Przedmiot i zakres imperium samorządu terytorialnego

Z poczynionych rozważań wynika, że nadrzędnym celem ustrojo-dawcy przy określaniu dla ustawoustrojo-dawcy zwykłego wzorca konstytucyj-nego roli samorządu terytorialkonstytucyj-nego w sprawowaniu władzy publicznej stało się sformułowanie nakazu włączenia go w strukturę podmiotów współtworzących społeczeństwo obywatelskie jako samodzielny, nieza-leżny, a zatem samorządny element systemu mechanizmów decyzyjnych w nim funkcjonujących. Analiza podjętego zagadnienia prowadzi wręcz do wniosku, że upodmiotowiona, wyposażona ustawą w prawa i obo-wiązki odnoszące się do definiowania, realizacji i ochrony co najmniej zbiorowych potrzeb swych członków wspólnota samorządowa¹³⁹ stanowi trzon tegoż społeczeństwa. Rolą tej wspólnoty jest bowiem pobudzenie chęci i zdolność współtworzących ją jednostek do zarządzania własny-mi sprawawłasny-mi z uwzględnieniem perspektywy interesu całej wspólnoty, a w szerszym ujęciu – całego narodu. Konsekwencją tych ustaleń musi być przypisanie centralnej władzy państwowej roli organu wyłącznie wspierającego i uzupełniającego (a nie zastępującego) działania organów samorządu terytorialnego w wykonywaniu przypisanych mu ustawą

za-138 Por. E. Kornberger -Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych a samo-dzielność finansowa…, s. 17.

139 Por. W. Kisiel, Konstytucyjna „wspólnota samorządowa” (założenia i wątpliwości), w: Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, red. P. Sarnecki…, s. 43–56.

dań publicznych w sferze zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej¹⁴⁰.

Podstaw do poczynienia powyższych ustaleń dostarczyć może zwłasz-cza wykładnia przepisów ustawy zasadniczej, wyznazwłasz-czających status prawny oraz przedmiot władztwa samorządu terytorialnego w zakre-sie uprawnienia do wykonywania przezeń zadań własnych i zleconych (art. 166 ust. 1 i 2), dokonana przez pryzmat wyrażonej w jej pream-bule zasady pomocniczości. Nadrzędną jej funkcją, i to zawartą wprost w tekście wstępu, jest bowiem zobowiązanie władzy centralnej do przy-znawania oraz umacniania uprawnień obywateli i ich wspólnot (w tym także lokalnych), a w konsekwencji wspieranie i uzupełnianie działań tych ostatnich w wykonywaniu należnych im zadań publicznych (a nie zastępowanie ich w działaniu). Zasadność takiego sposobu rozumienia nakazu realizacji w polskim systemie sprawowania władzy państwowej idei pomocniczości potwierdza dyspozycja art. 4.3 przywołanej już Eu-ropejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Cytowany przepis stanowi, że obowiązek wykonywania zadań publicznych powinien przede wszystkim spoczywać na organach i władzach najbliższych obywatelom, przekazy-wanie zadań innym organom winno zaś odpowiadać zasięgowi i naturze tych zadań oraz wymogom efektywności i oszczędności¹⁴¹.

140 W piśmiennictwie wskazuje się, że pojęcie „wspólnota samorządowa” należy do szczególnie doniosłych kategorii konstytucyjnych, które odnoszą się do ustroju państwa i administracji publicznej. Podejmując próbę zdekodowania treści tego terminu, stwierdzić należy, że „wspólnota samorządowa” to „szczególny podmiot zbiorowy, powstały bezpo-średnio z mocy ustawy i złożony z mieszkańców jednostki zasadniczego podziału tery-torialnego kraju, służącej w tym przypadku jako kryterium terytorialne wyodrębnienia danej wspólnoty (mieszkańców). Ustrojodawca przyjmuje, że mieszkańcy tworzący ten podmiot zbiorowy pozostają w więziach społecznych, gospodarczych lub kulturowych, gdyż więzi te stanowią względnie zobiektywizowane kryterium, którym ma się kierować prawodawca przy wyodrębnianiu jednostek zasadniczego podziału terytorialnego pań-stwa. Sposób wyodrębniania jednostek zasadniczego terytorialnego państwa ma umoż-liwić zarazem wspólnotom samorządowym zdolność wykonywania zadań publicznych.

