sygnalizacja
1. s
przecznośćzpraWema
nieistotnenaruszenie praWa
z
godnie z art. 94 Konstytucji1 podstawą praw-ną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Na mocy art. 40 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym (dalej:u.s.g)2 gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obwiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Art. 91 u.s.g.
uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem, stanowiąc jednocześnie, że w przypadku nie-istotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, a ogranicza się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. Przez sprzeczność z prawem w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g należy rozumieć nie-zgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miej-scowego3.
Istotne naruszenie prawa nie pokrywa się z przesłanka-mi nieważności decyzji w rozuz przesłanka-mieniu art. 156 § 1 Ko-deksu Postępowania Administracyjnego (dalej: KPA)4, co stwierdził NSA już na początku polskiej transforma-cji ustrojowej5. Nie ma w związku z tym potrzeby od-woływania się do wskazanych w tym przepisie podstaw stwierdzenia nieważności indywidualnego aktu admini-stracyjnego6. Rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wy-znaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego, przez wa-dliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących
pro-1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.
U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; z 2001 r. Nr 28, poz. 319; z 2006 r. Nr 200, poz. 1471; z 2009 r., Nr 114, poz. 946.).
2 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U.
z 2013 r., poz. 594.).
3 Wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl powoływanej dalej jako CBO-SA.
4 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania admini-stracyjnego (Dz. U. 1960, nr 30, poz. 168 ze zm.).
5 Wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4, poz. 2.
6 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2005 r., II SA/Wr 2526/03, CBOSA.
cedurę podejmowania uchwał7. Podobne zestawienie zostało także przyjęte w doktrynie8. Naruszenie przez uchwałę rady gminy przepisów proceduralnych będzie skutkowało jej nieważność, tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło9. Istotnym naruszeniem prawa będzie przykładowo nadanie uchwale rady gminy mocy wstecznej w stosunku do daty jej ogłoszenia10. Istotne naruszenie prawa wyraża się w oczywistej i bezpośred-niej sprzeczności z przepisami zawartymi w aktach nor-matywnych powszechnie obowiązujących11. Orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z pra-wem, która jest „czymś więcej” niż tylko nieistotnym na-ruszeniem prawa12.
Dokonując kontroli legalności danego aktu i docho-dząc do wniosku, że zachodzą przesłanki do stwierdze-nia nieważności kontrolowanego aktu, organ nadzoru winien precyzyjnie ustalić to naruszenie prawa, wska-zując konkretne normy, które jego zdaniem zostały na-ruszone, a także dokonać oceny stopnia tego narusze-nia prawa13. Należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanego aktu, wyjaśniając sens przepisów, które w ocenie organu nadzorczego zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy)14. W uzasadnieniu organ jest zobowiązany zawrzeć wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania, przyjętego w uchwale organu gminy15. Oznacza to obciążenie or-ganu nadzoru obowiązkiem wykazania wszystkich oko-liczności i dowodów, które świadczą na rzecz przyjętej tezy o nieważności uchwały lub zarządzenia16.
7 Wyrok NSA z dnia 12 listopada 1998 r., II SA/Wr 1516/98, OSP 1999/9/165; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2001r., II SA/Wr 2250/01; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 września 2004 r., II SA/Wr 2643/03; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wr 163/02; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2006 r., II SA/Wr 378/04; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2007 r., II SA/Wr 746/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 613/08; CBOSA.
8 M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, „Sa-morząd Terytorialny” 2001/1-2.
9 Wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OSS 1998/3/79.
10 Wyrok NSA z dnia 31 marca 1992 r., SA/Wr 628/82, ONSA 1992/2/42.
11 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2005 r., II SA/Wr 2526/03, CBOSA.
12 Z. Kmieciak, Ustawowe założenia nadzoru nad działalnością komu-nalną, „Samorząd Terytorialny” 1994/6/13.
13 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2011r., I SA/Kr 1336/11, CBOSA.
