Migruj¹cy pracownicy na rynku wewnêtrznym UE wci¹¿ bardzo czêsto s¹ postrzegani w przyjmuj¹cych pañstwach cz³onkowskich jako posia-daj¹cy status bli¿szy obywatelom pañstw trzecich (cudzoziemców) ni¿ pracownikom krajowym. A równego, tj. narodowego traktowania wyma-ga prawo unijne. Ma to zasadnicze znaczenie, gdy¿ obywatelstwo UE jest definiowane poprzez prawa wynikaj¹ce ze statusu z nim zwi¹zanego i to te prawa stanowi¹ o istocie obywatelstwa Unii9. Dodatkowo o ile w spra-wach dotycz¹cych dyskryminacji ze wzglêdu na przynale¿noœæ pañ-stwow¹ pracownicy migruj¹cy korzystaj¹ z tych równych praw, gwaran-cji i ochrony, to wydaje siê, ¿e dzieje siê tak z powodu szerszej wyk³adni prawa krajowego, które wi¹¿e przynale¿noœæ pañstwow¹ z pochodzeniem etnicznym.
Traktaty stanowi¹ce UE ukszta³towa³y prawo do swobodnego prze-mieszczania siê i zwi¹zany z nim zakaz dyskryminacji ze wzglêdu na przynale¿noœæ pañstwow¹, jako podstawowe i zasadnicze w swojej treœci i znaczeniu prawo obywateli UE. Status tego prawa i praw akcesoryj-8J. Jakubek-Lalik, Pojêcie i funkcje administracji publicznej, [w:] R. Grzeszczak, A. Szczer-ba-Zawada, Prawo administracyjne Unii Europejskiej, Warszawa 2016, s. 47.
9 D. Kostakopoulou, When EU citizens become foreigners, “European Law Journal” 2014, vol. 20, iss. 4, s. 447 i n.
nych doprecyzowa³ w bogatym orzecznictwie TSUE. Analiza orzecznic-twa trybunalskiego pozwala przeœledziæ ewolucje statusu obywateli UE i ich praw. W efekcie wskazuje siê na nastêpuj¹ce po sobie okresy, w któ-rych podejœcie Trybuna³u ulega³o zmianie10.
Pierwszy okres wyznacza sprawa C-184/99 Grzelczyk11, w której TSUE postawi³ now¹ wówczas tezê, ¿e status obywatela Unii powinien stanowiæ podstawowy status obywateli pañstw cz³onkowskich pozwa-laj¹cy tym spoœród nich, którzy znajduj¹ siê w tej samej sytuacji, na ko-rzystanie z równego traktowania ze wzglêdu na przynale¿noœæ pañ-stwow¹. Trybuna³ orzek³ tu w szczególnoœci, ¿e obecne art. 18 TFUE i 20 TFUE stoj¹ na przeszkodzie temu, by przyznanie prawa do œwiad-czenia spo³ecznego o charakterze niesk³adkowym by³o w odniesieniu do obywateli pañstw cz³onkowskich innych ni¿ przyjmuj¹ce pañstwo, na którego terytorium obywatele ci przebywaj¹ zgodnie z prawem, uzale¿-nione od tego, czy obywatele ci s¹ objêci zakresem stosowania rozpo-rz¹dzenia w sprawie swobodnego przep³ywu pracowników (zw³aszcza je-¿eli ¿adnego tego rodzaju wymogu nie stosuje siê do obywateli przyjmu-j¹cego pañstwa cz³onkowskiego). O ile status pracowników i praw, jakie im w zwi¹zku z tym przys³uguj¹, by³ i wci¹¿ pozostaje lepiej rozpoznawany, o tyle g³ówn¹ osi¹ nieporozumieñ i nadu¿yæ (z ka¿dej ze stron, tzn. orga-nów pañstwowych i samych jednostek migruj¹cych) jest status osób przemieszczaj¹cych siê nieaktywnych ekonomicznie. Dla zobrazowania – w dziedzinie kosztów utrzymania np. studentów Trybuna³ wielokrotnie orzeka³, ¿e o ile pañstwa cz³onkowskie maj¹ obowi¹zek wykazania siê okreœlonym stopniem solidarnoœci finansowej z obywatelami innych pañstw cz³onkowskich w zakresie organizacji i stosowania ich systemu po-mocy spo³ecznej, o tyle zezwala siê ka¿demu z pañstw cz³onkowskich na czuwanie nad tym, aby przyznawanie pomocy przeznaczonej na pokrycie kosztów utrzymania studentów pochodz¹cych z innych pañstw cz³onkow-skich nie sta³o siê nadmiernym obci¹¿eniem, które mog³oby odbiæ siê na ca³kowitym poziomie pomocy, jaka mo¿e zostaæ przyznana przez to pañ-stwo. W tym kontekœcie Trybuna³ uzna³, ¿e pañstwo cz³onkowskie ma prawo przyznawania tego typu pomocy jedynie studentom, którzy wy-ka¿¹ okreœlony stopieñ zintegrowania ze spo³eczeñstwem tego pañstwa12. Z orzecznictwa wynika, ¿e prawo do otrzymywania œwiadczeñ z zakresu 10Za: M. Gniadzik, The development of the concept of EU citizenship through incremental acceptance of citizens’ rights, [w:] Challenges of good governance in the European Union, ed. R. Grzeszczak, Baden-Baden, Nomos 2016 (w druku).
