Tradycje przygotowywania „Białych Ksiąg na temat polityki bezpieczeństwa oraz przyszłości Bundeswehry” sięgają dawnej RFN. Prekursorem ich była koalicja
1 Zob. obszerną dokumentację resortu obrony RFN: Weissbuch 2016. Zur Sicherheitspolitik und zur Zu-kunft der Bundeswehr, Bundesministerium für Verteidigung, Berlin 2016, https://www.bmvg.de/
portal/a/bmvg/start/weissbuch/downloads/!ut/p/z1/hU5PC4IwHP0sHbzuN1ypdVtIQngoDNJdY- uqaxnIyl-vjZ3gKit7t_eUBgxxYx8dWctvqjquJFyy4bKP0lPpr34-TkGB6jDIaxAQnuyWc_wXYZOMfo-BiyWkAxbYS_NwhkwIDd-MifqNfGKmERr94PoWh4Vytx0BWdhT0wqXQ5X6ddSSIJzIirMMKgh5nkxt p-2HjYw845JLWWSqBeefhbo9GDhfwjCP09d5is1JjSxQvMvk2s/dz/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/#Z7_
B8LTL2922DG730AQ8SA6D30GF3 [dostęp: 4.01.2017].
2 E. Cziomer, Przesłanki i wyzwania poszukiwania nowej roli międzynarodowej Niemiec w dobie nara-stających kryzysów Unii Europejskiej – wybrane problemy badań i praktyki politycznej w XXI wieku,
Erhard Cziomer
38
socjalliberalna – SPD/FDP w latach 1969–1982 (1969, 1970, 1971/72, 1972, 1973/74, 1975/76, 1979), a kontynuatorem koalicja chadecko-liberalna CDU/CSU/FDP w la-tach 1982–1998) CDU/CSU/FDP – 1983 i 1985 – oraz po zjednoczeniu w 1994 r. Oby-dwie ostatnie Białe Księgi z lat 2006 oraz 2016 przygotowała Wielka Koalicja CDU/
CSU/SPD w okresie kanclerstwa Angeli Merkel. Poszczególne wersje „Białych Ksiąg”
każdorazowo uwzględniały zmieniające się uwarunkowania, zagrożenia i wyzwania międzynarodowe bezpieczeństwa, przy okazji szczegółowo formułując strategie i me-tody działania RFN oraz jej sojuszników3.
W przygotowaniu Białej Księgi 2016 tradycyjnie kluczową rolę odegrało mini-sterstwo obrony przy czynnym udziale resortów – spraw zagranicznych (Auswaer-tiges Amt-AA), współpracy gospodarczej i rozwoju oraz spaw wewnętrznych pod nadzorem Urzędu Kanclerskiego. Powołany w resorcie obrony specjalny zespół pro-jekcyjny (Projektgruppe Weissbuch 2016) składał się z wojskowych, dyplomatów oraz naukowców i innych ekspertów (łącznie ok. 200 osób), spotykających się okresowo w 10 grupach roboczych oraz na posiedzeniach plenarnych. Dodatkowo odbywał on również liczne konsultacje oraz dyskusje w ośrodkach specjalistycznych w kraju i za granicą, w których łącznie uczestniczyło ok. 6500 osób. Prace organizacyjno-mery-toryczne rozpoczęto od przełomu 2014/2015, a do redagowania tekstu końcowego przystąpiono na początku 2016 r. Zasadnicza trudność prac całego zespołu i grup ro-boczych polegała na konieczności ciągłego uzupełnienia oraz analizowania bieżących wydarzeń ważnych dla tematyki księgi, np. kryzysu ukraińskiego, masowej migracji do UE, zmiany polityki Rosji i Turcji, czy też walk z terroryzmem islamskim w Syrii, zamachy terrorystyczne w Paryżu i Brukseli 2015–2016 itp. W dniu 13 lipca 2016 r., na posiedzeniu rządu federalnego CDU/CSU/SPD, zatwierdzono tekst Białej Księgi 2016, jako oficjalną wykładnię polityki bezpieczeństwa Niemiec oraz ogólne wy-tyczne odnośnie przyszłości i dalszej reformy Bundeswehry4. Biała Księga 2016 uka-zała się zatem 10 lat po wspomnianej już wyżej przedostatniej z 2006 r., w której eksponowano głównie problem „powiązanego współdziałania różnych elementów bezpieczeństwa” (vernetzter Ansatz von Sicherheit), czyli współzależnych czynników militarnych i cywilnych bezpieczeństwa dla przezwyciężenia konkretnych kryzysów i konfliktów międzynarodowych. Natomiast motywem przewodnim Białej Księgi 2016 jest uzasadnienie gotowości Niemiec do przejęcia „odpowiedzialności i przy-wództwa” (Verantwortung und Führung) w kształtowaniu polityki bezpieczeństwa międzynarodowego w dobie kryzysów UE oraz załamywania się ukształtowanego po 1989/1990 porządku międzynarodowego. Na marginesie warto podkreślić, że goto-wość do przejęcia większej „odpowiedzialności oraz przywództwa” międzynarodo-wego rząd CDU/CSU/SPD sformułował już oficjalnie w umowie koalicyjnej z 27 listo-pada 2013 r., w której stwierdzono między innymi w punkcie 7:
Niemcy są gotowe do przejęcia swojej roli międzynarodowej. Chcemy aktywnie współ-kształtować porządek globalny. Będziemy się przy tym kierowali interesami i warto-ściami naszego kraju. W skali całego świata Niemcy opowiadają się za pokojem, wol-nością i bezpieczeństwem oraz sprawiedliwym porządkiem międzynarodowym,