14 Wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 200 r., III SA 397/00, CBOSA.
15 Wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 606/98, CBOSA.
16 W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 256.
2. n
ieistotnenaruszeniepraWaWdoKtrynie i
orzecznictWie
Jak stwierdzono w nauce prawa administracyjnego, do nieistotnych naruszeń prawa należy zaliczyć także mniej doniosłe uchybienia, jak nieścisłości prawne, czy też błę-dy niemające wpływu na istotną treść danego aktu, jak powołanie niewłaściwej podstawy prawnej w sytuacji, kiedy istnieje właściwa podstawa17 lub powołanie nie-pełnej podstawy prawnej w przypadku, gdy określa ją kilka przepisów18. Za nieistotne naruszenia prawa uważa się m.in. niewłaściwe oznaczenie uchwały, błędną nazwę, a także takie naruszenie prawa, które nie ma wpływu na zakres praw przysługujących danemu podmiotowi19. Są to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, np. oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa20. Z nieistotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczy-wisty można postawić tezę, że również przy ich zacho-waniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona21. Przy rozgraniczaniu istotnego i nieistotne-go naruszenia prawa organ nadzoru musi dokonać wy-kładni obu tych pojęć, które mają charakter nieostry22. W nauce prawa administracyjnego istnieją rozbieżno-ści dotyczące tego, czy istotne naruszenie prawa należy utożsamiać z naruszeniem rażącym23, czy też naruszenie to nie musi być „aż” rażące, a jedynie większe, niż nie-istotne24. W tym kontekście należy zgodzić się z poglą-dem, że istotne naruszenie prawa jest pojęciem szerszym aniżeli rażące naruszenie. Każde rażące naruszenie
pra-17 T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie są-dowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 85; Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, „Samo-rząd. Terytorialny” 1994/6/13.
18 A. Szewc, Legalność uchwał organów gminy (wybrane zagadnienia),
„Samorząd Terytorialny” 1998/6.
19 M. Stahl: Glosa do postanowienia NSA OZ we Wrocławiu z 16.04.2002r., II SA/Wr 2151/00, „Orzecznictwo Sądów Polskich”
2003/10/134; S. Trociuk, Samorząd województwa. Status prawny, organy, kompetencje, mienie, finanse, Warszawa 1999.
20 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2016 r., II SA/Wr 768/15, CBOSA.
21 B. Dobkowska, Środki nadzoru nad działalnością gminy, „Studia Prawnoustrojowe” 2015/28, s. 280.
22 Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorial-nego, Toruń 2005, s. 309.
23 M. Karpiuk, Samorząd terytorialny a państwo. Prawne instrumenty nadzoru nad samorządem gminnym, Lublin 2008, s. 178; B. Dolnicki, Skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego [w:] Między tra-dycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego: księga jubi-leuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009, s. 114.
24 W. Kisiel, op. cit., s. 255.
wa jest istotnym, natomiast nie każde naruszenie istotne jest naruszeniem rażącym25.
ii. p
roblemzasKarżalnościsygnalizacji nieistotnegonaruszeniapraWadosądu administracyjnego1. a
KtWsKazującynieistotnenaruszeniepraWa jaKozasKarżalnerozstrzygnięcienadzorczeOpierając się na przepisach ustawowych przywołanych w pierwszej części opracowania można postawić pyta-nie, czy wskazanie nieistotnego naruszenia prawa posia-da charakter rozstrzygnięcia nadzorczego? Odpowiedź posiada niebagatelne znaczenie w kontekście możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego przez or-gan samorządu terytorialnego, który jest adresatem tego wskazania.
Poglądy przedstawicieli doktryny są w tym zakresie po-dzielone, jednak zdecydowana większość z nich zalicza omawianą czynność do rozstrzygnięć nadzorczych26. Akcentuje się przy tym często, że jest to szczególna for-ma rozstrzygnięcia nadzorczego27. Przekonujący wywód przeprowadził w tym zakresie P. Chmielnicki, stwierdza-jąc, że wskazanie naruszenia prawa z pewnością posiada charakter czynności prawnej, nie będąc przy tym ani ak-tem normatywnym, ani rodzajem umowy, ani ugodą. Jest to także czynność w sferze zewnętrznej działania organu administracji, o charakterze konkretnym i związanym28.
