Geneza pojęcia „pomocniczość”

Treść normatywna wyznaczonych subreguł samorządności teryto-rialnej niewątpliwie wywodzi się z idei pomocniczości, rozumianej jako szeroka kategoria filozoficzna, stanowiąca wyraz pewnej koncepcji czło-wieka i społeczeństwa oraz reguł sprawowania władzy. Poszukuje ona odpowiedzi na pytania odnoszące się do pozycji, celów oraz roli władzy sprawowanej w ramach wszelkich możliwych struktur, np. w rodzinie, przedsiębiorstwie czy też w państwie. Odnosi się ona również do rela-cji dobro, interes ogółu a autonomia jednostki i jej prawo do realizarela-cji partykularnych interesów. W konsekwencji próbuje za pomocą różnych, proponowanych w jej ramach, metod zharmonizować potrzebę autono-mii (w znaczeniu przestrzeni wolnej od ingerencji) z koniecznością wła-dzy, w tym także władz politycznych. Chce wręcz doprowadzić do tego, by powyższe, jak może się wydawać sprzeczne z sobą, kategorie wza-jemnie sobie służyły⁷⁹. Z tego też względu dalsze rozważania nad istotą samorządności wymagają przeprowadzenia z perspektywy historycznej i filozoficznej analizy rozumienia kategorii „pomocniczość”. Dopiero

79 Por. Ch. Millon -Delsol, Zasada pomocniczości, Warszawa 1995, s. 5–9.

z uwzględnieniem tego pryzmatu możliwe będzie pełne ustalenie warto-ści normatywnej interesujących nas subreguł samorządnowarto-ści terytorial-nej, a następnie wyznaczenie konstytucyjnego zakresu władztwa samo-rządu terytorialnego.

W tym zakresie w pierwszej kolejności wypada zwrócić uwagę, że choć dzisiejsze rozumienie idei władzy pomocniczej ukształtowało się w XIX w., to jej korzenie sięgają czasów starożytnych i średniowiecza.

W literaturze przyjmuje się, że do tej koncepcji jako pierwszy odwołał się Arystoteles (w Politica), konstatując, że społeczeństwo składa się z wielu zawierających się w sobie grup (rodzina, miejscowość, państwo -miasto), a każda z nich posiada własne zadania, których przedmiot i zakres wyzna-czają ich potrzeby⁸⁰. W tym układzie swoistej zależności poszczególnych grup państwo -miasto to właściwy organ polityczny, instancja w pełni samowystarczalna, której cel działania nie ogranicza się tylko do zapew-nienia bytowania swoim obywatelom, ma im bowiem zagwarantować dobrobyt. Ma stanowić środowisko, w którym tuszuje się nieudolność człowieka czy mniejszej wspólnoty przez rozszerzanie spektrum ich moż-liwości. Doskonaląc w ten sposób zdolność człowieka czy wspólnoty do zaspokajania dalszych potrzeb, możliwe jest osiąganie coraz większego szczęścia (na wyższym poziomie). Jednocześnie Arystoteles wprowadził ważną dystynkcję terminów „rządzenie” i „zarządzanie” w odniesieniu do funkcji władzy politycznej. Mianowicie władza polityczna ma być po-wołana do „rządzenia”, rozumianego jako założenie pewnej autonomii jednostki, jej prawa do samozarządu swymi sprawami. Tak wyznaczone granice wolności człowieka mają być uzupełniane, i to wyłącznie wtedy, gdy jest to niezbędne, w rezultacie działania podmiotu stojącego wyżej w hierarchii społeczno -politycznej. Gdyby władzy przypisano zadanie

„zarządzania”, oznaczałoby to brak jakiejkolwiek inicjatywy po stronie jednostki i mniejszych wspólnot, a w konsekwencji kierowanie całym kompleksem spraw, od tych najbłahszych do najpoważniejszych, przez samo państwo. W tej sposób państwo stałoby się wyrazem despotii.

W tym ujęciu przyjąć należy, że pożądanym przez Arystotelesa efektem wdrożenia jego filozofii ma być realizacja idei aktywnej jednostki, która sama definiuje i realizuje swoje cele, współtworząc społeczeństwo oby-watelskie „rządzone” przez władzę polityczną w postulowanym przezeń rozumieniu⁸¹. Oczywiście, koncepcja przedsiębiorczego człowieka, za-angażowanego w sprawy wspólnoty, z równoczesnym uwzględnieniem wyłącznie wspomagającej roli państwa w osiąganiu założonych przezeń

80 Grupa podstawowa – rodzina zajmuje się zaspokajaniem potrzeb życia codzien-nego (bytu), miejscowość zaś – szerzej rozumianych potrzeb, które nie dotyczą wyłącznie spraw dnia powszedniego.