3 Zob. pełna dokumentacja – Frühere Weissbücher – przypis 1.
4 Kabinett verabschiedet das Weißbuch, BMg, Berlin, 13 Juli 2016, http://rsu-kraefte.blogspot.
com/2016/07/bundeswehr-weibuch-2016-verabschiedet.html [dostęp: 3.01.2017].
Znaczenie Białej Księgi 2016 dla oceny nowych wyzwań w polityce bezpieczeństwa Niemiec przestrzeganiem praw człowieka, stosowaniem prawa międzynarodowego, jak rów-nież zrównoważonego rozwoju i zwalczania biedy. Jesteśmy w stanie, stosownie do oczekiwań, uczestniczyć w rozwiązywaniu kryzysów i konfliktów. Na pierwszym miejscu stawiamy środki dyplomatyczne, pokojowe regulacje pokojowe i współpracę rozwo-jową. Opowiadamy się za wiarygodnością oraz solidarnością sojuszniczą. Zamierzamy być dobrym partnerem przy kształtowaniu sprawiedliwego ładu pokojowego5. Sformułowanie powyższe, w kontekście gotowości do bardziej aktywnego zaanga-żowania się rządu RFN w kształtowanie i realizację polityki bezpieczeństwa międzyna-rodowego, lansowali zgodnie na opiniotwórczej Międzynarodowej Konferencji Bez-pieczeństwa w Monachium, w swoich przemówieniach 31 stycznia/1 lutego 2014, czołowi politycy niemieccy – prezydent Joachim Gauck, minister obrony – Ursula von der Leyen oraz minister spraw zagranicznych – Frank-Walter Steinmeier.
Pod względem konstrukcyjnym Biała Księga 2016 składa się z dwóch części, które poniżej zostaną przedstawione syntetycznie. Pierwsza część Białej Księgi 2016 składa się z kolei z dwóch podrozdziałów:
• pierwszego – „Polityka bezpieczeństwa” (Zur Sichrheitspolitik), oraz
• drugiego – „Priorytety strategiczne Niemiec” (Deutschlands Strategische Priori-täten).
W pierwszym podrozdziale podkreślono, że polityka bezpieczeństwa RFN ba-zuje na doświadczeniach historycznych, postanowieniach Ustawy Zasadniczej oraz niemieckiej tożsamości narodowej w powiązaniu z kształtującą się tożsamością eu-ropejską. Mimo znacznego potencjału gospodarczego, atrakcyjności modelu spo-łecznego – Niemcy, jako państwo średniej wielkości, stabilne wewnętrznie, muszą za-biegać o aktywne powiązania i współpracę z licznymi partnerami zewnętrznymi nie tylko w Europie, ale również w skali całego świata. Jako czwarta gospodarka świata Niemcy są włączone w globalne strumienie handlowo-inwestycyjne, zaopatrzenie w surowce, stabilne rynki zbytu oraz sprawnie funkcjonujące systemy informacyjno--komunikacyjne. Dla ochrony dobrobytu swoich obywateli muszą one sprostać wzra-stającym wymogom konkurencji międzynarodowej w skali globalnej i europejskiej.