Organ nadzoru nie uzgadnia treści wskazania narusze-nia prawa z organem samorządu terytorialnego, ten zaś nie ma innej możliwości zniweczenia skutków zastoso-wania omawianego środka nadzoru, jak tylko na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazanie
25 J. Dytko, Proceduralnoprawna determinacja nadzoru wojewody nad działalnością prawotwórczą organów jednostek samorządu teryto-rialnego, Wrocław 2013, s. 197.
26 Z. Leoński, Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny Rzeczypospo-litej Polskiej, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 96; T. Woś, op. cit., s.
84-85; E. Komorowski, Nadzór nad samorządem terytorialnym [w:]
M. Chmaj (red.), Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warsza-wa 2007, s. 257; J.P. Tarno, M. Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Sa-morząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2002, str. 251; E. Szewczyk, Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania admini-stracyjnego w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez woje-wodę oraz regionalną izbę obrachunkową, „Studia Lubuskie” 2012/
VIII, s. 181; M. Polinceusz, Nadzór nad działalnością publiczną [w:] M.
Karpiuk, J. Kowalski (red.) Administracja publiczna i prawo admini-stracyjne w zarysie, Warszawa-Poznań 2013, s. 320.
27 P. Chmielnicki, Akty nadzoru na działalnością samorządu teryto-rialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 198; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 237; T. Woś, „Nowa” regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu sa-morządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2007/1-2, s. 32; M.
Stahl: Glosa do postanowienia NSA OZ we Wrocławiu z 16.04.2002r., II SA/Wr 2151/00, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2003/10/134.
28 P. Chmielnicki, Akty nadzoru…, s. 198-199.
naruszenia prawa jest jednostronnym wystąpieniem or-ganu administracji, nakierowanym na wywołanie skutku prawnego i podjętym w formie decyzji. Mamy zatem do czynienia z rozstrzygnięciem nadzorczym, wobec które-go znajdą zastosowanie przepisy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego29.
Jak słusznie zauważono, nadawanie wskazaniu narusze-nia prawa cech czynności o charakterze informacyjno--doradczym nie uwzględnia sytuacji, w której szczególne względy mogą nakazywać gminie podjąć próbę zakwe-stionowania tegoż wskazania. Może to mieć w szczegól-ności związek z problematyką odpowiedzialw szczegól-ności od-szkodowawczej gminy za szkody wynikłe ze stosowania uchwały obarczonej wadą naruszenia prawa30.
W judykaturze istnieje linia orzecznicza popierająca po-gląd przywołany powyżej. Zapoczątkowało ją orzeczenie NSA z 2008 r., w którym stwierdzono, że wskazanie przez organ nadzoru nieistotnego naruszenia prawa w uchwa-le ma cechy władczego rozstrzygnięcia – rozstrzygnię-cia nadzorczego31. Niezależnie od tego, czy sprzeczność z prawem zostanie zakwalifikowana jako istotne bądź nieistotne naruszenie prawa, powstały wskutek podjęcia uchwały stan prawny (niezgodności z prawem) podlega bowiem w toku postępowania nadzorczego autorytatyw-nej ocenie wojewody w zakresie zaistnienia naruszenia oraz stopnia jego intensywności. Brak wyeliminowania tejże uchwały z obrotu nie oznacza, że wypowiedź orga-nu kończąca wszczęte postępowanie nadzorcze nie wpły-wa władczo i jednostronnie na gwpły-warantowpły-waną prawem samodzielność jednostki samorządu terytorialnego32. Takie stanowisko zaistniało również w orzecznictwie są-dów I instancji. WSA we Wrocławiu uznał w 2008 r., że wskazanie nieistotnego naruszenia prawa ma charakter rozstrzygnięcia nadzorczego33.
