i administracyjne studia prawnicze

NR 18 (4) ROK 2016

ISSN 2081-8025 e-ISSN 2449-9722

studia prawnicze i administracyjne

K. Bojarski:

Jaki samorząd gospodarczy? / What kind of economic local-government?

K. J. Gruszczyński:

Wspólna polityka zagraniczna i bezpiec- zeństwa UE – cele i wyzwania / European Union Common Foreign and Security Policy (CFSP) - goals and challenges

K. Stępniak:

Deontologia w pracy sędziów Trybunału Konstytucyjnego / Deontology in the work of the judges of the Constitutional Court

# 18 (4) /2016Studia Prawnicze i Administracyjne

Czasopismo indeksowane na liście czasopism punktowanych MNiSW (7 pkt.) / Journal indexed in Ministry of Science and Higher Education Index (7 pts.)

Wydawca / Publisher: Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie /

NR 18 (4) ROK 2016

ISSN 2081-8025 e-ISSN 2449-9722

studia prawnicze i administracyjne

Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie

Adres Redakcji i Wydawcy:

Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie

ul. Kawęczyńska 36, 03-772 Warszawa,

tel. 22 59 00 868 wsm.warszawa.p l

wydawnictwo@mac.edu.pl

Redaktor Naczelny / Editor-in-Chief:

dr Jarosław Kostrubiec

Sekretarz Redakcji / Managing Editor:

dr Norbert Malec

Redaktorzy tematyczni / Section Editors:

prof. dr hab. Ewa Nowacka prof. dr hab. Kazimierz Piasecki

Redaktor statystyczny / Statistical Editor:

dr hab. Ewa Frątczak

Redaktorzy językowi / Language Editors:

język polski / Polish: Dorota Bruszewska, język angielski / English:

Eric Banks (native speaker), Marta Dawidziuk, język rosyjski / Rus- sian: Jadwiga Piłat, język słowacki / Slovak language: Andrea Gieciová-Èusová (native speaker).

Redaktor techniczny / Technical Editor: Wiesław Marszał Skład i łamanie / DTP: Wydawnictwo WSM.

Grafiki oraz zdjęcia zgodne z / All images in accordance with:

Okładka / Cover: Elżbieta Kąkol

Rada Naukowa / Editorial Board:

Przewodniczący / Chairman:

Prof. zw. dr hab. Alexander J. Belohlavek, Dr h.c. (USA) Członkowie / Members:

prof. PhDr. Viera Bacova, PhD., DrSc. (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. inż. Ján Bajtoš (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. Alexander J.

Belohlavek, dr h.c. (Czechy / Czech Republic), prof. dr hab. Ewgenii Bobosow (Białoruś / Belarus), prof. dr hab. Paweł Czarnecki (Polska / Poland), prof. dr Stanisław Dawidziuk (Polska / Poland), prof. ThDr.

Josef Dolista, CSc. (Czechy / Czech Republic), prof. PhDr. Rudolf Dupka- la, CSc. (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. Piotr Dutkiewicz (Kanada / Canada), prof. Devin Fore, PhD. (USA), prof. dr hab. Iurii Frytskyi (Ukraina / Ukraine), prof. dr Otar Gerzmava (Gruzja / Georgia), PhDr.

Marta Gluchman, PhD. (Słowacja / Slovakia), prof. Wasilij Pietrowicz Griszczenko (Federacja Rosyjska / Russia), prof. Ing. dr Renáta Hótová (Czechy / Czech Republic), prof. dr hab. Lech Jaczynowski (Polska / Poland), prof. dr hab. Bohdan Jałowiecki (Polska / Poland), prof. dr hab.

Hassan Jamsheer (Irak / ), doc. PhDr. Nadežda Krajčova PhD. (Słowacja / Slovakia), prof. MUDr. Vladimir Krčmery, PhD, DrSc., dr h.c. Mult.

(Słowacja / Slovakia), dr Izabella Kust (Polska / Poland), prof. dr Botwin Marenin (USA), JUDr. Maria Marinicova, PhD. (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. John McGraw (Kanada / Canada), prof. dr hab. Nella Ny- czkało (Ukraina / Ukraine), prof. dr hab. dr h.c. Hans Joachim Schnei- der (Niemcy / Germany), Bp prof. ThDr. PhDr. Stanislav Stolarik PhD.

(Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. Maria Szyszkowska (Polska / Poland), prof. dr hab. Peter Vojcik (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. Minoru Yokoyama (Japonia / Japan). Prof. zw. dr hab. Genowefa Grabowska (Polska / Poland), Prof. zw. dr hab. Jan Grabowski (Polska / Poland)

Wszystkie nadsyłane artykuły naukowe są recenzowane. Procedura recenzowania artykułów, zapora ghostwriting oraz zasady przygot- owywania tekstów i instrukcje dla autorów znajdują się na stronie in- ternetowej czasopisma www.wsm.warszawa.pl w zakładce Wydawn- ictwo / All articles are peer reviewed. The procedure for reviewing articles, and the Guide for Authors can be found on the website of the journal

(www.kaweczynska.pl/wydawnictwo/czasopisma) Korekta artykułów zamieszczanych w czasopiśmie wykonywana jest przez Autorów periodyku / Proofreading by authors.

Drukowane w Polsce / Printed in Poland — Nakład / Circulation: 150

© Copyright by Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie (Warsaw Management University)

Żaden fragment tej publikacji nie może być reprodukowany, umieszczany w systemach przechowywania informacji lub przekazywany w jakiejkolwiek formie − elektronicznej, mechanicznej, fotokopii czy innych reprodukcji – bez zgodny posiadacza praw autorskich. / All rights reserved by Warsaw Management University. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or other-

wise, without the prior written permission of the publisher.

Wersja pierwotna (referencyjna) czasopisma to wersja papierowa. / The original (reference) version of the journal is the paper version

Za publikację w „Studiach Prawniczych i Administracyjnych”

(zgodniez Wykazem czasopism naukowych MNiSW, część B), Autorzy wpisują do dorobku naukowego 7 pkt. / Authors of “Studies in Law and Administration” receive 7 points (according Polish Ministry of Science and Higher Education) „Studia Prawniczei adminiStracyjne” to KWARTALNIK zzakresuprawa

i administracji zawierający artykuły, w których pracownicy naukowi przedstawiają i analizują bieżące problemy prawne i administracyjne zachodzące nietylkow polsce, aletakżena świecie. celemperiodyku jestuczynieniezczasopisma ogniwaspajającegopoglądy ugruntowane

wdoktrynieoraznowetendencjiwzakresienaukprawnychiadministracyjnych.

Redakcja „Studiów Prawniczych i Administracyjnych” ” zaprasza do współpracy Autorów, którzy chcieliby publikować swoje teksty na łamach naszego pisma. Uprzejmie informujemy, że przyjmujemy do publikacji artykuły nie dłuższe niż 20 stron znormalizowa- nego maszynopisu (1800 znaków ze spacjami na stronę), a w przypadku recenzji – niż 8 stron. Do artykułów prosimy dołączyć streszczenie w języku polskim i angielskim (wraz z angielskim tytułem artykułu) o objętości do 200 słów. Prosimy o niewprow- adzanie do manuskryptów zbędnego formatowania (np. nie należy wyrównywać tekstu spacjami czy stosować zróżnicowanych uwypukleń, wyliczeń itp.). Sugerowany format: czcionka Arial, 12 pkt., interlinia 1,5. Piśmiennictwo zawarte w artykule należy sformatować zgodnie z tzw. zapisem harwardzkim, zgodnie z którym lista publikacji istotnych dla artykułu ma być zamieszc- zona na jego końcu i ułożona w porządku alfabetyczny. Publikacje książkowe należy zapisywać:

Fijałkowska B., Madziarski E., van Tocken T.L. jr., Kamilska T. (2013). Tamizdat i jego rola w kulturze radzieckiej. Warszawa:

Wydawnictwo WSM.