Ważnym elementem polityki bezpieczeństwa Niemiec są zarówno wartości, jak też interesy bezpieczeństwa. Dlatego działania wszystkich rządów federalnych muszą koncentrować się na ochronie wolności, pokoju i dobrobytu obywateli, przy równo-czesnym zabieganiu o utrzymanie pokoju, zgodnie postanowieniami Ustawy Zasad-niczej (UZ), jak również ogólnych zasad przestrzegania demokracji, państwa prawa i uniwersalnych praw człowieka. Interesy polityki bezpieczeństwa wynikają zarówno z położenia geopolitycznego Niemiec w centrum Europy, jak też atrakcyjności gospo-darczej, uzależnienia od handlu zagranicznego oraz gotowości do angażowania się na rzecz utrzymania pokoju, zgodnie z artykułem 26 UZ. Z powyższych współzależności wyłaniają się następujące deklarowane interesy polityki bezpieczeństwa Niemiec:
• ochrona ludności, suwerenność oraz integralność terytorialna kraju;
• ochrona terytorialnej integralności, suwerenności obywateli sojuszników Niemiec;
5 Por. Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD 18. Legislaturpe-riode, Berlin 2013, s. 117.
Erhard Cziomer
40
• utrzymanie istniejącego ładu międzynarodowego w oparciu o obowiązujące prawo międzynarodowe;
• zachowanie dobrobytu obywateli niemieckich w oparciu o postęp gospodarczy i wolny oraz nieograniczony handel światowy;
• pogłębienie integracji europejskiej;
• umocnienie partnerstwa transatlantyckiego6.
Powyższe interesy bezpieczeństwa przychodzi Niemcom realizować w okresie szybko zmieniającego się układu sił oraz gwałtownego kształtowania się nowego otoczenia oraz porządku międzynarodowego. Jest to następstwem przyspieszonego rozwoju globalizacji w XXI w. w wymiarze politycznym, gospodarczym, militarnym i w innych zakresach. Proces powyższy rzutuje zarówno na zmiany w systemie mię-dzynarodowym państw, jak też pozapaństwowych uczestników stosunków między-narodowych. Generalnie osłabieniu ulega pozycja państw i instytucji zachodnich orientacji neoliberalnej na rzecz nowych struktur i grup państw pozaeuropejskich.
Tworzący się nowy, międzynarodowy system multilateralny państw jest daleki od sta-bilizacji oraz znajduje się w okresie przejściowym. Dominują w nim państwa o ustroju i tendencjach autorytarnych, obejmujące przykładowo między innymi kraje BRICS, ASEAN oraz inne centra siły, odgrywające coraz większą rolę w G-20, a także na forum ONZ i innych strukturach międzynarodowych7.
Interesy państw w procesie globalizacji, różnicujące się na tle kształtowania się nowego porządku międzynarodowego, stwarzają w drugiej dekadzie XXI w. poważne wyzwania i zagrożenia dla polityki bezpieczeństwa Niemiec w następujących płasz-czyznach oraz zakresach:
• terroryzm transnarodowy;
• przestrzeń informacyjno-cybernetyczna;
• konflikty międzypaństwowe, w tym nowe formy wojen hybrydowych;
• państwa upadłe i zły system rządzenia państwowego;
• dalszy wyścig zbrojeń i proliferacja broni masowego rażenia;
• ochrona linii informacyjno-komunikacyjnych, zaopatrzenia, transportu i handlu oraz bezpieczeństwa zaopatrzenia surowcowego i energetycznego;
• zmiana klimatu;
• niekontrolowana i nieregularna migracja, przybierająca gwałtownie na sile w skali globalnej, ze względu na brak perspektyw rozwojowych w wielu krajach oraz re-gionach pozaeuropejskich;
• pandemie i inne choroby zakaźne8.
Sformułowane w drugim podrozdziale „Priorytety polityki bezpieczeństwa Nie-miec”, w oparciu o zasygnalizowane wyżej wartości, interesy, wyzwania i zagrożenia, przedstawiają się następująco:
1. Ogólnopaństwowa ochrona prewencyjna terytorium i obywateli Niemiec w kraju oraz poza ich granicami;
2. Wzmocnienie zdolności wojskowych i współdziałania z NATO oraz UE;
6 Weissbuch 2016. Zur Sicherheitspolitik…, op. cit., s. 22–25.
7 Ibidem, s. 28–33.
8 Ibidem, s. 34–46.
Znaczenie Białej Księgi 2016 dla oceny nowych wyzwań w polityce bezpieczeństwa Niemiec 3. Nieograniczone korzystanie z linii komunikowania, zaopatrzenia, transportu
i handlu, jak również dbałość o bezpieczeństwo zaopatrzenia surowcowo-energe-tycznego;
4. Wczesne rozpoznanie, przeciwdziałanie i powstrzymywanie kryzysów i konfliktów, między innymi przez zachętę partnerów do współdziałania w zakresie działań pre-wencyjnych oraz powstrzymywanie agresorów, w tym zwłaszcza Rosji;
5. Angażowanie się w działania na rzecz sprawnie funkcjonującego ładu międzyna-rodowego9.
W końcowym fragmencie drugiego podrozdziału Biała Księga nawiązuje do aspi-racji zwiększenia roli i odpowiedzialności Niemiec w zakresie kształtowania bez-pieczeństwa międzynarodowego (Sicherheitspolitische Gestaltungsfelder Deutsch-lands).