Zdolność wykonywania zadań publicznych stanowi, moim zdaniem, szczególną wartość ustrojowo -pragmatyczną, gdyż organicznym konstytucyjnym zamierzeniem kreowania wspólnot samorządowych jest przypisanie im uczestniczenia w wykonywaniu władzy publicznej w celu wykonywania istotnej części zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”. Tak I. Niżnik -Dobosz, Ustrojowe i materialnoprawne ujęcie wspólnoty samorządowej, „Casus” 2009, nr 4, s. 10.

141 W piśmiennictwie podkreśla się, że wskazane postanowienie EKSL uzupełnia treść konstytucyjnej idei pomocniczości i wzmacnia jej dyrektywny charakter regulacji ustawy zasadniczej w tym zakresie. Tak P. Chmielnicki, „Istotna część zadań publicz-nych” i zasada subsydiarności jako konstytucyjne dyrektywy określające zakres działania samorządu terytorialnego i ich realizacja w ustawodawstwie i orzecznictwie, w: Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, red. P. Sarnecki…, s. 58.

W konsekwencji wydaje się, że będąca przedmiotem naszych roz-ważań wartość konstytucyjna (idea pomocniczości) na gruncie regulacji ustawy zasadniczej konkretyzuje się w sformułowaniu nakazu przypisa-nia centralnym strukturom władzy państwowej roli podmiotów wspie-rających i uzupełniających działania organów usytuowanych na niższych szczeblach aparatu państwowego, w tym usankcjonowanych ustawą form i procedur samozarządu swymi sprawami przez obywateli, w ra-mach utworzonych również ustawą wspólnot lokalnych. Inaczej mówiąc, podejmowanie działań przez organy stojące wyżej w strukturze apara-tu państwowego w sferze oddziaływania prawnego innych podmiotów wywodzących się ze społeczeństwa obywatelskiego, w tym wspólnot sa-morządowych, powinno być realizowane jako uzupełnienie względnie udzielenie wsparcia tym drugim i to wyłącznie w wykonywaniu zadań, których zakres i natura przekracza ich wydolność.

Postulować należy, by idea pomocniczości była rozpatrywana z uwzględnieniem całokształtu uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów Konstytucji, ustaw oraz wiążących nasz kraj umów między-narodowych. W efekcie właściwym określeniem dla tak interpretowanej wartości konstytucyjnej (tj. z uwzględnieniem przypisanych jej przez ustrojodawcę funkcji) wydaje się nazwanie jej zasadą ochrony pomoc-niczego (subsydiarnego) charakteru władzy centralnej, a nie tylko zasadą subsydiarności. To drugie określenie nie uzewnętrznia bowiem jej nad-rzędnej funkcji, jaką jest właśnie umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot przez przypisanie organom stojącym wyżej w systemie aparatu władzy roli wspierającej, uzupełniającej działania tych pierwszych w sfe-rze oddziaływania prawnego bezpośrednio kształtującego ich sytuację prawną i podległych im jednostek.

Można zatem postawić pytanie, w jaki sposób powinien zostać do-konany w ustawie w ujęciu wertykalnym podział (w ujęciu przedmioto-wym – funkcjonalnym) oraz rozdział (w ujęciu podmiotoprzedmioto-wym – orga-nizacyjnym) zadań publicznych pomiędzy władzę centralną (rządową) a samorządową, aby uczynić zadość konstytucyjnym maksymom decen-tralizacji, subsydiarności i samodzielności jednostek samorządu teryto-rialnego. Innymi słowy, w jaki sposób ustawodawca zwykły powinien urzeczywistnić wynikające z nich wytyczne dla kształtowania zakresu ich imperium? Odpowiedzi na to pytanie dostarczyć powinny dyrektywy wiążące ustawodawcę zwykłego, które wyinterpretować należy z propo-nowanej wyżej zasady ochrony subsydiarnego charakteru władzy central-nej. Zwrócić należy uwagę, że takich wytycznych nie sposób wyprowadzić z konstytucyjnej zasady decentralizacji władzy publicznej, gdyż nie od-powiada ona na pytanie, jaki ma to być konkretnie katalog zadań i kom-petencji, formułując jedynie zakaz koncentracji władzy oraz nakazując