81 Por. Ch. Millon -Delsol, Zasada…, s. 11–15.

celów, pozostaje aktualna z punktu widzenia interesującego nas zagad-nienia.

Podobnie według Tomasza z Akwinu, jednostka to podmiot zdolny do kierowania własnym losem i ponoszenia za podejmowane decyzje odpowiedzialności, jednakże nie na tyle wydolny, by samodzielnie, bez wsparcia władzy politycznej, uzyskać pełnię szczęścia. Nadrzędnym ce-lem władzy politycznej w efekcie staje się zapewnienie, wzmocnienie bądź zachowanie doskonałości podmiotów powierzonych jej pieczy. Władza polityczna jest w konsekwencji postrzegana jako instancja pozbawiona własnych celów, zobowiązana do wykonywania funkcji gwarancyjnej w zakresie zapewniania odpowiednich warunków pozostałym szczeblom organizacji społeczeństwa. Konkludując, jeśli zachodzi taka potrzeba, po-winna ona je korygować (gdy coś nie jest w porządku), uzupełniać (gdy czegoś brakuje) czy też udoskonalać (gdy coś można zrobić lepiej), w żad-nym zaś razie zastępować.

W wiekach średnich interesująca nas kategoria rozwija się zatem i utwierdza pogląd o potrzebie budowy zorganizowanego społeczeństwa, składającego się z aktywnych, zróżnicowanych względem siebie grup i jednostek, wyposażonych w pewną autonomię, które pełnię szczęścia osiągnąć mogą wyłącznie wtedy, gdy dotyczyć ma ono całego społeczeń-stwa. W ten sposób w filozofii Tomasza z Akwinu pojawia się nowa kate-goria pojęciowa, a mianowicie idea dobra wspólnego. Wyłącznie dążenie do realizacji owego dobra uzasadniać ma ingerencję władzy politycznej w działania jednostki i jej wspólnot, przy czym owa interwencja ma odbywać się na zasadzie udzielenia im pomocy (przez uzupełnianie ich kompetencji) w przypadku braku samowystarczalności w zaspokajaniu potrzeb. W konsekwencji analizowana koncepcja zasadza się na poję-ciu „ciało społeczne”, rozumianym jako pewna całość zmierzająca ku temu samemu celowi. Działania społeczeństwa rozumianego jako pew-na całość w sposób ciągły uzupełnianie są przez aktywność jednostki.

Każdy człowiek organizuje się na swój sposób, aby dążyć do realizacji swoich partykularnych interesów, te zaś zbiorczo składają się na poszcze-gólne elementy celu całego społeczeństwa – dobra wspólnego. Rodzi się w ten sposób idea społeczeństwa pomocniczego, którego podstawą dzia-łania jest zarówno wyznaczanie, jak i uzgadnianie, a następnie realizacja wspólnych celów jego członków⁸².

Do koncepcji władzy pomocniczej ponownie nawiązuje, z początkiem XVII w., niemiecki prawnik Althusius. Zgodnie z jego zapatrywaniami, budulcem społeczeństwa są kolejne, zawierane od najniższego szczebla struktury społecznej i państwowej (tzn. rodziny, przez korporację,

mia-82 Por. ibidem.