Rozdziały w publikacjach zwartych należy zapisywać:

Bojan A., Figurski S. (2013). Nienowoczesność – plewić czy grabić. W.S. Białokozowicz (red.), Nasze czasy – próba syntezy.

Warszawa: Wydawnictwo WSM.

Artykuły w czasopismach należy zapisywać:

Bobrzyński T.A. (2009). Depression, stress and immunological activation. British Medical Journal 34 (4): 345-356.

Materiały elektroniczne należy zapisywać:

Zientkieicz K. Analiza porównawcza egocentryka i hipochondryka. Żart czy parodia wiedzy? Portal Naukowy “Endo”. www.endo.

polska-nauka.pl (data dostępu: 2013.07.31).

W tekście artykułu cytowaną publikację należy zaznaczyć wprowadzając odnośnik (nazwisko data publikacji: strony) lub – gdy przywołane jest nazwisko autora/nazwiska autorów w tekście – (data publikacji: strony), np.: Radzieckie władze „[…] podjęły walkę z tamizdatem na dwóch płaszczyznach: ideologicznej i materialnej” (Fijałkowski i wsp. 2013: 23). lub: Radziecka prasa, jak stwi- erdzają Fijałkowski i wspólnicy, „lżyła autorów druków bezdebitowych” (2013: 45). W przypadku przywoływanych tekstów, gdy nie ma bezpośredniego cytowania, należy jedynie podać nazwisko i rok publikacji (bądź sam rok, jeśli nazwisko autora pada w tekście głównym). W odnośnikach w tekście głównym należy w przypadku więcej niż dwóch autorów wprowadzić „i wsp.”, np. (Fijałkowski i wsp. 2013). W tekście piśmiennictwa (tj. alfabetycznie ułożonej literaturze) prosimy wymienić wszystkich autorów danej publikacja. Więcej o zasadach stylu harwardzkiego m.in. na Wikipedii (http://pl.wikipedia.org/wiki/Przypisy_

harwardzkie). Uwaga, przypisy krytyczne, inaczej tzw. aparat krytyczny, prosimy w miarę możliwości zredukować do minimum i wprowadzać do głównego tekstu manuskryptu.

Zaznaczamy, że Redakcja nie płaci honorariów, nie zwraca tekstów niezamówionych oraz rezerwuje sobie prawo do skracania tekstów.

Teksty prosimy przesyłać drogą elektroniczną na adres wydawnictwo@mac.edu.pl Materiały można również składać w dwóch egzemplarzach maszynopisu wraz z wersją elektroniczną (zapisaną na nośniku, np. płycie CD, w formacie Microsoft Word lub Open Office), w siedzibie Redakcji lub wysyłać pocztą na adres:

Wydawnictwo Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Warszawie ul. Kawęczyńska 36, 03-772 Warszawa

Do tekstu należy dołączyć informację o aktualnym miejscu zamieszkania, nazwie i adresie zakładu pracy, tytule naukowym, stanowisku i pełnionych funkcjach. Każdy tekst przesłany pod adres Redakcji z prośbą o druk na łamach czasopisma podlega ocenie. Proces recenzji przebiega zgodnie z założeniami „double blind” peer review (tzw. podwójnie ślepej recenzji). Do oceny tekstu powołuje się co najmniej dwóch niezależnych recenzentów (tzn. recenzent i autor tekstu nie są ze sobą spokrewni, nie występują pomiędzy nimi związki prawne, konflikty, relacje podległości służbowej, czy bezpośrednia współpraca naukowa w ciągu ostatnich 5 lat). Recenzja ma formę pisemną i kończy się stwierdzeniem o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu tekstu do druku.

W związku z przypadkami łamania prawa autorskiego oraz dobrego obyczaju w nauce, mając na celu dobro Czytelników, uprasza się, aby Autorzy publikacji w sposób przejrzysty, rzetelny i uczciwy prezentowali rezultaty swojej pracy, niezależne od tego, czy są jej bezpośrednimi autorami, czy też korzystali z pomocy wyspecjalizowanego podmiotu (osoby fizycznej lub prawnej).

Wszystkie przejawy nierzetelności naukowej będą demaskowane, włącznie z powiadomieniem odpowiednich podmiotów (instytucje zatrudniające Autorów, towarzystwa naukowe itp.).

Do przedłożonych tekstów z prośbą o druk, Autor tekstu jest zobowiązany dołączyć:

1. Informację mówiącą o wkładzie poszczególnych Autorów w powstanie publikacji (z podaniem ich afiliacji oraz kontrybucji, tj. informacji, kto jest autorem koncepcji, założeń, metod, protokołu itp. wykorzystywanych przy przygotowaniu publik- acji), przy czym główną odpowiedzialność ponosi Autor zgłaszający manuskrypt.

2. Informację o źródłach finansowania publikacji, wkładzie instytucji naukowo-badawczych, stowarzyszeń i innych podmiotów.

Autorów

Czasopismo indeksowane/ Journal indexed by

:

Index Copernicus International, BazEkon, BazHum

Spis treści / ^Contents

Karolina Barańska

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – treść, zakres i charakter prawny zezwolenia / The administrative restriction of the use of a property – content, scope of

application and judicial nature of the authorisation

3

Krzysztof Bojarski Jaki samorząd gospodarczy? / What kind of economic local-

government? 11

Krzysztof Jerzy Gruszczyński

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa UE – cele i wyzwania / European Union Common Foreign and Security

Policy (CFSP) – goals and challenges 17

Tomasz Resler Wolność sumienia i wyznania w konstytucjach państw Grupy Wyszehradzkiej / Freedom of conscience and worship

in constitutions of V4 37

Wacław Rosa

Szlacheccy myśliciele wobec problemów wymiaru sprawiedliwości i władzy wykonawczej dawnej

Rzeczpospolitej / Aristocratic thinkers to problems of justice and executive power of the former Republic

45

Kamil Stępniak Deontologia w pracy sędziów Trybunału Konstytucyjnego / Deontology in the work of the judges of the Constitutional

Court 55

Norbert Szczęch

Wskazanie przez organ nadzorczy nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę organu samorządu terytorialnego / The infringement of the law by the local government legislation

67

e-ISSN 2449-9722

Ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości – treść, zakres i charakter prawny zezwolenia / The administrative restriction

of the use of a property – content, scope of application and judicial nature of the authorisation

W

proWadzenie

i

nstytucję ograniczenia sposobu korzystania z nieru- chomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o  gospodarce nieruchomościami¹. Normatywna ge- neza przedmiotowej instytucji sięga ustawy z  dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osie- dli². Ustawa ta przewidywała uprawnienie przedsię- biorców elektryfikacyjnych do wstępu na posesje i  do budynków, dokonywania tam oględzin i pomiarów oraz wykonywania robót i zakładania urządzeń jakich wyma- gać będzie elektryfikacja. Kontynuacją regulacji zawar- tej w ustawie o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli były unormowania przyjęte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomo- ści³. Zgodnie z  art. 35 przedmiotowej ustawy organy

1 Dz. U. 2015.1774 j.t.; powoływana dalej jako: „u.g.n.”

2 Dz. U. z 1954 r. Nr 32, poz. 135 ze zm.

3 Dz.U. z 1958 nr 17 poz. 70

administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dziel- nicy), zakładać i  przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nad- ziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych prze- wodów i  urządzeń w  celu wykonywania czynności związanych z  ich konserwacją. Jeżeli założenie i  prze- prowadzenie przewodów i  urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalne- go jej użytkowania przez właściciela na cele dotychcza- sowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie

a

^bstract

The following article presents the issue of the administrative restriction of the use of a property in connection with the es- tablishment of a transmission facilities. The main goal of this publication is to present the basic practical and interpretation problems which occur under the applicable law. According to the author , the emerging interpretation ambiguities are intensified by inconsistent judicial decisions and imprecise regulations. In summary, the author proposes an amendment to the legislation restrictive of the use of a property in order to adapt them to the requirements of practice. The following analysis is carried out in accordance with the applicable reg- ulations, taking account of views of doctrine and current case law of the Administrative Courts.