– w sposób dość enigmatyczny – przyznanie samorządowi terytorialne-mu wykonywania istotnej części zadań publicznych z zakresu zaspokaja-nia potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 zd. 2 w zw. z art. 166), nie wyjaśniając nawet na zasadzie egzemplifikacji, jakie konkretnie mają to być zadania¹⁴². Z kolei zasada samodzielności, skon-kretyzowana m.in. przez udzielenie sądowej ochrony temu atrybutowi samorządności terytorialnej, zasadza się na zapewnieniu „prawidłowego wykonywania zadań publicznych i zakłada pozostawienie szerszej swo-body ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia”¹⁴³. W konsekwencji samodzielność samorządu terytorialnego powinna być rozpatrywana w aspekcie negatywnym i pozytywnym. W tym pierwszym winna być rozumiana jako wolność jednostki samorządu terytorialne-go od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej we wszelkich dziedzinach jej działania wyznaczonych ustawą. Z kolei samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobod-nego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznaczają relewantne prawnie ustawy zgodne z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorzą-du terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości: uchwalania statutu¹⁴⁴, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu gospodarki finansowej¹⁴⁵.

W rezultacie przyjąć należy, że osią analizowanej maksymy staje się postulat właściwego dokonania w ustawie podziału władzy państwo-wej w ujęciu wertykalnym, łącznie z przeniesieniem odpowiedzialności zarówno prawnej, jak i politycznej za należyte ich wykonywanie. Pra-widłowość ustawowego, pionowego podziału władzy wyraża się z

ko-142 Por. ibidem, s. 66–67.

143 Tak wyrok TK z dnia 29.10.2009 r., K 32/08, OTK -A Z.U. 2009, nr 9, poz. 139.

144 Statuty jednostek samorządu terytorialnego stanowią szczególną kategorię aktów prawa miejscowego. Są one stanowione na podstawie zastrzeżonego na zasadzie wyłącz-ności na rzecz tych jednostek władztwa ustrojowego w Konstytucji (tj. prawa do samosta-nowienia specyficznego aktu ustrojowo -organizacyjnego tej jednostki) oraz w granicach określonych przez samorządowe ustawy ustrojowe (podlegające kontroli ich konstytu-cyjności). Nie sposób ich zatem kwalifikować w taki sam sposób, jak inne formy aktów prawa miejscowego, które przybierają postać aktów wykonawczych (o innym charakterze niż rozporządzenia, o znacznie szerszej swobodzie reglamentacyjnej, gdyż bez ustawo-wych szczegółoustawo-wych wytycznych co do treści aktu, ale jednak natury wykonawczej) do ustaw. Granice swobody prawodawczej wspólnoty samorządowej w przypadku stanienia statutu są znacznie większe i nie podlegają tak ścisłej reglamentacji ustawowej, jak po-zostałe kategorie aktów prawa miejscowego. Zob. D. Dąbek, Statut jednostki samorządu terytorialnego jako specyficzny akt prawa miejscowego, w: Statuty jednostek samorządu te-rytorialnego. Regulacje europejskie i amerykańskie / Local Government Charters. European and American Regulation, red. W. Kisiel, Kraków 2005, s. 62–63.

145 Tak wyrok TK z dnia 29.10.2009 r., K 32/08, OTK -A Z.U. 2009, nr 9, poz. 139.

lei w uczynieniu zadość, przywoływanym wyżej, obowiązującym w tej materii przepisom Konstytucji, kształtującym status prawny tego samo-rządu z uwzględnieniem kontekstu wynikającego z aksjologii ustawy za-sadniczej. Wyinterpretować można bowiem z nich dyrektywy w zakresie natury (charakteru) zadań i kompetencji przynależnych konstytucyjnie samorządowi terytorialnemu, a następnie na tej podstawie sformułować odpowiedni ich katalog, konkretyzujący wynikające z nich wytyczne.