sto, prowincję i suzerena), pakty polityczne. To one mają być gwarantem z jednej strony utrzymania autonomii, a z drugiej – ochrony i pomocy wyższych sfer. Poprzez zawarcie umowy każdy podmiot współtworzący ciało nadrzędne ma prawo do aktywnego uczestniczenia w sprawowa-niu nowo utworzonej władzy. Jednocześnie władza ta jest wyposażona w uprawnienie do ingerowania w sprawy jednostki wyłącznie na za-sadzie cząstkowej. Innymi słowy, odstępując część swojej wolności na rzecz nowo tworzonej instancji wyższej, jednostka czy wspólnota zacho-wuje istotę swej władzy. Każdy szczebel organizacji społecznej posiada bowiem własne dobra, którymi niepodzielnie zarządza. W tej swoistej hierarchii pieczy miasta powierza się lokalną władzę publiczną w za-kresie: trybunów sprawiedliwości, zarządu budynkami publicznymi czy archiwami obywatelskimi, poboru podatków municypalnych czy forty-fikacji. Prowincja z kolei powołana jest do dbania o zbiorową pomyśl-ność i bezpieczeństwo miast w zakresie zapewniania swobody handlu czy funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Celem władzy najwyższej – przynależnej suzerenowi (monarsze) – ma być natomiast uzupełnianie działań instancji niższych tam, gdzie okazują się one niewydolne. W kon-sekwencji jej kompetencje oscylują wokół uprawnień do regulowania, promowania, chronienia czy gwarantowania różnego rodzaju spraw ze sfery publicznej, osadzających się na kwestiach zapewnienia pokoju, bez-pieczeństwa (policja) oraz dobrobytu (pieniędzy). Ma ona zatem gwaran-tować zgodę i ochronę społeczeństwa w granicach wyznaczonych przez prawo. Dodać należy, że według analizowanej koncepcji, wspólnoty i ich poszczególne szczeble istnieją tak długo, jak długo posiadają własny kata-log praw. Ich brak powodować ma bowiem zaprzeczenie istnienia wspól-noty w sensie materialnym⁸³.

Począwszy od XIX w. interesująca nas idea pomocniczości (uzupeł-niania) osadza się na definiowaniu właściwych relacji pomiędzy poszcze-gólnymi instancjami społecznymi a państwem. Punktem odniesienia dla prowadzonych rozważań staje się określenie roli państwa tak, aby nie nastąpił ani przerost jego kompetencji, ani ich niedostatek tam, gdzie wymagana jest jego obecność. Sedno tych dążeń stanowi osiągnięcie sta-nu koherencji pomiędzy tym, co uniwersalne, a tym, co partykularne.

I tak Alexis de Tocqueville postuluje redukcję państwa, by przywrócić życie „choremu” społeczeństwu przez wyznaczenie sfery autonomii jed-nostki. Autor ten kontestuje stan, w którym gigantyczna administracja zarządza wszelkimi sprawami, w tym o charakterze błahym, ze znacz-nej odległości, nie rozumiejąc często istoty partykularnych interesów jednostki, o których decyduje. Tocqueville wykazuje nieprzystawalność,

83 Por. ibidem, s. 15–17.

nieodpowiedniość tego stanu rzeczy do realizowanego celu, podkreśla-jąc jednocześnie zdolność ciał społecznych do efektywnego zarządzania swymi sprawami. Georg W.F. Hegel z kolei w pracy Konstytucja Nie-miec postuluje powołanie państwa i utwierdzenie jego kompetencji jako ośrodka decyzji politycznej. Wskazuje, że jest to niezbędne, gdy rozdrobniony na tysiąc suwerennych państewek kraj staje w obliczu po-tężnych sąsiadów. Jednakże Hegel w budowie państwa proponuje pójść drogą środka, która prowadzić ma między anarchią a despotią. Postuluje mianowicie budowę państwa trzeciego typu, które godzi i harmonizuje przeciwieństwa, respektując wolne jednostki, zachęca je do wzbudzenia w sobie troski o dobro wspólne (interes ogółu). Dodaje, że w państwie posiadającym pewną strukturę może ono liczyć na aktywność współtwo-rzących je grup i ograniczyć własne interwencje do tych, które uznać na-leży za konieczne (niezbędne), czyli do realizacji celów niemożliwych do osiągnięcia z poziomu działań jednostki, lecz wyłącznie państwa. Obaj przywołani autorzy szukali efektywnego sposobu organizacji państwa, która odpowiednio zrównoważyłaby interes indywidualny i ogólny, za-kładając jednocześnie aktywność jednostki i samoorganizację społeczeń-stwa w państwo⁸⁴.