K

ey Words

:

administrativerestrictionoftheuseofa property,

transmissionfacilities, ^property, expropriation.

s

treszczenie

Niniejszy artykuł podejmuje problematykę administracyjno- prawnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomo- ści w związku z realizacją infrastruktury przesyłowej. Podsta- wowym celem tej publikacji jest zaprezentowanie problemów interpretacyjnych związanych ze stosowaniem przedmioto- wej instytucji na gruncie obowiązującego prawa. Jako źró- dło pojawiających się wątpliwości autorka wskazuje niepre- cyzyjne przepisy prawa oraz niejednolitą linię orzecznictwa.

W  podsumowaniu autorka postuluje nowelizację unormo- wań prawnych dotyczących ograniczenia sposobu korzysta- nia z nieruchomości celem przystosowania ich do wymogów praktyki. Przedmiotowa analiza została przeprowadzona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, z uwzględnieniem poglądów doktryny oraz aktualnego orzecznictwa sądów ad- ministracyjnych.

s

łoWaKluczoWe

:

ograniczeniesposobuKorzystaniaz nierucho-

mości, infrastruKturaprzesyłoWa, Własność, WyWłaszczenie.

str. 3-9

i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Wskazana ustawa zosta- ła uchylona przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o go- spodarce gruntami i  wywłaszczaniu nieruchomości⁴, która to na mocy art. 70 uprawniała do zakładania i prze- prowadzania na nieruchomościach, zgodnie z  decyzją o  lokalizacji inwestycji, ciągów drenażowych, przewo- dów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i  sygnalizacji, a  także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z  tych przewodów i  urządzeń, za ze- zwoleniem rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Wydanie zezwolenia miało być poprzedzone negocjacjami z  właścicielem nieruchomości o  uzyska- nie zgody na wykonanie wymienionych prac. Właściciel nieruchomości miał obowiązek udostępnienia terenu osobom i  jednostkom zobowiązanym do wykonania czynności związanych z eksploatacją i konserwacją prze- wodów i  urządzeń. Jeżeli założenie i  przeprowadzenie przewodów i urządzeń uniemożliwiało dalsze racjonal- ne korzystanie z nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie.

Ustawa z 1985 r. uchylona została przez obecnie obowią- zującą ustawę o gospodarce nieruchomościami, która to w znacznej mierze przejęła dorobek swoich poprzedni- czek w zakresie instytucji ograniczenia sposobu korzy- stania z nieruchomości.

p

^{rzesłanKiudzieleniazezWolenia}

Zgodnie z  art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadania z  zakresu administracji rządowej, ogranicza w  formie decyzji administracyjnej, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założe- nie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drena- żowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycz- nej oraz urządzeń łączności publicznej i  sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziem- nych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Starosta, wykonujący za- danie z zakresu administracji rządowej, udziela przed- miotowego zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, in- nej osoby lub jednostki organizacyjnej.

Pierwszą przesłanką warunkującą wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest posiadanie przez dane przedsięwzięcie charakteru inwestycji celu publicz-

4 Dz. U. z 1985 r. nr 22, poz. 99 ze zm.

nego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Zaznaczyć należy, że art.

124 ust. 1 u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie do inwesty- cji planowanych. Wydanie decyzji ograniczającej spo- sób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust.

1 u.g.n., już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu, jest niedopuszczalne. Wąt- pliwości w praktyce, stwarza kwestia dopuszczalność za- stosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w przypadku modernizacji lub przebu- dowy danych ciągów drenażowych, przewodów i urzą- dzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w  Lublinie w Wyroku z dnia 9.09.2010 r.⁵ przyjął, że w sytuacji gdy przedmiotem planowanych prac jest przebudowa istnie- jącego urządzenia, mamy w istocie do czynienia z nową inwestycją. Przebudowa urządzenia przesyłowego to nowe roboty budowlane, dla wykonania których nie- zbędne jest – wobec braku zgody właścicieli nierucho- mości – uzyskanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Nie można przyjmować, zdaniem Sądu, iż fakt istnienia danego urządzenia przesyłowego oznacza, iż inwestycja celu publicznego została już zrealizowana, co uniemoż- liwia zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. Cel publiczny to nie tylko budowa obiektów lub urządzeń lecz również ich utrzymywanie, przez co należy rozumieć również ich przebudowę i  modernizację w  celu zapewnienia moż- ności ich ciągłej, niezakłóconej eksploatacji. Podobnie zważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który w Wyroku z dnia 18.04.2013 r.⁶ stwierdził, że: „nie sposób przyjąć takiej wykładni normy zawartej w  art.

124 ust. 1 u.g.n., która zezwala na przeprowadzenie no- wych instalacji, a nie dopuszcza przebudowy instalacji istniejących”. Należy jednak rozróżnić sytuacje, w  któ- rych daną modernizację stanowią roboty polegające na remoncie, albowiem wówczas zastosowanie będzie miał art. 124 b ust. 1 u.g.n. Przyjąć zatem należy iż, kluczowe dla dopuszczalności wydania zezwolenia w  trybie art.

124 ust. 1 u.g.n. jest aby planowana inwestycja stanowiła realizację nowego celu publicznego. Bez znaczenia pozo- staje fakt, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę lub moderni- zację infrastruktury już istniejącej.

Dla zastosowania instytucji ograniczenia sposobu ko- rzystania z  nieruchomości, konieczna jest zgodność planowanego przedsięwzięcia z  miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o usta- leniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodność z  miejscowym planem zagospodarowania przestrzen- nego oznacza, że akt prawa miejscowego (źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy), jakim

5 sygn. akt II SA/Lu 278/10 6 sygn. akt II SA/Sz 1298/12

jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ma dopuszczać lokalizację w  ramach danego obszaru urządzeń przesyłowych. W miejscowym planie zagospo- darowania przestrzennego organy gminy, dysponujące władztwem planistycznym, dokonują prawnie wiążącego ustalenia przeznaczenia terenu, w tym polegającego na rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego⁷. W doktry- nie podnosi się, że plan wskazuje obszar przeznaczony na realizację urządzeń przesyłowych, a decyzja z art. 124 u.g.n. precyzuje ogólne założenia planu miejscowego⁸. G. Matusik prezentuje pogląd, że: „nawet przyję- cie w  planie miejscowym, że cała nieruchomość jest przeznaczona na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, w  praktyce nie musi oznaczać lokalizacji urządzeń na całej nieruchomości, a jedynie na jej wy- dzielonej części”⁹. Autor wskazuje jednocześnie, że:

„im bardziej ogólne postanowienia planu miejscowe- go w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla staro- sty w toku postępowania z art. 124. Nie zawsze bowiem w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiej- scowienie konkretnych inwestycji liniowych, a  jedynie wspomina się o inwestycjach o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej”¹⁰. Nie mniej jed- nak, w praktyce, organy administracji oraz sądy admi- nistracyjne uzależniają dopuszczalność zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z  nieru- chomości od precyzyjnego oznaczenia danej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzenne- go – zarówno w części tekstowej jak i graficznej planu.

Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 marca 2012 r.¹¹„(…) zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w  planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony przebieg lub usytuowanie takiej inwestycji. Usytuowania takiej inwestycji nie można ustalić tylko na podstawie ogól- nych zapisów planu, ale należy inwestycję w tym planie wskazać”. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warsza- wie w wyroku z dnia 8.07.2015 r.¹² przyjął, że: „(…) kwe- stią kluczową jest to, czy dane ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości wynika w istocie z przyję-

7 Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowa- niu i  zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U.2016.778 j.t. (po- woływana dalej jako „u.p.z.p.”): Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie spo- sobów zagospodarowania i  warunków zabudowy terenu nastę- puje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

8 Tak G. Matusik [w:] S. Kalus (red.), G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Ko- mentarz, Warszawa 2012, s. 718

9 Ibidem 10 Ibidem, s. 719 11 sygn. akt II SA/Rz 3/12 12 sygn. akt IV SA/Wa 986/15

tych w  Planie rozwiązań indywidualnych, dotyczących określonych nieruchomości, czy też Plan ten, wyłącznie ogólnie, zakreśla zasady realizacji infrastruktury tech- nicznej a  konkretne, przyjmowane rozwiązania, co do przebiegu określonej linii bądź zastosowanych rozwią- zań, nie są nim przysądzone. W drugim przypadku nie można uznać, że w  istocie zakres ograniczenia prawa własności skarżącego, w kontekście zasad zakreślonych w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościa- mi był kiedykolwiek rozważany. W  takiej sytuacji nie- dopuszczalna byłaby interpretacja, że – wobec braku konkretnych rozstrzygnięć postanowieniami Planu – to Inwestor, w sposób dowolny, określa proponowane zada- nia a – o ile generalnie rolą infrastruktury jest realizacja celów publicznych – organ jedynie zatwierdza przedkła- dane rozwiązania. Tego rodzaju wykładnia, wyłączająca w istocie kontrolę na jakimkolwiek etapie procedury, czy określony zakres ingerencji w prawo własności istotnie jest konieczny – uzasadniony interesem publicznym – byłaby niedopuszczalna i  pozostawała w  sprzeczności z  powoływanymi w  skardze konstytucyjnymi regułami ochrony własności (w szczególności art. 21 ust. 2) oraz wiążącymi Polskę postanowieniami umów międzynaro- dowych (wskazywany art. 1 protokołu nr I do Konwencji Rzymskiej czy art. 17 ust. 1 zd 2 i 3 KPP)”.

W przypadku braku obowiązywania dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycje celu publicznego lokalizowane w drodze de- cyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego¹³. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicz- nego jest indywidualnym aktem z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym, z jednej strony kon- kretyzującym lokalizację celu publicznego na określonej nieruchomości, ale z drugiej strony stanowiącym praw- nie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości¹⁴.

Dopuszczalność zastosowania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości determinowana jest zatem istnieniem jednego z dwóch podanych wyżej dokumen- tów planistycznych, w których skonkretyzowany został cel publiczny zamierzony do zrealizowania na określo- nym terenie¹⁵. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnię- cia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu

13 Zgodnie z art. 50 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.: „Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypad- ku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego”.

14 M. Wolanin, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, W. Wola- nin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 834

15 Ibidem, s. 833

lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zacho- wania zgodności ograniczenia wynikającego z  decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejsco- wym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicz- nej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych¹⁶. Złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia w trybie art.

124 ust.1 u.g.n. musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nierucho- mości o uzyskanie zgody na realizację danej inwestycji celu publicznego zakończonymi wynikiem negatywnym, albowiem tylko brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego umożliwia wszczęcie postępowania w tym trybie (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, obowiązek prze- prowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postę- powania o  uzyskanie zezwolenia na zajęcie nierucho- mości, oznacza taką sytuację, w której Inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z ko- lei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na ofertę, sprzeciwił się wyraże- niu zgody albo też strony postanowiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia¹⁷. Ponadto, jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości a in- westorem, to tym samym należy uznać, iż właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac. Niepodlegającą wery- fikacji – w obecnym stanie prawnym – w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzyst- ne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia¹⁸.

d

^ecyzjaograniczającasposóbKorzystania z

 

nieruchomości

Organem właściwym do wydania decyzji w  trybie art.

124 ust. 1 u.g.n. jest Starosta, wykonujący zadanie z za- kresu administracji rządowej, właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości podlegającej ogra-

16 Wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 197/09, Lex 17 tak wyrok WSA w  Gorzowie Wielkopolskim z  dnia 31.12.2007 r.

sygn. akt II SA/Go 579/07, Lex; Wyrok NSA z dnia 5.10.2006 r. sygn.

akt I OSK 1307/05, Lex

18 tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 1.12.2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1657/11, Lex

niczeniu. Decyzja o  ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, poza elementami określonymi w art.

107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego¹⁹, po- winna określać precyzyjnie nieruchomość objętą ogra- niczeniem oraz sposób jej ograniczenia (zakres), a także rodzaj ciągów drenażowych, przewodów lub urządzeń, dla których przedmiotowe zezwolenie zostało wydane.

Zgodnie z  ugruntowanym stanowiskiem sądów admi- nistracyjnych, decyzja z art. 124 u.g.n. musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieru- chomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego), i  to tylko w  zakresie nie- zbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego²⁰. Samo zaś odwołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające albowiem – jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszo- wie – określenie w  planie przebiegu lub usytuowania projektowanej inwestycji determinuje zakres i  sposób ograniczenia prawa własności, a  więc inwestor może skorzystać z przymusowego ograniczenia prawa właści- ciela tylko tych nieruchomości, które pod taką inwesty- cję zostały przeznaczone²¹. Ponadto, uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg pla- nowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak naj- mniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum²². Kwestia minimalizacji ingerencji w  prawo własności nieruchomości prowadziła niejednokrotnie w judykaturze do konstatacji, iż właściciel działki nie bę- dzie nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności, jeżeli to ograniczenie będzie wyraźnie sprecyzowane czasowo²³. Co za tym idzie, decyzja ogra- niczająca sposób korzystania z  nieruchomości – choć nie wynika to wprost z art. 124 ust. 1 u.g.n. – powinna wskazywać termin ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a obowiązek ten należy wyprowadzić z konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności albo- wiem o ile ustawa nie przewiduje odjęcia prawa własno- ści w drodze wywłaszczenia, za które należy się stosowne odszkodowanie, to jego ograniczenie nie może być nie-

19 Ustawa z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania ad- ministracyjnego (Dz.U.2016.23 j.t.).

20 tak m.in. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31.12.2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07, Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopol- skim z  dnia 29.06.2016 r. sygn. akt II SA/Go 344/10, Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9.06.2016 r. sygn. akt II SA/Po 275/16, Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17.09.2014 r. sygn. akt II SA/Rz 534/14 21 Wyrok WSA w  Rzeszowie z  dnia 29.03.2012 r. sygn. akt II SA/Rz

3/12

22 tak m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Ol 927/09, wyroki WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., II SA/

Łd 315/08, LEX oraz z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 314/08 23 Tak Wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.07.2016 r. sygn. akt II SA/Kr

526/16, Wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.07.2014 r. sygn. akt II SA/

Kr 326/14

ograniczone w  czasie. Właściciel lub użytkownik wie- czysty ma prawo wiedzieć jak długo będzie trwać ogra- niczenie jego konstytucyjnych praw i  w  konsekwencji kiedy będzie mógł ocenić wpływ inwestycji na sferę jego praw właścicielskich²⁴.