W tym przedmiocie prawodawca powinien w pierwszej kolejności przy-jąć, że przy wyznaczaniu w ustawie sfery władztwa (imperium) samorzą-du terytorialnego ustrojodawca nakazał zapewnić mu możliwość realiza-cji konstytucyjnie przypisanej funkrealiza-cji zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot lokalnych. Może być ona bowiem wyprowadzona z wykładni art. 166 ust. 1, dokonanej przez pryzmat aksjologii idei pomocniczości wynikającej z Konstytucji oraz art. 4.3 EKSL. Zbiorczo dają one nie-wątpliwie wyraz przypisania samorządowi terytorialnemu „misji” czy roli ustrojowej instytucji publicznej, stojącej na straży właściwego czy stosownego do okoliczności oraz uwzględniającego interes ogółu społe-czeństwa, jakim jest dobro wspólne (art. 1), zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Przyznany poszczególnym szczeblom samorządu terytorialnego w ustawie katalog zadań i kompetencji powi-nien zatem stanowić urzeczywistpowi-nienie powyższej roli (funkcji) ustrojo-wej interesującej nas instytucji państwoustrojo-wej.

W drugiej kolejności, konkretyzując ową misję ustrojową, ustrojo-dawca nakazał wyposażyć jednostki samorządu terytorialnego w zada-nia własne oraz zadazada-nia zlecone. Te pierwsze wyrażają się w zadazada-niach publicznych państwa, które stanowią z jednej strony istotną (a zatem kluczową czy zasadniczą) część zadań publicznych państwa (art. 16 ust. 2 zd. 2), a z drugiej – wszystkie zadania państwa odnoszące się do zaspoka-jania zbiorowych potrzeb wspólnoty, których natura czy zakres jest taki, że organy wspólnoty zdolne są same kierować ich wykonaniem (wypro-wadzone z literalnej interpretacji art. 166 ust. 1). Przynależne samorzą-dowi terytorialnemu zadania zlecone to z kolei takie zadania publiczne, których wykonywanie oddziałuje bezpośrednio w sferze prawnych intere-sów wspólnoty samorządowej i jej poszczególnych członków, mieszcząc się w granicach powyżej wskazanej ustrojowej roli tej instytucji. Jednakże natura (charakter) czy przedmiot tych zadań jest tego rodzaju, że wymaga administrowania nimi z poziomu centralnego przynajmniej przez ozna-czenie (ujednolicenie w skali kraju) sposobu ich wykonywania. Ponadto, uwzględniając ich naturę, względy efektywności i racjonalności działania władzy publicznej czy też gospodarnego wydatkowania środków publicz-nych przeznaczapublicz-nych na ich wykonywanie, przemawiają za tym, że właś- nie efektywniej, racjonalniej i gospodarniej będzie, jeśli kompetencje do

zarządu kompleksem spraw mieszczących się w ich zakresie zostaną prze-kazane organom władzy publicznej znajdującym się bliżej administrowa-nego zagadnienia.

Jeśli rozumianej w zaprezentowany sposób kategorii nazwanej „istotą zadań publicznych przynależnych samorządowi terytorialnemu” nadamy status konstytucyjnej wartości normatywnej, to będzie to miało znaczące konsekwencje. Mianowicie będzie skutkowało koniecznością przyjęcia, że z naszej ustawy zasadniczej wypływa norma -reguła nakazująca przypisa-nie organom tegoż samorządu domprzypisa-niemania właściwości we wszystkich tych kategoriach spraw, które stanowią sprawowanie władzy publicznej w odniesieniu do wspólnoty samorządowej i zarazem służą zaspokajaniu jej zbiorowych potrzeb w znaczeniu właściwym odpowiednio dla zadań własnych bądź zleconych. Dodatkowo owa wartość normatywna stano-wić będzie wytyczną dla właściwego rozumienia idei pomocniczości na gruncie naszej Konstytucji, a w efekcie również dyrektywę urzeczywist-niania jej w ustawach przy wyznaczaniu władztwa wspólnot samorządo-wych. Dyrektywa wypływająca z aksjologii Konstytucji w odniesieniu do interesującej nas idei nie może prowadzić zatem do rezultatu w postaci faktycznego scentralizowania władzy z powołaniem na argumentację, że określone zadania można realizować na poziomie centralnym (wyższym)

„w sposób bardziej zadowalający” czy „w sposób bardziej efektywny”.

Odwrotnie, wyłącznym uzasadnieniem dla przekazania zadań wraz z od-nośnymi kompetencjami wyżej w hierarchii aparatu państwowego jest niewydolność sił i środków po stronie podmiotu stojącego niżej w tej strukturze.