Tak skonstruowana idea uzupełniającego działania państwa jest rozwijana przez cały XIX w. Na uwagę zasługują rozważania -Josepha Proudhona. Według jego filozofii, społeczeństwo z natury rzeczy pożąda wolności, kwestionując władzę, choć równocześnie jej potrzebu-je. Jednocześnie niczym nie limitowana wolność rodzi anarchię, a nie-ograniczona władza – ucisk i nieszczęście. Rozwiązaniem tego konfliktu ma być, według Proudhona, umowa, której stronami będą samozorgani-zowane, w pewnym zakresie samowystarczalne grupy: ojcowie rodzin, gminy, kantony lub państwa. Przedmiotem jej regulacji zaś ma być wy-znaczenie zakresów kompetencji poszczególnych grup współtworzących państwo oraz ustalenie, co leży w interesie wspólnego bezpieczeństwa i pomyślności, a zatem w jakich treściach wyraża się interes ogółu. Tak rozumiany interes wspólny wyznacza dziedziny, w których dopuszczalna jest ingerencja państwa w działania niższych instancji samoorganizacji społeczeństwa. W konsekwencji fundamentalnymi rozstrzygnięciami analizowanej umowy staje się gwarancja swobód obywateli i form ich samoorganizacji z równoczesnym założeniem, że warunkiem ingerencji państwa jest niezdolność jednostki do realizacji założonych celów. W ten sposób przywołany autor wskazuje, że tylko organizacja federalna pogo-dzi obywatela i władzę⁸⁵.

84 Ibidem.

85 Ibidem, s. 20–25.

Niewątpliwie, czerpiąc inspirację m.in. z przywołanych wyżej poglą-dów prekursorów rozumiana jako reguła ustrojowa państwa idea pomoc-niczości przeżywa renesans w XIX w., stając się jednym z filarów spo-łecznego nauczania Kościoła katolickiego⁸⁶. Na wstępie rozważań o roli katolickiej nauki społecznej dla ugruntowania rozumienia analizowanej reguły zwrócić należy uwagę, że źródłem zasad niezbędnych dla właści-wego funkcjonowania społeczeństwa w tej nauce stał się personalizm społeczny, osadzający się na zasadzie przyrodzonej godności osoby ludz-kiej⁸⁷. Na tym gruncie odwołanie się do idei pomocniczości pozwoliło Kościołowi stanąć w obronie interesów najsłabszych grup bez potrzeby formalnego angażowania się w obronę jakiejś struktury politycznej czy ustroju politycznego. Ta kategoria wywodzi się bowiem z tomistycznej idei dobra wspólnego, będącego wyrazem godności wszystkich, wyma-gającej przyznania jednostce zdolności do spełniania się o własnych siłach. Tak rozumiane dobro powierzone jest pieczy państwa, którego celem działania staje się nie zapewnienie wszystkim prefabrykowanego szczęścia, ale stworzenie zarówno jednostkom, jak i tworzonym przez nie grupom społecznym uwarunkowań do osiągania w łatwiejszy i pełniej-szy sposób właściwej im doskonałości. Idei pomocniczości przypisuje się tym samym znaczenie zarówno negatywne, jak i pozytywne. Godność człowieka można w pełni ugruntować, gdy z jednej strony zapewni mu się wolność, a co za tym idzie państwo powstrzyma się od ingerencji, a z drugiej strony usankcjonuje się prawo do ingerencji państwa, gdy jest ona konieczna do osiągnięcia założonych celów. Wolność bowiem nie zawsze wystarcza do zapewnienia pełnej godności jednostki. Formułując postulat ingerencji w sprawy jednostki wyłącznie wtedy, gdy okazuje się ona niewydolna do zabezpieczenia swych słusznych potrzeb (służących realizacji jej godności), podkreślano, że pomoc państwa będzie prowadzi-ła nie do pochprowadzi-łaniania praw obywatelskich, lecz wręcz przeciwnie – do ich obrony oraz udzielenia koniecznej i słusznej opieki jednostce⁸⁸.

Rozwijając założenia analizowanej idei, podkreślano, że nienaru-szalny i niezmienny pozostaje filar tej filozofii społecznej, głoszący, że tego, co jednostka może zdziałać własnymi siłami, nie wolno jej odbie-rać i przekazywać uprawień w tym zakresie na rzecz społeczeństwa czy

86 Ibidem, s. 27–29.

87 W efekcie społeczeństwo istnieje dla jednostki i dzięki niej. Człowiek stanowi ostateczny i podstawowy podmiot społeczności. Z uznania za wartość fundamentalną kategorii „godność osoby ludzkiej” wynikać ma też roszczenie budowy społeczeństwa na podstawie takich zasad, jak: dobro wspólne, pomocniczość, solidarność i sprawiedliwość.

Tak S. Wójcik, Samorząd i państwo. Przyszłość i odpowiedzialność, Lublin 2013, s. 46–47;

por. F.J. Mazurek, Godność osoby ludzkiej podstawą praw człowieka, Lublin 2001.