Tym niemniej, z analizy orzecznictwa wynika, że wpływ przywołanego wyżej postanowienia NSA był ograniczo-ny czasowo, zaś przed rokiem 2008, jak również i po nim w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowuje się pogląd przeciwny, który odmawia organowi samo-rządu terytorialnego prawa do zaskarżenia aktu organu nadzoru, będącego wskazaniem nieistotnego naruszenia prawa.
29 Ibidem, s. 199-201.
30 B. Dolnicki, Skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego [w:]
Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego:
księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wro-cław 2009, s. 111.
31 Postanowienie NSA z dnia 22 października 2008 r., II OSK 839/08, CBOSA.
32 Ibidem.
33 Postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2008 r., III SA/
Wr 570/07, CBOSA.
2. a
KtWsKazującynieistotnenaruszeniepraWa jaKoaKtniezasKarżalnyReprezentanci tego stanowiska podkreślają, że powyż-sza czynność nie ma charakteru rozstrzygnięcia nad-zorczego, nie rodzi po stronie adresata podjętego dzia-łania obowiązku rektyfikacji podjętej uchwały i nie jest zabezpieczone bezpośrednio żadną sankcją prawną34. Stwierdzenie przez wojewodę, że badana przez organ nadzoru uchwała obarczona jest wadą kwalifikowaną jako nieistotne naruszenie prawa, nie ma cech władczego rozstrzygnięcia i nie powinno być zaliczane do katego-rii „rozstrzygnięć nadzorczych” w rozumieniu nadawa-nym temu pojęciu w u.s.g35. Zdaniem NSA, wyrażonym w 1992 r., rozstrzygnięciem nadzorczym jest tylko ta-kie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczę-ściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z po-wodu jej sprzeczności z prawem. Pismo organu nadzoru, zawiadamiające o braku podstaw prawnych do ingeren-cji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozu-mieniu powyższych przepisów36. W latach następnych zapadło wiele postanowień kontynuujących powyższą linię orzeczniczą i stwierdzających, że powyższe pismo stanowi jedynie odpowiedź na skargę w rozumieniu art.
238 KPA i jako takie nie podlega zaskarżeniu do sądu ad-ministracyjnego37. Należy przy tym podkreślić, że przy-wołane tu orzecznictwo nie dotyczy bezpośrednio aktów wskazujących nieistotne naruszenie prawa, a innego rodzaju pisma organu nadzoru: mianowicie odmowy stwierdzenia nieważności danej uchwały. Tym niemniej, kwestia zaskarżalności aktu została tu jednoznacznie po-wiązana z jego charakterem rozstrzygnięcia nadzorcze-go, ten zaś charakter został przywołany w świetle stwier-dzenia nieważności uchwały.
34 W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.24.
35 Z. Kmieciak, Podstawa prawna i formy ingerencji nadzorczej regio-nalnej izby obrachunkowej, „Samorząd Terytorialny” 1995/9, s. 47; A.
Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Warszawa 2010.
36 Postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 1992 r., SA/Wr 22/92, ONSA 1993/1/15.
37 Postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 1992 r., SA/Po 69/92, ONSA 1992, nr 2, poz. 34; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r., SAB/Wr 16/92, „Wspólnota” 1992, nr 21., s. 29; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 1995 r. II SA 105/95, ONSA 1996/2/81; posta-nowienie WSA w Łodzi z dnia 7 września 2005 r., III SA/Łd 482/05;
postanowienie WSA w Łodzi z dnia 18 września 2008 r., III SA/Łd 418/08; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2010 r., IV SA/Po 727/10; CBOSA.
Wywód inaczej rozkładający akcenty przeprowadził WSA w Opolu w 2013 r., powołując się na wykładnię językową, zgodnie z którą immanentną cechą pojęcia
„rozstrzygnięcie” jest element decyzyjności, władztwa, wpływu na coś w sposób decydujący. Zdaniem sądu w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca wie-lokrotnie posługuje się pojęciem „rozstrzygać” w takim właśnie znaczeniu38.
