezrobocia w Polsce stanowi sumaryczny efekt splotu czynników strukturalnych, które wystêpuj¹ zarówno po stronie pracobior- ców, jak i przedsiêbiorców, a tak¿e tkwi¹ w infrastrukturze instytucjonalnej rynku pracy. Do najwa¿niejszych spoœród tych czynników nale¿¹¹³:

1. Niska aktywnoœæ ekonomiczna spo³eczeñstwa albo, inaczej mówi¹c, wysoki poziom dezaktywacji zawodowej. W du¿ym stopniu przyczyni³a siê do tego prowa- dzona w drugiej po³owie lat dziewiêædziesi¹tych polityka ukierunkowana na wyco- fywanie z rynku pracy osób maj¹cych problemy ze znalezieniem zatrudnienia. W la- tach 1994–1998 populacja biernych zawodowo powiêkszy³a siê o 1,89 mln osób, czêœciowo wskutek dezaktywacji zawodowej osób w tzw. wieku niemobilnym (po- wy¿ej 50 roku ¿ycia), które skorzysta³y z mo¿liwoœci wczeœniejszych emerytur i rent z tytu³u niezdolnoœci do pracy (przyznawanych do 1997 r. na zasadach bardzo ko- rzystnych dla beneficjentów), zasi³ków przedemerytalnych (przyznawanych w la- tach 1997–2001) oraz œwiadczeñ przedemerytalnych. Równoczeœnie w drugiej po-

³owie lat dziewiêædziesi¹tych zaostrzono wymagania uprawniaj¹ce do otrzymania zasi³ku dla bezrobotnych.

W konsekwencji nast¹pi³o znaczne obni¿enie œredniego wieku wycofywania siê Polaków z rynku pracy. W 2002 r. przeciêtny wiek emerytalny wynosi³ 57,2 lat (59,4 lat

11 Dane OECD, cyt. za „Rzeczpospolita” z 18 II 2005 r.

12 A. Ostrowski: Polskie bezrobocie w unijnych realiach, „Magazyn Przemys³owy” nr 6/2004, s. 53.

13 W trosce o pracê. Raport o rozwoju spo³ecznym Polska 2004 (pod red. St. Golinowskiej i M. Boniego), Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP), Centrum Analiz Spo³eczno- -Ekonomicznych (CASA), Warszawa, 2004 r., s. 65-98, 277-281, <http://www.undp.org.pl/nhdr2004>.

w przypadku mê¿czyzn i 56,1 lat w przypadku kobiet) i by³ o prawie 3 lata ni¿szy od œredniej dla krajów UE-15 (59,9 lat). Podobne ró¿nice wystêpuj¹ w przypadku przeciêtnego wieku przechodzenia na rentê, który w Polsce w 2002 r. wynosi³ 47,2 lat i równie¿ by³ wyraŸnie ni¿szy w porównaniu ze standardami obowi¹zuj¹cymi w kra- jach UE-15¹⁴.

Dezaktywizacja czêœci potencjalnych bezrobotnych (w latach 1994–1998 liczba osób bez pracy zmniejszy³a siê o 768 tys.) przyczynia³a siê do ³agodzenia napiêæ spo³ecznych powstaj¹cych na tle restrukturyzacji zatrudnienia. Jednoczeœnie w zwi¹z- ku z pogorszeniem siê proporcji miêdzy liczb¹ pracuj¹cych i biernych zawodowo – co prowadzi³o do zwiêkszenia siê kosztów ubezpieczeñ spo³ecznych – nast¹pi³ wzrost pozap³acowej czêœci kosztów pracy. Dzia³a to hamuj¹co na tworzenie nowych miejsc pracy i jest jednym z g³ównych powodów utrzymuj¹cego siê w Polsce wysokiego bezrobocia. Obecnie, dziêki ograniczeniu mo¿liwoœci uzyskiwania œwiadczeñ przed- emerytalnych, likwidacji zasi³ków przedemerytalnych oraz zaostrzeniu rygorów przy orzecznictwie inwalidzkim, problem wczeœniejszej dezaktywizacji nie wp³ywa ju¿

tak znacz¹co na sytuacjê na rynku pracy. Nie znaczy to jednak, ¿e zmniejszy³a siê skala obci¹¿eñ przedsiêbiorców z tytu³u kosztów pracy.

Inne pañstwa Europy Œrodkowej i Wschodniej nie prowadzi³y (przynajmniej w takiej skali jak Polska) polityki nastawionej na wczeœniejsze wycofanie z rynku pracy czêœci potencjalnych bezrobotnych. W konsekwencji miêdzy Polsk¹ a innymi nowymi krajami UE wystêpuje swoista luka dezaktywacyjna, mierzona ró¿nic¹ w po- ziomie wspó³czynnika aktywnoœci zawodowej, wynosz¹ca wed³ug stanu z 2002 r.

od 5,6 punktu procentowego w S³owacji do 14,4 punktu w Czechach i 17,7 punktu w S³owenii.

2. Du¿a sztywnoœæ rynku pracy, wyra¿aj¹ca siê w trudnoœci dostosowania pozio- mu zatrudnienia w firmach i wysokoœci kosztów pracy ponoszonych przez przedsiê- biorców do stanu koniunktury gospodarczej w kraju oraz kondycji ekonomiczno- -finansowej pracodawców. W wymiarze praktycznym problem ten sprowadza siê na ogó³ do ograniczenia liczby pracowników zatrudnionych na podstawie d³ugotermi- nowych umów o pracê na rzecz zwiêkszania kontraktowania pracy (umowy zlece- nia, umowy o dzie³o), zatrudnienia terminowego, dorywczego i tymczasowego (umo- wa na czas okreœlony) lub stosowania innych atypowych form zatrudnienia¹⁵. Elastycznoœæ rynku pracy z jednej strony zale¿y od regulacji zbiorowych stosunków pracy i rozwi¹zañ przewidzianych w tym wzglêdzie w Kodeksie pracy – zw³aszcza

14 Przedsiêbiorczoœæ w Polsce 2004, dokument przyjêty przez Radê Ministrów 6 VII 2004 r., Mini- sterstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa, lipiec 2004 r., s. 10, http://www.mgips.gov.pl.

15 Do atypowych form pracy mo¿na zaliczyæ: pracê na wezwanie (na telefon), pracê w domu, telepra- cê, pracê na zastêpstwo, wypo¿yczanie pracowników, samozatrudnienie, pracê weekendow¹, dzielenie siê prac¹ oraz pracê dorywcz¹. M. Jerzak: Deregulacja rynku pracy w Polsce i Unii Europejskiej, Narodowy Bank Polski, „Materia³y i Studia”, zeszyt 176, Warszawa, sierpieñ 2004 r., s. 11-12, <http://www.nbp.gov.pl>.