88 Leon XIII, Rerum novarum z 15.05.1891 r.

państwa. Ponadto, podkreślono, że szkodliwe społecznie i zakłócające ustrój jest działanie, polegające na odbieraniu przez większą społeczność

„wyższego rzędu” mniejszym („niższym”) społecznościom tych zadań, które te zdolne są same w pełni wykonać. Dodawano równocześnie, że każda społeczna interwencja powinna mieć charakter pomocniczy w tym znaczeniu, że nie powinna wchłaniać czy niszczyć inicjatywy po stronie mniejszych członków organizmu społecznego⁸⁹.

W konsekwencji w społecznym nauczaniu Kościoła katolickiego punkt ciężkości interesującej nas zasady pomocniczości postawiono na zagadnieniu wyznaczenia właściwych granic pomiędzy nakazem ingeren-cji a zakazem ingereningeren-cji społeczności „wyższego rzędu” w wewnętrzne sprawy społeczności „niższego rzędu”. W tej materii postulowano, po pierwsze, by prawo do ingerencji nie oznaczało pozbawienia społeczności

„niższego rzędu” przypisania jej zadań, które może sama skutecznie wy-konywać, a po drugie, by konkretyzowało się ono we wspieraniu mniej-szych społeczności przy realizowaniu powierzonych im kompetencji.

Niemniej taka ingerencja możliwa jest wyłącznie w warunkach wyraźnej konieczności, a ponadto polegać ma nie na zastępowaniu mniejszych społeczności w działaniu, lecz na pomocy oraz koordynowaniu czynno-ści realizowanych przez różne grupy w interesie dobra wspólnego⁹⁰.

Analizowana reguła pomocniczości w społecznej nauce Kościoła katolickiego odnosi się przede wszystkim do państwa. Wymaga wyzna-czenia sfery autonomii jednostki i jej form samoorganizowania się. Tak określony cel interesującej nas reguły służyć ma obywatelom i tworzo-nym przezeń organizacjom społecztworzo-nym. Subsydiarność wymaga zatem realizacji postulatu podziału kompetencji, władzy i środków material-nych pomiędzy państwo a zorganizowane w różmaterial-nych formach organiza-cyjnoprawnych społeczeństwo. W efekcie oczekuje ona zapewnienia jed-nostce i instytucjom, w których się ono samoorganizuje, w oznaczonym przez prawo zakresie prawa do samodzielnego, niezależnego od państwa działania. Omawiana reguła w konsekwencji realizuje się przez decentra-lizację władzy w niektórych sferach stosunków społeczno -administracyjnych, a także w oparciu ustroju państwa na dualizmie ad-ministracyjnym i ograniczonej autonomii władzy⁹¹.

89 Pius XI, Quadragesimo anno z 15.05.1931 r.; Jan Paweł II, Centesimus annus z 1.05.1991 r.

90 Ibidem.

91 Por. S. Wójcik, Samorząd i państwo…, s. 47–53; S. Wójcicki, Dynamika i bariery w rozwoju społeczności lokalnych i samorządu terytorialnego w Polsce, „Przegląd Polito-logiczny” 2002, nr 1, s. 114–115; J. Majka, Chrześcijańska myśl społeczna. Filozofia społeczna, Warszawa 1982, s. 165.

Z przytoczonych poglądów, składających się na społeczną naukę Ko-ścioła katolickiego w zakresie ujęcia zasad organizowania społeczeństwa oraz relacji państwo – jednostka i jej formy samoorganizowania się w du-chu pomocniczości, wynika jednoznacznie, że bezpośrednio powiązane z analizowaną wartością są dwie kolejne, a mianowicie decentralizacja władzy oraz samodzielność. Urzeczywistnienie idei pomocniczości nie jest możliwe bez uznania prawa jednostki i struktur zbiorowych, w któ-rych ona funkcjonuje, do samodzielności oraz decentralizacji procesu decyzyjnego (sprawowania władzy). Nie inaczej jest zarówno w tradycji ustrojowej polskiej samorządności terytorialnej, jak i w obecnie obo-wiązującej Konstytucji RP z 1997 r. Samorządność terytorialna zaczyna się od, wyraża w i kończy na owych trzech kategoriach: samodzielności oraz pomocniczości i decentralizacji jednostek samorządu terytorialnego i tworzonych przez nie wspólnot lokalnych czy regionalnych.