Wskazywanie w  decyzji ograniczającej sposób korzy- stania z nieruchomości terminu obowiązywania przed- miotowego zezwolenia powodowało niemałe problemy w  praktyce. Ciągi drenażowe, przewody i  urządzenia, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowią po ich wybudowaniu własność danego przedsiębiorstwa i służą realizacji jego celów statutowych (np. przesyłu lub dys- trybucji energii elektrycznej czy gazu ziemnego). Nie- zbędność ograniczenia sposobu korzystania z nierucho- mości w zakresie posadowienia na nich przedmiotowych urządzeń oznaczona jest przez czas ich funkcjonowania w obrębie danej nieruchomości. Przyjąć zatem należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter stały i  ogranicza właściciela w  całym czasie istnienia i funkcjonowania urządzeń. Takie również wy- daje się być ratio legis tego przepisu skoro zgodnie z ust.

6 przedmiotowego artykułu właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewo- dów i urządzeń, a przedmiotowy obowiązek udostępnie- nia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

Ponadto, zważyć należy, że ciągi drenażowe, przewody i urządzenia, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. są celami publicznymi o szczególnym znaczeniu, a zatem trudno zaaprobować dopuszczalność limitowania czasu obowiązywania tytułów prawnych umożliwiających pra- widłowe z nich korzystanie (w zakresie eksploatacji, re- montów, konserwacji, usuwania awarii), po upływie któ- rego, właściciel nieruchomości będzie uprawniony do żądania usunięcia ich ze swojego gruntu oraz przywró- cenia stanu. Przyjęcie takiej wykładni przedmiotowego przepisu byłoby sprzeczne z interesem publicznym, któ- ry w przypadku „stosunków wywłaszczeniowych” powi- nien mieć pozycję nadrzędną. Za powyższym wnioskiem opowiada się także wykładnia systemowa albowiem, je- żeli ustawodawca pragnie ograniczyć sposób udostęp- niania nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak w art. 124b ust. 3 u.g.n.²⁵.

Na tle powyższych kontrowersji, pojawiła się linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgod-

24 Tak Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18.04.2013 r. sygn. akt II SA/OL 144/13

25 art. 124 b ust. 3 u.g.n. stanowi, że: „Obowiązek udostępnienia nie- ruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 mie- sięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio.”

nie z  którą nałożenie na stronę w  decyzji administra- cyjnej dodatkowego obowiązku w  postaci warunku, terminu lub zlecenia, może nastąpić tylko w takim przy- padku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obo- wiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej²⁶. Artykuł 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szcze- gólnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nie- ruchomości dla celów publicznych – musi być interpre- towane dosłownie. Niedopuszczalne jest więc formuło- wanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w  tym przepisie²⁷. Warunek precyzyjnego okre- ślenia czasu zajęcia, ze względu na interes właściciela, mógłby ewentualnie być formułowany w przypadku in- westycji już w zamiarze tymczasowych i przewidzianych do istnienia w określonym czasie. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wprowadzone decyzją ma charakter stały i nie jest ograniczone datą końcową²⁸. Decyzja ostateczna wydana w trybie art. 124 ust.1 u.g.n.

stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wie- czystej nieruchomości. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorzą- du terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki²⁹.

Po wykonaniu prac objętych zezwoleniem na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie, cią- ży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu po- przedniego³⁰. Ma to nastąpić niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i  urządzeń, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzed- niego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trud- ności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Właścicielowi lub użytkownikowi wieczyste- mu przysługuje wówczas odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wsku- tek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o  kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

26 Tak wyrok NSA z dnia 6.07.2016 r. sygn. akt I OSK 2872/15, wyrok NSA z dnia 6.07.2016 r. sygn. akt I OSK 744/15, wyrok NSA z dnia 30.06.2016 r. sygn. akt I OSK 3500/15.

27 por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 1165/07.

28 wyrok NSA z dnia 7.09.2016 r. sygn. akt I OSK 1903/15.

29 Tak art. 124 ust. 7 u.g.n.

30 Tak art. 124 ust. 4 u.g.n.

Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewo- dów i  urządzeń uniemożliwia właścicielowi albo użyt- kownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w spo- sób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, wła- ściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby staro- sta nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nierucho- mości³¹.

c

^{haraKterpraWnyzezWolenia}

W  piśmiennictwie prawniczym nie ma zgodności co do oceny charakteru prawnego ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust.1 u.g.n. Dominuje pogląd, że przed- miotowe zezwolenie stanowi szczególny rodzaj wy- właszczenia – wywłaszczenie przez ograniczenie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości³². Ten szczególny charakter wyraża się w tym, że obowiązują tu odmien- ne niż przy wywłaszczeniu nieruchomości zasady i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia spo- sobu korzystania z  tej nieruchomości. Przedmiotowa instytucja prawna nazywana jest również nierzadko tzw.

„małym wywłaszczeniem” albowiem skutkuje jedynie uszczupleniem uprawnień właściciela nieruchomości³³. M. Wolanin określa instytucję unormowaną w art. 124 ust. 1 u.g.n. jako zezwolenie na czasowe zajęcie nieru- chomości będące rodzajem wywłaszczenia polegającym na czasowym ograniczeniu wykonywania prawa własno- ści lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infra- struktury technicznej o charakterze publicznym³⁴. Autor czasowy charakter wywodzi z  użytego przez ustawo- dawcę sformułowania „zezwolenie na założenie i prze- prowadzenie”, które to wskazuje na czasowy charakter ograniczenia dotyczący wyłącznie etapu budowy infra- struktury na nieruchomości.

G. Bieniek z kolei uważa, że uzasadnionym jest trakto- wanie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego wynikających z  zezwolenia, o  którym mowa w  art. 124 ust. 1 u.g.n.

w kategoriach ograniczonego prawa rzeczowego i nale- ży kwalifikować je jako odpowiadające w istocie służeb-

31 Tak art. 124 ust. 5 u.g.n.

32 Zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n.: „Wywłaszczenie nieruchomości po- lega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rze- czowego na nieruchomości”.

33 G. Matusik, op. cit., s. 699–700 34 M. Wolanin, op. cit., s. 929.

ności przesyłu³⁵. Podobnie zważył Naczelny Sąd Admi- nistracyjny w wyroku z dnia 6.07.2016 r. ³⁶: „Mając na względzie fakt, że urządzenia, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstwa (nie stanowią składowych gruntu) zasadnym jest wniosek, że ograniczenia dotyczące wła- ściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust.1 u.g.n. odpowiadają w swej isto- cie służebności gruntowej”.