Niewątpliwie odmienność wskazanych kryteriów, tj. większej efek-tywności instancji wyższej oraz niewystarczalności sił instancji niższej¹⁴⁶, jest trudna do uchwycenia w praktyce przy dokonywaniu podziału wła-dzy mięwła-dzy państwo a samorząd, ale jednak wynikająca z niej subtelna różnica jest łatwa do wychwycenia. Jeśli przy wyznaczaniu sfery zadań samorządu punkt ciężkości kładzie się na kryterium efektywności, a nie braku dostatecznej wydolności wspólnoty lokalnej, to z powołaniem się na aksjologię ustawy zasadniczej można doprowadzić do zgoła odmien-nych od oczekiwaodmien-nych rezultatów. Można bowiem doprowadzić do cen-tralizacji władzy, czemu expressis verbis sprzeciwia się subreguła maksymy samorządności terytorialnej, a mianowicie decentralizacji, stając się prze-jawem i zabezpieczeniem właśnie reguły pomocniczości¹⁴⁷.

Wywiedzio-146 Por. rozważania na temat sposobu rozumienia idei pomocniczości na gruncie prawa unijnego: Ch. Millon -Delsol, Zasada…, s. 100–101; F. Saint -Quen, Podział władzy w demokracji europejskiej, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 6, s. 4.

147 Tak A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, s. 22.

na z Konstytucji wartość ma służyć urzeczywistnianiu pomocniczej roli państwa, które wspiera lub uzupełnia wspólnoty lokalne w działaniu, gdy zachodzi taka potrzeba z uwagi na ich niewydolność, a nie je zastę-puje, gdyż posiada lepsze środki i możliwości w sprawniejszym zarządzie.

Cel ten może zostać osiągnięty, jeśli punkt ciężkości przy wyznaczaniu sfery zadań samorządu kładzie się na kryterium braku dostatecznej wy-dolności wspólnoty lokalnej. Wówczas z powołaniem się na aksjologię ustawy zasadniczej można doprowadzić właśnie do decentralizacji wła-dzy publicznej przez dekoncentrację wykonywania zadań publicznych w ramach systemu władz publicznych w układzie wertykalnym, od dołu do góry¹⁴⁸, kierując się przesłanką niewydolności struktur stojących niżej w hierarchii.

Wskazana na wstępie różnica w zastosowaniu w procesie decentrali-zacji władzy konkurujących z sobą kryteriów subsydiarności sprowadza się w efekcie do wyznaczenia właściwego sposobu procedowania przy dokonywaniu podziału i rozdziału zadań publicznych w ujęciu wertykal-nym¹⁴⁹. Kryterium większej efektywności instancji wyższej zakłada, że następuje to od góry w dół, a kryterium niewystarczalności sił instancji niższej – że od dołu w górę. Niewątpliwie ta różnica wydaje się subtel-na, jednak w praktyce jest znamienna. To drugie kryterium (w układzie od dołu do góry) rodzi domniemanie właściwości instancji niższej we wszystkich sprawach służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspól-noty samorządowej w znaczeniu właściwych zarówno dla przedmiotu zadań własnych, jak i zleconych. Przełamanie tego domniemania nastę-puje wyłącznie wtedy, gdy możliwe jest wykazanie, że organy wspólno-ty lokalnej nie są w pełni wydolne w zakresie kompleksowego zarządu zadaniem mieszczącym się w danym katalogu kompetencji. To ustale-nie uzasadnia wszczęcie procedury wskazania instancji stojącej wyżej w hierarchii aparatu władzy publicznej, która posiada wystarczające siły i środki to wykonania tego zadania w pełnym zakresie. Te poszukiwania przeprowadzamy od dołu do góry systemu władzy publicznej. W tym ujęciu reguły decentralizacji i subsydiarności jawią się jako kategorie względem siebie komplementarne, a zatem żadnej z nich nie sposób przyznać pozycji nadrzędnej względem drugiej. W efekcie tak rozumiana maksyma samorządności terytorialnej przyczynia się do rozwoju społe-czeństwa obywatelskiego, gwarantując, że decyzje dotyczące obywatela, biorąc pod uwagę charakter rozstrzyganego zagadnienia, zapadać będą możliwie najbliżej niego. Jednocześnie jednostka i wspólnota

samorzą-148 Podobnie proponuje J. Ciapała, Samorząd terytorialny w Konstytucji Rzeczypo-spolitej Polskiej…, s. 35–37.