Rola oraz odpowiedzialność Niemiec w działaniach na rzecz bezpieczeństwa mię-dzynarodowego wynika także z zasygnalizowanych wyżej czynników, jak: otoczenie międzynarodowe, interesy oraz priorytety wewnątrzpolityczne. Działania powyższe obejmują następujące zakresy i tendencje niemieckiej polityki bezpieczeństwa:
• „horyzont globalny”, obejmujący szereg nowych zagrożeń, zwłaszcza cybernetycz-nych, informacyjnych występujących w przestrzeni kosmicznej;
• konieczność elastycznego reagowania na szereg znanych oraz przypadkowych wydarzeń, wymagających zastosowania określonych instrumentów, stosownie do powstałych zagrożeń;
• zagrożenia, jako następstwa bezpośrednich ataków lub negatywnego wpływania przeciwnika na osłabienia przetrwania lub obniżenia zdolności obronnych kraju, wymagających od Niemiec zarówno zdecydowanego przeciwdziałania własnego, jak też ścisłej współpracy ze sojusznikami i partnerami zewnętrznymi.
Ze względu na fakt, że źródła zagrożenia bezpieczeństwa Niemiec wywodzą się z przesłanek wewnętrznych i zewnętrznych, strategia ich przezwyciężenia wymaga koordynacji intensywnych działań w łonie systemu politycznego Niemiec, jak również właściwego oddziaływania na otaczające Niemcy środowisko zewnętrzne. W tym celu Federalna Rada Bezpieczeństwa musi tworzyć określone struktury i ogniwa zwalczania tych zagrożeń, przestrzegając zasadę odpowiedzialności poszczególnych resortów fe-deralnych w odniesieniu do organizowania współpracy z krajami związkowymi oraz organizacjami pozarządowymi. Często sytuacja prowadzi do konieczności tworzenia specjalnych ogniw struktur międzyresortowych dla zwalczania zagrożeń, które z kolei wymagają przemyślanego nadzoru oraz systematycznej koordynacji. Natomiast przy podejmowaniu działań na rzecz zwalczania zagrożeń zewnętrznych, w celu przywró-cenia pokoju oraz stabilizacji w skali regionalnej i globalnej, wyznaczone przez rząd fe-deralny resorty lub odpowiednie placówki międzyresortowe (najczęściej w minister-stwach – Obrony, AA (MSZ), Rozwoju i Współpracy Międzynarodowej, Gospodarki i Energii, Spraw Wewnętrznych oraz w innych) muszą ściśle współpracować z partne-rami i sojusznikami w ramach UE, NATO, OBWE i ONZ10. W drugiej części analiza do-tyczy „Przyszłości Bundeswehry”, jako zasadniczego instrumentu polityki bezpieczeń-stwa, w tym również działań na rzecz utrzymania przywództwa i odpowiedzialności
9 Ibidem, s. 49–54.
10 Zob. szczegółowo ibidem, s. 56–82.
Erhard Cziomer
42
międzynarodowej Niemiec. Najistotniejsze zalecenia odnośnie przyszłości Bunde-swehry rozwinięto szerzej w następujących punktach:
• Bundeswehra przyszłości – musi swoje zadania podejmować w całkowicie zmie-niającym się otoczeniu zewnętrznym Niemiec (5);
• Główne wytyczne dla Bundeswehry przyszłości wymagają głębokiej reformy struktur organizacyjnych, zwiększenia wydatków finansowych oraz na nowo szer-szego sprecyzowania jej roli wewnętrznej (6);
• Znacznej poprawy wymagają reformy wewnętrzne Bundeswehry (dowodzenie, rozpoznanie, działanie i wsparcie);
• Płaszczyzny zdolności działania na misjach zagranicznych przyszłej Bundeswehry winny zostać na nowo przemyślane (8)11.
Można zatem stwierdzić, że zarówno przed publikacją, jak też po opublikowaniu Białej Księgi 2016, w Niemczech rozwinęła się szeroka dyskusja na temat nowej roli Niemiec w kształtowaniu polityki bezpieczeństwa międzynarodowego, której wy-brane elementy zostaną poniżej syntetycznie zasygnalizowane.