Takie rozumienie tej instytucji prawnej wydaje się naj- bardziej odpowiada jej funkcji w praktyce obrotu. Ogra- niczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowi bowiem publicznoprawne zezwolenie służące przedsię- biorcom przesyłowym jako tytuł prawny do budowy, a  następnie eksploatacji ciągów drenażowych, przewo- dów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybu- cji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urzą- dzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewo- dów i urządzeń, które – de facto – stanowią tzw. urządze- nia przesyłowe, o których mowa w art. 49§1 kodeksu cy- wilnego³⁷. Z kolei administracyjnoprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na tym, że przedsiębiorca przesyłowy może korzystać w  oznaczo- nym zakresie z nieruchomości objętej przedmiotowym ograniczeniem, zgodnie z przeznaczeniem tych ciągów, przewodów i urządzeń uprawniającym do ich założenia i  przeprowadzenia (budowy), a  następnie konserwacji oraz usuwania awarii (eksploatacji).

p

odsumoWanie

Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z  nieru- chomości jest niezbędnym instrumentem podmiotów realizujących cele publiczne polegające na „zakładaniu i  przeprowadzaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń”. Szczególne znaczenie odgrywa przy budowie obiektów liniowych (m.in. linii elektroenergetycznych, gazociągów), przebiegających nierzadko przez kilkaset lub nawet kilka tysięcy nieruchomości, gdzie uzyskanie zgody wszystkich właścicieli nieruchomości w  formie cywilnoprawnej jest a  priori niemożliwe. Z  tych przy- czyn zapewne przedmiotowa instytucja prawna została

35 G. Bieniek , S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Lexis Nexis, Warszawa 2011, s. 1046, tak również: Bieniek G., Glosa do uchwały SN z 17 stycznia 2003 r., III CZP 79/022, „Rejent”2003, nr 3, s. 123

36 Sygn. akt I OSK 2872/15.

37 Zgodnie z art. 49§1 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2016.380 j.t ): „Urządzenia służące do doprowadza- nia lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa”.

recypowana przez ustawy o szczególnych zasadach reali- zacji wybranych inwestycji celu publicznego (tzw. „spe- custawy”) jako publicznoprawne zezwolenie wydawane w  celu zapewnienia prawa do wejścia na teren cudzej nieruchomości dla prowadzenia budowy danej inwesty- cji objętej regulacją „specustawy”, a także prac związa- nych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploata- cją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń³⁸. Pożądany, z punktu wi- dzenia praktyki, byłby jednak zabieg legislacyjny dopre- cyzowujący treść i zakres zastosowania przedmiotowe- go zezwolenia celem uniknięcia opisanych w niniejszej publikacji wątpliwości interpretacyjnych, a tym samym skutecznego służenia realizacji kluczowych dla polskiej gospodarki celów publicznych.

Formułując wnioski de lege ferenda, należy w  szcze- gólności, w  mojej ocenie, postulować o  sprecyzowanie treści administracyjnoprawnego ograniczenia sposo- bu korzystania z nieruchomości. Użyte w art. 124 ust.1 u.g.n. sformułowanie „zezwolenie na założenie i  prze- prowadzenie”, a także redakcyjne wydzielenie uprawnień do „udostępnienia nieruchomości w  celu wykonania czynności związanych z  konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń” do ust. 6 przed- miotowego artykułu wskazuje na jego czasowy charakter (zajęcie na czas budowy). Oznaczenie treści zezwolenia wprost jako uprawnienie do budowy oraz utrzymywania i eksploatacji ciągów, przewodów i urządzeń na nieru- chomości, a  następnie prac związanych z  przebudową,

38 Zob. art. 24 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w za- kresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1731) oraz art. 22 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwe- stycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1812)

utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii zdecydowanie rozwiałoby wiele wątpliwości interpretacyjnych praktyki.

Jasne odniesienie się Ustawodawcy do ewentualnie od- powiedniego stosowania przepisów dotyczących pro- cedury wywłaszczeniowej (art. 115 – 119 u.g.n.) oraz określenie swoistych elementów decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (np. mapy obrazu- jącej lokalizację danego urządzenia przesyłowego na nie- ruchomości) pozwoliłoby jednoznacznie określać zakres uszczuplenia prawa właściciela nieruchomości, a także zweryfikować zgodność zamierzenia z  dokumentami planistycznymi – miejscowym planem zagospodarowa- nia przestrzennego lub decyzją o  ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nowelizacja art. 112 u.g.n. przesądziłaby z kolei o cha- rakterze przedmiotowego zezwolenia. Decyzje ograni- czające sposób korzystania z nieruchomości wydawane są co do zasady na rzecz operatorów sieci przesyłowych i  dystrybucyjnych, którzy sprawują swoje ustawowe obowiązki jako spółki prawa handlowego. W  istocie przedmiotowe zezwolenia mają zatem charakter pu- blicznoprawnych tytułów, za pośrednictwem których przedsiębiorcy przesyłowi korzystają z  cudzych nieru- chomości w zakresie niezbędnym dla osiągnięcia celów publicznych, co jest jednocześnie warunkiem wykony- wania przez nich zadań i uczestniczenia w obrocie go- spodarczym przez dostarczanie odbiorcom wody, ener- gii, gazu albo świadczenia innych usług.

b

ibliografia

/r

^eferences

• Bieniek G., Rudnicki S., Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2011.

• Bieniek G., Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 17 stycznia 2003 r., III CZP 79/022, „Rejent”2003, nr 3.

• Jaworski J., Prusaczyk A., Tułodziecki A., Wolanin M., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013.

• Kalus S. (red.), Bieniek G., Gdesz M., Kalus S., Matusik G., Mzyk E., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warsza- wa 2012.

e-ISSN 2449-9722

im. Marszałka Józefa Piłsudskiego z siedzibą w Warszawie

Jaki samorząd gospodarczy? / What kind of economic local-government?

W

 powszechnym odbiorze pojęcie samorzą- du utożsamiane jest przede wszystkim z sa- morządem terytorialnym. Jednak samorząd nie jest zjawiskiem jednorodnym w jego ramach można dokonywać różnych podziałów i klasyfikacji. W każdym jednak przypadku będzie chodziło o jakiś zakres samo- dzielności w zarządzaniu swoimi sprawami we własnym imieniu i  na własną odpowiedzialność. Podobnie jest, lub powinno być, również w przypadku samorządu go- spodarczego. Samorząd gospodarczy, niezależnie od ram prawnych, w  których funkcjonuje, jest podstawowym ogniwem łączącym przedsiębiorców i  władzę publicz- ną, niezbędnym dla prawidłowego rozwoju gospodarki.

Przedsiębiorcy, poprzez swoją reprezentację samorzą- dową, mogą wpływać na kształtowanie odpowiednich warunków do prowadzenia działalności gospodarczej, co ma szczególne znaczenie w  warunkach nasilającej się konkurencji i globalizacji¹. Dzięki samorządowi go- spodarczemu przedsiębiorcy tworzą wspólnotę publicz- noprawną dysponującą określonym zakresem władztwa administracyjnego.

Jednakże w Polsce wciąż trwa spór co do istoty samo- rządu gospodarczego. Warto zatem przypomnieć, iż idea jednoczenia i  łączenia się przedsiębiorców w  izby go-

1 Funkcjonowanie samorządu gospodarczego w Polsce, Departament Analiz i Prognoz, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2007, s. 3.

spodarcze, realizowana jest w Europie w dwóch podsta- wowych modelach. Jak pisze S. Wykrętowicz w Europie – w procesie różnego doświadczenia historycznego po- szczególnych państw – wykształciły się dwa modele izb gospodarczych, a mianowicie: a) samorządowy o obliga- toryjnym charakterze członkostwa, zwany inaczej francu- skim, b) stowarzyszeniowy o dobrowolnym charakterze członkostwa, zwany inaczej anglosaskim. Tylko zatem izby samorządowe modelu francuskiego jako korporacje publicznoprawne z mocy ustawy posiadają obligatoryj- ny charakter członkostwa, co oznacza, że obejmują one wszystkich przedsiębiorców danej dziedziny gospodarki lub paru dziedzin pokrewnych, działających na obszarze danej izby, bez względu na ich wolę. Tworzą one zatem wspólnotę samorządową wyposażoną we władztwo ad- ministracyjne, powołaną w drodze ustawy do wykony- wania zadań publicznych w sferze gospodarczej, a poza tym są silne finansowo, gdyż partycypują odpowiednio w podatkach państwowych, a jednocześnie są niezawisłe od organów administracji rządowej ponieważ kierowane są przez wybierane demokratycznie władze. Natomiast izby gospodarcze typu stowarzyszeniowego jako kor- poracje prywatnoprawne nie posiadają obligatoryjnego członkostwa, działają zatem w praktyce jako mniej lub bardziej elitarne organizacje zawodowe różnych grup in- teresu (bez władztwa administracyjnego), które czasem

a

^bstract

Economic local-government should be one of the basic forms of decentralisation of public administration in Poland.

Although operating business organisations in Poland are re- ferred to as local-government, in fact, they do not meet the basic requirements of a public-private nature of the local-gov- ernment. In terms of economic local-government, there is still subject to dispute about the model of local-government. This article, therefore, is an attempt to provide both short history and the essence of functioning of local-government in Po- land, together with an indication of the expected direction of changes in that province.

K

eyWords

:

^laW, decentralizationofpublicadministration, ^econo-

miclocal-government.

s

treszczenie

Samorząd gospodarczy powinien być jedną z podstawowych form decentralizacji administracji publicznej w Polsce. Pomi- mo tego, że funkcjonujące w Polsce organizacje przedsiębior- ców określane są mianem samorządu, to w istocie rzeczy nie spełniają one podstawowych wymogów publicznoprawnego charakteru samorządu. W zakresie samorządu gospodarcze- go wciąż toczy się spór o model tego samorządu. Artykuł ten jest zatem próbą krótkiego przedstawienia zarówno histo- rii jak i  istoty samorządu gospodarczego funkcjonującego w Polsce wraz ze wskazaniem na oczekiwany kierunek zmian w tym zakresie.

s

łoWaKluczoWe

:

ograniczeniesposobuKorzystaniaz ^nierucho-

mości, infrastruKturaprzesyłoWa, Własność, WyWłaszczenie.

str. 11-16

więcej dzieli niż łączy i które nie są realnym partnerem dla administracji rządowej w zakresie kształtowania ładu gospodarczego w państwie². Te dwa modele będąc wyra- zem dwóch odmiennych sposobów kształtowania insty- tucjonalnej więzi ekonomicznej wśród przedsiębiorców są obecnie przedmiotem sporu, sporu który trwa przez cały okres funkcjonowania III RP.

Odradzająca się po okresie PRL wolna Polska stwarzała szansę i nadzieję na odrodzenie się rzeczywistego samo- rządu. Tak też się stało w zakresie samorządu terytorial- nego, ale niestety nie dotyczyło to samorządu gospo- darczego. Tworzący się na nowo samorząd terytorialny nawiązywał do wzorców z  okresu międzywojennego i  naturalnym wydawał się fakt, iż podobnie powinien przebiegać ten proces w przypadku samorządu gospo- darczego. Wydaje się bowiem, że okres II RP powinien być oczywistym wzorem dla wielu rozwiązań i regulacji prawnych, i ustrojowych przyjętych w III RP.

Warto zatem przypomnieć, na jakich zasadach był zor- ganizowany samorząd gospodarczy w  II RP. Przede wszystkim należy podkreślić, iż funkcjonował wówczas samorząd gospodarczy w  postaci izb gospodarczych o  charakterze samorządowych związków publiczno- prawnych. Był to zatem model francuski samorządu gospodarczego. Na samorząd gospodarczy tego okresu składały się: izby rzemieślnicze³, izby przemysłowo-han- dlowe⁴ i  izby rolnicze⁵. Wymienione regulacje prawne miały bardzo istotne znaczenie dla rzeczywistego funk- cjonowania tego samorządu na terenie kraju, ponieważ przede wszystkim ujednolicały różne rozwiązania praw- ne funkcjonujące na obszarze II RP i tworzyły faktycz- ny samorząd gospodarczy oparty o wspomniany model francuski. O wyborze tego właśnie modelu zadecydowa- ło kilka czynników, a mianowicie: obligatoryjny samo- rząd gospodarczy mógł bardzo pozytywnie wspomóc wewnętrzną integrację polskiej gospodarki, pozwalał również na ochronę i  zabezpieczenie ważnych intere- sów państwa, poza tym było to rozwiązanie już znane z czasów zaborów. Natomiast Konstytucja RP z dnia 23 kwietnia 1935⁶ stanowiła w art. 72 ust. 2 iż: administra- cję państwową sprawuje: a) administracja rządowa, b) samorząd terytorialny, c) samorząd gospodarczy. Takie ukształtowanie administracji publicznej sytuowało sa-

2 S. Wykrętowicz, Samorząd w Polsce – istota, formy, zadania, Poznań 2004, s. 21 i 35.

3 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 7 kwietnia 1927 r. o prawie przemysłowym (Dz. U. Nr 53, poz. 468).

4 Rozporządzenie Prezydenta RP z  dnia 15 lipca 1927 r. o  izbach przemysłowo-handlowych (Dz. U. Nr 67, poz. 591).

5 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o izbach rolniczych (Dz. U. Nr 29, poz. 385).

6 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.

U. Nr 30, poz. 227).

morząd gospodarczy na pozycji partnera, a jednocześnie trzeciego podmiotu tej administracji. Pomimo takich uregulowań prawno-ustrojowych samorząd gospodar- czy w okresie międzywojennym rozwijał się z różną in- tensywnością. Dlatego też zarówno ze względu na krót- ki okres funkcjonowania tego samorządu w  II RP jak i znaczne różnice w jego aktywności na terenie kraju wy- nikające z zaszłości rozbiorowych trudno o jednoznacz- ną jego ocenę. Należy jednakże niewątpliwie podkreślić, iż miał on istotny wpływ na kształtowanie się sytemu de- mokracji w Polsce i integrację oraz kształtowanie silnej pozycji środowiska gospodarczego II RP⁷. Niestety wy- buch II wojny światowej zahamował rozwój samorządu gospodarczego na wiele lat i dopiero kolejne zasadnicze przeobrażenia w sferze politycznej zmieniły tę sytuację.

Przemiany polityczne, jakie miały miejsce w Polsce na przełomie lat 80 i 90 XX w. zasadniczo odmieniły krajo- braz ustrojowy naszego kraju. Wpłynęły one zapewne na wszystkie dziedziny naszego życia i ukształtowały nową rzeczywistość zarówno polityczną jak i gospodarczą oraz społeczną. Przemiany te zaowocowały przywróceniem m.in. demokracji, społeczeństwa obywatelskiego, a także samorządu terytorialnego, ale już nie samorządu gospo- darczego w rozumieniu publicznoprawnym.

Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, iż podstawy samo- rządu gospodarczego zostały ukształtowane już na prze- łomie lat 1988/89 i były one dziełem polityków mijającej właśnie epoki politycznej. Nie wnikając w szczegółowe motywacje ich działań, (które jak należy się jednak do- myślać uwarunkowane były chęcią, być może, korzyst- nego przejścia z jednego systemu do drugiego), należy wskazać, iż do podstawowych aktów prawnych kształ- tujących samorząd gospodarczy należy zaliczyć: ustawę z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej⁸, ustawę z  dnia 22 marca 1989 r. o  rzemiośle⁹, ustawę z dnia 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym nie- których podmiotów gospodarczych¹⁰ oraz ustawę z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych¹¹.

Najważniejsze znaczenie określające wybór modelu sa- morządu gospodarczego miała ustawa o  działalności gospodarczej mocą której została wprowadzona zasada całkowitej dobrowolności zrzeszania się w instytucjach samorządu gospodarczego¹². Następnie wybór modelu samorządu gospodarczego opartego na zasadzie dobro-

7 R. Kmieciak, Samorząd gospodarczy w Polsce, rozważania na temat modelu ustrojowego, Poznań 2004, s. 102.

8 (Dz. U. Nr 41, poz. 324).

9 (Dz. U. Nr 17, poz. 92 ze zm.).

10 (Dz. U. Nr 35, poz. 194 ze zm.).

11 (Dz. U. Nr 35, poz. 195 ze zm.).

12 Art. 6 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324).

wolności członkostwa został potwierdzony i  rozwinię- ty w ustawie o izbach gospodarczych. Według art. 1 tej ustawy przedsiębiorcy mogą zrzeszać się w izby gospo- darcze działające na podstawie niniejszej ustawy i  sta- tutów¹³. Natomiast art. 2 tej ustawy stanowi wprawdzie, że izba gospodarcza jest organizacją samorządu gospo- darczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszo- nych w niej podmiotów, w szczególności wobec organów władzy publicznej, ale dalsza analiza tego aktu prawnego w żadnym razie nie potwierdza tezy, że tą drogą można powołać organizacje rzeczywistego samorządu gospo- darczego. Zatem do najważniejszych niedoskonałości tej ustawy można zliczyć przede wszystkim: zasadę do- browolnej przynależności do izb gospodarczych, sposób powoływania izb w trybie inicjatywy założycielskiej sa- mych zainteresowanych, formę uzyskiwania osobowo- ści prawnej poprzez wpis do rejestru sądowego, a także oparcie majątku izb gospodarczych na składkach człon- kowskich, darowiznach, spadkach, zapisach oraz docho- dach z  własnej działalności¹⁴. Tak więc uregulowania te jednoznacznie wskazują, iż izby gospodarcze w tym kształcie w  żadnym wypadku nie mają pozycji związ- ków publicznoprawnych, a to co ustawodawca nazywa samorządem w  istocie rzeczy ma charakter związków (stowarzyszeń) prywatnoprawnych, a tym samym został wówczas wybrany w  Polsce model stowarzyszeniowy zwany anglosaskim. Co jest o tyle dziwne, że model ten jest nam obcy historycznie, nie sprzyja rzeczywistej in- tegracji środowiska gospodarczego, nie przyznaje izbom gospodarczym uprawnień wynikających z władztwa ad- ministracyjnoprawnego, nie kształtuje silnej pozycji izb wobec administracji rządowej i w końcu jest odmienny od modelu który jest typowy dla państw Europy zachod- niej.

Również aktualnie obowiązująca Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie zmieniła tej niekorzystnej sytu- acji dla samorządu gospodarczego, stanowi ona bowiem w art. 17 ust. 2, że: „W drodze ustawy można tworzyć również inne rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej”. Jak pisze S. Wykrętowicz w  tym stwierdzeniu pomieszano dwa zagadnienia, a mianowicie: wolność zrzeszania się przedsiębiorców i samorząd gospodarczy. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z  organizacjami i  klu- bami biznesu o  charakterze prywatnych stowarzyszeń, których oddziaływanie na ład rynkowy jest pośrednie, głównie za pomocą lobbingu, natomiast w drugim przy- padku mogą występować tylko izby samorządu gospo-

13 Ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35, poz. 195 ze zm.).

14 R. Kmieciak, Samorząd…., s. 143.

darczego jako korporacje publicznoprawne o  członko- stwie obligatoryjnym, których wpływ na kształtowanie ładu rynkowego jest bezpośredni ponieważ z mocy usta- wy uczestniczą w  tworzeniu prawa gospodarczego¹⁵. Obowiązujące obecnie regulacje prawne jednoznacznie wskazują zatem, że to co nazywane jest przez ustawo- dawcę samorządem gospodarczym z  punktu widzenia publicznoprawnego nie ma rzeczywistych cech samo- rządu i nie jest przejawem faktycznej decentralizacji ad- ministracji publicznej. Przejawem takiej decentralizacji jest bowiem np. samorząd ale w rozumieniu publiczno- prawnym, a do podstawowych cech samorządu w takim rozumieniu zalicza się: korporacyjny (zrzeszeniowy) charakter samorządu, obligatoryjność przynależności do samorządu (z mocy prawa), wykonywanie przez sa- morząd zadań należących do administracji publicznej, decentralizację (czyli wykonywanie zadań samodzielnie w  imieniu własnym i  na własną odpowiedzialność)¹⁶. Tak więc, funkcjonujący obecnie model (anglosaski) samorządu gospodarczego, nie spełnia tych warunków i w istocie rzeczy nie powinien być określany mianem samorządu. Zatem przejrzyściej i poprawniej być może byłoby posługiwanie się określeniem stowarzyszeń pry- watnoprawnych o charakterze gospodarczym.

Jako, że jednym z podstawowych celów samorządu go- spodarczego jest reprezentowanie interesów członków tego samorządu, a więc interesów przedsiębiorców, wo- bec każdego innego podmiotu, to właściwa realizacja tego celu możliwa jest tylko wówczas gdy organizacje sa- morządu będą reprezentowały wszystkich przedsiębior- ców danej gałęzi gospodarki. Podkreśla się bowiem, że reprezentowanie tylko części przedsiębiorców i to tylko tych, którzy są zrzeszeni w danej organizacji, uniemożli- wia przekazanie takim organizacjom zadań publicznych do wykonania. Stałoby to bowiem w sprzeczności z art.

1 Konstytucji RP, zgodnie z którym podstawową zasadą ustrojową Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada demo- kratycznego państwa prawnego, a więc organy samorzą- du gospodarczego musiałyby reprezentować wszystkich przedsiębiorców, a nie tylko ich część. Reprezentowanie bowiem tylko członków danej organizacji uniemożliwia uznanie takiej organizacji lub jej organów za podmioty administracji publicznej. Administracja samorządowa ma bowiem łączyć interesy swoich członków w obszarze wykonywanych zdań publicznych i realizując te zadania, ma kierować się interesem tych członków, oczywiście w granicach obowiązującego prawa¹⁷.

15 S. Wykrętowicz (red.), Spór o samorząd gospodarczy w Polsce, Po- znań 2005, s. 25 i podana tam literatura.

16 J. Sługocki, Prawo administracyjne, Kraków 2003, s. 232.

17 K. Bandarzewski, Samorząd gospodarczy w  prawie polskim, stu- dium prawne, Kraków 2014, s. 187 i 189.