11 Wyrok TSUE w sprawie Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, pkt 46.
12Zobacz podobne wyroki TSUE w sprawach: Bidar, C-209/03, EU:C:2005:169, pkt 56, 57 oraz Förster, C-158/07, EU:C:2008:630, pkt 48, 49.
pomocy spo³ecznej przez nieaktywnych zawodowo obywateli Unii wyma-ga zazwyczaj pewnego zintegrowania w przyjmuj¹cym pañstwie cz³onko-wskim. W efekcie w zwi¹zku z takim rozwojem prawa do swobodnego przemieszczania siê nieaktywnych ekonomicznie obywateli Unii i cz³on-ków ich rodzin przenika³y siê dwa modele integracji.
Za³o¿eniem pierwszego modelu, tzw. rezydencjalnego (asymilacji), jest wskazanie, ¿e pañstwem odpowiedzialnym za opiekê, zw³aszcza socjaln¹, nad dan¹ osob¹ powinno byæ przede wszystkim to pañstwo, na którego terytorium dana osoba przebywa13. Przy czym zakres prawa do równego traktowania zwiêksza siê wraz z d³ugoœci¹ pobytu danej osoby. W mode-lu tym nie ocenia siê stopnia integracji konkretnej osoby ze spo³eczeñ-stwem pañstwa przyjmuj¹cego. W ramach drugiego modelu – integracyj-nego – badaniu podlegaj¹ konkretne okolicznoœci, takie jak zwi¹zanie z rynkiem pracy, wiêzy rodzinne czy osobiste z danym pañstwem14. Wa-runkiem uzyskania prawa do równego traktowania jest wykazanie pew-nego stopnia integracji z pañstwem przyjmuj¹cym. Pierwszy z modeli, jak wskazuje M. Gniadzik, jest ³atwiejszy do stosowania dla organów administracyjnych i s¹dowych. W drugim systemie mo¿liwe jest zarówno indywidualne badanie sytuacji osobistej danej osoby, jak i wczeœniejsze okreœlenie okolicznoœci, które bêd¹ brane pod uwagê, oraz minimalnych warunków, jakie trzeba bêdzie spe³niæ, by zostaæ uznanym za osobê do-statecznie zintegrowan¹15.
W pocz¹tkowym okresie rozwoju uprawnieñ obywateli Unii zwi¹za-nych z prawem do swobodnego przemieszczania TS w swoim orzecznic-twie odwo³ywa³ siê do obu tych modeli, w celu rozszerzania zakresu pra-wa do równego traktopra-wania obypra-wateli Unii, z przepra-wag¹ jednak modelu opartego na czynnikach jakoœciowych. Kluczow¹ rolê odegra³a koncepcja lub test tzw. rzeczywistego zwi¹zku ³¹cz¹cego obywatela Unii, który sko-rzysta³ ze swobody przemieszczania siê, z pañstwem przyjmuj¹cym lub pañstwem pochodzenia16.
Zgodnie z t¹ koncepcj¹ pañstwa cz³onkowskie mog¹ ograniczyæ przy-znawanie ró¿nego typu œwiadczeñ wy³¹cznie do obywateli innych pañstw cz³onkowskich, którzy s¹ w wystarczaj¹cy sposób zintegrowani ze spo³e-czeñstwem tego pañstwa poprzez pozostawanie z nim w rzeczywistym zwi¹zku. Taka konstrukcja z jednej strony przyznaje dostatecznie zinte-13D. Thym, The elusive limits of solidarity: Residence rights of and social benefits for
econo-mically inactive Union citizens, “Common Market Law Review” 2015, vol. 52, iss. 1, s. 34. 14 Ibidem, s. 36 i n.
15 M. Gniadzik, op. cit.
16 Koncepcja ta zosta³a wypracowana przez Trybuna³ w sekwencji orzeczeñ, tj.: C-224/98 D’Hoop, C-184/99 Grzelczyk, C-138/02 Collins, C-456/02 (Trojani), C-209/03 Bidar.
growanym migruj¹cym obywatelom Unii prawo do równego traktowania z obywatelami pañstwa przyjmuj¹cego w doniesieniu do œwiadczeñ o charakterze socjalnym. Z drugiej strony pozwala pañstwom na ograni-czenie krêgu beneficjentów tych œwiadczeñ, tak by pomoc udzielana mi-gruj¹cym obywatelom Unii nie stanowi³a nieracjonalnego obci¹¿enia dla ich systemów socjalnych.
Test rzeczywistego zwi¹zku sta³ siê tak¿e narzêdziem do zapobiegania zjawisku tzw. turystyki socjalnej, a wiêc przypadków, w których jednost-ki przemieszczaj¹ siê do innego pañstwa jedynie w celu korzystania z bo-gatszego systemu socjalnego ni¿ funkcjonuj¹cy w ich pañstwie pochodze-nia. Wyznacza³ tak¿e podstawow¹ ró¿nicê pomiêdzy statusem migru-j¹cych pracowników a nieaktywnymi ekonomicznie obywatelami Unii. Ci pierwsi przez sam fakt wykonywania dzia³alnoœci ekonomicznej byli uprawnieni do traktowania na równi z obywatelami pañstwa przyj-muj¹cego, bez wzglêdu na stopieñ integracji17.