149 Por. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 12, s. 7–22.

dowa nie są pozbawione korzyści, jakie płyną z kierowania pewnymi kategoriami spraw z poziomu wyższej instancji. Jednak dotyczyć to po-winno wyłącznie spraw, które albo nie służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb tej wspólnoty, albo też choć im służą, to ich wykonywanie prze-kracza wydolność danej wspólnoty i konieczne jest przekazanie ich wyżej w strukturze aparatu władzy¹⁵⁰.

Rozważając kwestie przedmiotu i zakresu imperium samorządu tery-torialnego na gruncie obowiązującej ustawy zasadniczej, zwrócić należy uwagę na jeszcze dwa uwarunkowujące je zagadnienia. Po pierwsze, lo-kalne i regionie wspólnoty z mocy przepisów Konstytucji (art. 16¹⁵¹ w zw.

z art. 169¹⁵²) posiadają status podmiotu suwerennego, uprawnionego do sprawowania władzy zwierzchniej na terenie im podległym. Niemniej, uwzględniając instytucje chociażby kontroli i nadzoru (art. 171)¹⁵³ nad samorządem terytorialnym oraz zasadę ustawowego wyznaczania przed-miotu i zakresu ich władztwa (art. 166)¹⁵⁴, władza zwierzchnia wspólnot samorządowych z natury jest ograniczona. Stąd przypisać można im sta-tus podmiotów jedynie quasi -suwerennych. W efekcie zakres ich upraw-nień suwerennych jest ściśle regulowany przez prawodawcę. Sprawować mogą wyłącznie to władztwo, które zostało im przypisane ustawą, tylko w tym zakresie interesujące nas wspólnoty mogą reglamentować różnego rodzaju stosunki na podległych im terytoriach. Ponadto, mogą działać tylko na podstawie i w granicach prawa (stosownie do zasady prawo-rządności formalnej z art. 7, wiążącej wszystkie organy władzy publicz-nej), z uwzględnieniem, że w sposób stały na straży praworządności ich działania stoją organy nadzoru i kontroli.

150 Por. P. Chmielnicki, „Istotna część zadań publicznych” i zasada subsydiarno-ści…, s. 60–61 i powołana tam literatura.

151 Ustęp 1. „Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego sta-nowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ust. 2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”.

152 Ustęp 1. „Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za po-średnictwem organów stanowiących i wykonawczych. Ust. 2. Wybory do organów sta-nowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym.

Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa. Ust. 3. Zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa”.

153 Ustęp 1. „Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu wi-dzenia legalności”.

154 Ustęp 1. „Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorzą-dowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.

Ust. 2. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednost-kom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych”.

Po drugie, zwrócić należy uwagę, że chroniąc konstytucyjne prawo wspólnoty mieszkańców do samorządności, ustrojodawca zobowiązał ustawodawcę zwykłego do urzeczywistnienia przy ustawowym określa-niu imperium władzy municypalnej nie tylko wyżej omówionych zało-żeń. Mianowicie za wiążący w tej materii uznać należy obowiązek działa-nia ustawodawcy w zgodzie z odnośną aksjologią naszej Konstytucji. Jak już wskazywano, wypływa z niej, determinujący wprost granice samo-rządności terytorialnej, nakaz decentralizacji władzy w duchu ochrony subsydiarnego charakteru władzy centralnej. Ten ostatni powinien być

Po drugie, zwrócić należy uwagę, że chroniąc konstytucyjne prawo wspólnoty mieszkańców do samorządności, ustrojodawca zobowiązał ustawodawcę zwykłego do urzeczywistnienia przy ustawowym określa-niu imperium władzy municypalnej nie tylko wyżej omówionych zało-żeń. Mianowicie za wiążący w tej materii uznać należy obowiązek działa-nia ustawodawcy w zgodzie z odnośną aksjologią naszej Konstytucji. Jak już wskazywano, wypływa z niej, determinujący wprost granice samo-rządności terytorialnej, nakaz decentralizacji władzy w duchu ochrony subsydiarnego charakteru władzy centralnej. Ten ostatni powinien być