Negatywnie co do prawa gminy do zaskarżenia sygnali-zacji wskazującej nieistotne naruszenie prawa wypowie-dział się NSA w 2002 r. Podstawą odmowy tego prawa była analiza art. 98 ust. 3 u.s.g, który stanowi: „Do zło-żenia skargi uprawniona jest gmina lub związek mię-dzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone”. Zdaniem sądu, o na-ruszeniu powyższym można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia, wywołującego skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu tery-torialnego. Wskazanie nieistotnego naruszenia prawa nie eliminuje uchwały z obrotu prawnego, posiada ona pełną moc wywoływania przewidzianych w niej skutków prawnych39. Tym samym w opinii sądu interes prawny, uprawnienie albo kompetencja nie mogły zostać naru-szone, zaś sygnalizacja nieistotnego naruszenia prawa nie jest aktem nadzoru w rozumieniu ustawy o NSA40. Także w 2007 r. NSA stwierdził, że art. 98 ust. 3 u.s.g nie daje podstaw do wniesienia skargi na uchwałę ko-legium regionalnej izby obrachunkowej stwierdzającą nieistotne naruszenie prawa41. WSA w Kielcach w 2007 r. odrzucił skargę wniesioną na sygnalizacje nieistotnego naruszenia prawa42, podobnie uczynił sąd administra-cyjny w Gdańsku w 2009 r. stwierdzając, że wskazanie w uchwale organu nadzoru nieistotnego naruszenia pra-wa w sposobie klasyfikacji budżetowej jest jedynie wy-tknięciem uchybienia nie mającego żadnego znaczenia dla obowiązywania uchwały budżetowej i nie stanowi in-gerencji władczej organu nadzoru, nie może także rodzić skutków na przyszłość, a przez to wpływać na ocenę pra-widłowości przyszłych działań w tym zakresie43 (art. 11 ust.3 Ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych44 stanowi odpowiednik art. 91 ust. 4 u.s.g).
38 Postanowienie WSA w Opolu z dnia 17 stycznia 2013 r., II SA/Op 560/12, CBOSA.
39 Postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00, CBOSA.
40 Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-nym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.).
41 Postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2007 r., II GSK 299/06, CBOSA.
42 Postanowienie WSA w Kielcach z dnia 5 października 2007 r., II SA/
Ke 497/07, CBOSA.
43 Postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 17 marca 2009 r., I SA/Gd 933/08, CBOSA.
44 Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obra-chunkowych (Dz. U. z 1992 r., nr 85, poz. 428 ze zm.).
Nie sposób pominąć także stanowiska Trybunału Kon-stytucyjnego (dalej: TK, Trybunał)45, który uchwałą z 1994 r. stwierdził, że przez rozstrzygnięcie nadzorcze należy przyjąć tylko takie orzeczenia organów nadzoru, które władczo ingerują w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z pra-wem. Prawo zaskarżenia danego aktu nadzoru do sądu administracyjnego zostało przez TK powiązane z cha-rakterem tego aktu jako rozstrzygnięcia nadzorczego.
Zarazem jednak Trybunał zaliczył wskazanie narusze-nia prawa do środków nadzoru. Rzecz jasna, powyższa uchwała zapadła w innym i nieaktualnym już stanie prawnym, zarówno konstytucyjnym, jak i ustawowym.
3. W
sKazanienieistotnegonaruszeniapraWa jaKozasKarżalnyaKt(
środeK)
nadzoru,
pozbaWionycharaKterurozstrzygnięcia nadzorczego
Jednym z poglądów wyrażonych w doktrynie jest prze-konanie, że o ile trudno takiemu aktowi przypisać cechy rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem nie ingeruje on władczo w działalność organu jednostki samorządu tery-torialnego, o tyle należy on do kategorii aktów nadzoru, jako pojęcia szerszego, od których przysługuje skarga do NSA46. Nieuznawanie zaskarżalności takich sygnalizacji należy określić jako co najmniej dyskusyjne47. Powyższy pogląd posiada zatem charakter pośredni, pomiędzy uznaniem aktu wskazującego nieistotne naruszenie pra-wa jako rozstrzygnięcia nadzorczego, a odmową zalicze-nia takiej sygnalizacji nawet do kategorii aktów nadzoru.
Nieistotne naruszenie prawa jest uznawane za podsta-wę do ingerencji nadzorczej. Brak zgodności z prawem danego aktu organu samorządowego jest przedmiotem postępowania nadzorczego i jednym z elementów sto-sunku nadzoru, dając podstawę do ingerencji władczej48. Stwierdzenie nieistotnego naruszenia prawa jest także określane jako środek nadzoru49. Do aktów nadzoru zali-cza się zarówno rozstrzygnięcia organu nadzorczego, jak też zajęcie stanowiska, zarządzenia zastępcze wojewody, czy postanowienia sygnalizacyjne50.
45 Uchwała TK z dnia 5 października 1994 r., W 1/94, OTK 1994/2/47.
46 A. Kowalczyk, Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad jed-nostkami samorządu terytorialnego, Kraków 2006, s. 54.
47 B. Cybulski, S. Srocki (red.), Regionalne izby obrachunkowe w latach 1993-2003, Wrocław 2003, s. 110.
48 J. Dytko, op. cit., s. 195-196.
49 M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s.
239.
50 J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2012 r., komentarz do art. 3.
W doktrynie stwierdzono także, że Prawo o postępo-waniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a)51 rozszerza zakres właściwości sądu administracyjnego na wszystkie akty nadzoru, a nie tylko rozstrzygnięcia nadzorcze. Pojęcie „akt nadzoru” ma bowiem szersze znaczenie i należy do niego także stwierdzenie o nie-zgodności uchwały (zarządzenia) organu samorządu z prawem52.
W przywołanej już wcześniej glosie M. Stahl przytoczy-ła obszernie poglądy doktryny w zakresie pojęcia aktu nadzoru oraz rozstrzygnięcia nadzorczego. Jej zdaniem, zarówno stwierdzenie nieważności uchwały, jak i wska-zanie nieistotnego naruszenia prawa są skutkami stosun-ku prawnego nadzoru oraz jest podejmowane w sprawie zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał i zarzą-dzeń organów samorządu terytorialnego. Władczość środków nadzoru ma różne natężenie, są one uszerego-wane w przepisach ustawowych według stopnia inten-sywności. W opinii glosatorki, tak jak cała działalność samorządu podlega nadzorowi tak i wszelkie formy in-gerencji nadzorczej w tę działalność powinny skutkować prawem do ochrony sądowej53.
Jako przykład z judykatury w zakresie przyjęcia powyż-szego poglądu przywołać można wyrok WSA w Rze-szowie z 2008 r. Jak zauważył sąd, wypowiedź organu nadzoru oparta na dyspozycji art.91 ust.4 u.s.g, podjęta w wyniku postępowania nadzorczego i stanowiąca efekt kontroli aktu organu jednostki samorządu terytorialne-go, ma charakter aktu nadzoru. Gdy akt taki został wpro-wadzony do obrotu prawnego musi wywoływać określo-ne następstwa procesowe54.
W sprawie niedotyczącej nieistotnego naruszenia prawa z art. 94 ust. 4 u.s.g NSA uznał, że przedmiot aktów nad-zoru jest dalece bardziej zróżnicowany, niż przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego. Obejmuje on m. in. zaję-cie stanowiska przez organ nadzoru, czy też wydawane przez ten organ postanowienia sygnalizacyjne55.
iii. z
asKarżenieprzezorgannadzorczy aKtu,
WobecKtóregostWierdzono nieistotnenaruszeniepraWa1. p
odłożeproblemu51 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed
51 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed