Instrumenty polityki pieniężnej Europejskiego Banku

Dla kształtowania jednolitej polityki pieniężnej EBC wyposażono w instrumenty wspomagające szybki proces, którego fundamentalnym celem jest utrzymanie stabilnego poziomu cen. Wśród instrumentów tych wspomnieć należy zwłaszcza o prowadzeniu polityki stóp procen-towych, ustalaniu zasad operacji otwartego rynku, utrzymywaniu rezerw obowiązkowych czy operacjach standing facilities.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 Statutu EBC i ESBC prawem EBC jest zwra-canie się do krajowych banków centralnych o przeprowadzenie operacji stanowiących część zadań ESBC. Użyty w przepisie termin „zwracanie”

można rozumieć jako możliwości nałożenia przez EBC obowiązku re-alizacji określonych zadań na KBC dla osiągnięcia celów ESBC⁵⁶.

Realizując cele polityki pieniężnej, na podstawie art. 19 Statutu ESBC i EBC, EBC ma prawo żądać od instytucji kredytowych w państwach członkowskich utrzymywania obowiązkowych rezerw na rachunkach EBC i krajowych banków centralnych. Należy jednak zauważyć, że EBC może zażądać, żeby instytucje kredytowe utrzymywały rezerwy minimalne albo bezpośrednio w EBC, albo w krajowych bankach centralnych, co

bezpo-55 M.in. o tych zależnościach zob. zwłaszcza d. giannone, m. lenza, h. pill, l. re-ichlin, Macroprudential Policy and Monetary Policy: Some Lessons from the Euro Area, [w:] s. clasesens, d.d. evanoff, g.g. kaufman, l.e. kodres (red.), Macroprudential Regulatory Policies. The new road to financial stability, New Jersey–London 2012, s. 103–118; j. stark, Prinzipien einer stabilitätsorientierten europäischen Geldpolitik,

„Zeitschrift für Wirtschaftspolitik”2012, t. 61, nr 2, s. 123–134.

56 Zob. b. zimmermann, Die nationalen Zentralbanken als Bestandteile des Europäischen Systems der Zentralbanken. Folgen der Integration, Würzburg 2000, s. 84.

średnio uregulowano w aktach prawnych dotyczących rezerw obowiązko-wych.Za weryfikację dokładności i jakości informacji dostarczanych w celu wykazania zgodności z obowiązkiem utrzymania rezerwy obowiązkowej przez instytucje kredytowe obarczono uczestniczące KBC.

Zgodnie z art. 18. ust. 1 Statutu ESBC i EBC, zarówno EBC, jak i KBC mogą dokonywać właściwe zabezpieczonych operacji kredy-towych z instytucjami kredytowymi oraz innymi uczestnikami rynku.

Ponadto, na podstawie art. 18 ust. 2 Statutu ESBC i EBC, EBC jest upoważniony do określenia ogólnych zasad dokonywania przez siebie lub KBC operacji na otwartym rynku i operacji kredytowych, w tym ogłaszania warunków, na jakich są one gotowe dokonywać powyższych operacji. Warto zauważyć, że sposób ujęcia art. 18 Statutu ESBC i EBC jest na tyle ogólny, że obejmuje zróżnicowane przejawy tego instrumen-tu polityki pieniężnej, jakimi są instrumenty polityki refinansowania⁵⁷, a także – co zostało mocno zaakcentowane w orzeczeniu TSUE w spra-wie Gauweiler – stosowanie środków, których celem jest przywrócenie działania instrumentów polityki pieniężnej w razie zajścia okoliczności, które znacząco zmieniają normalne funkcjonowanie kanałów transmisji polityki pieniężnej⁵⁸. Dzięki takiej regulacji EBC dysponuje stosunko-wo dużym obszarem regulacyjnym z punktu widzenia określenia jego jednolitej europejskiej polityki refinansowania. To EBC jest bowiem dysponentem kompetencji do określania tej polityki i w zależności od spo-sobu wykorzystania tej kompetencji, a więc spospo-sobu określenia ogólnych zasad dokonywania wskazanych powyżej operacji, KBC mogą cieszyć się szerszą lub skromniejszą swobodą decyzyjną. Interesującym przykładem niekonwencjonalnych operacji monetarnych stał się zapowiedziany pro-gram skupu przez EBC obligacji skarbowych emitowanych przez państwa strefy euro z dnia 6 września 2012 r., który nazwano Outright Monetary

57 g. galahn, Die Deutsche Bundesbank im Prozeß der Europäischen Währungsintegration, Berlin–New York 1996, s. 204.

58 Wyrok TSUE z dnia 16 czerwca 2015 r. w sprawie C–62/14 (Gauweiler), http://

eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A62014CJ0062

Transactions (bezwarunkowe transakcje monetarne, OMT). Program ten wzbudził problemy interpretacyjnie, wiązane właśnie z określeniem granic prawnych dla polityki pieniężnej i instrumentów polityki pieniężnej EBC oraz ich rozgraniczenia od środków polityki gospodarczej, znajdujących się poza zakresem mandatu EBC, jak i zwłaszcza problemem ograniczeń kompetencyjnych EBC w sytuacjach nadzwyczajnych.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 Statutu ESBC i EBC, EBC i KBC mogą pro-wadzić operacje otwartego rynku i operacje kredytowe, które będą wyrażone w innej niż euro walucie. Podobnie jak w sytuacjach odnoszących się polityki refinansowania i operacji otwartego rynku, na podstawie art. 18 ust. 2, EBC określa ogólne zasady dokonywania przez siebie lub KBC tych operacji, opie-wających na sumy w walutach innych niż euro. Ponadto, na podstawie art. 23 Statutu ESBC i EBC, EBC i KBC mogą nabywać i zbywać, za gotówkę i na kredyt, wszystkie rodzaje rezerwowych aktywów walutowych i metale szlachetne. Przywołane postanowienia stanowią wyczerpujące podstawy prawne dla prowadzenia polityki walutowej z państwami trzecimi w spo-sób zapewniający stabilizację rozwoju kursów walutowych i wyrównanie występujących różnic poziomu oprocentowania. W ramach instrumentów polityki walutowej dopuszczalne jest również posługiwanie się swapami walutowymi i polityką interwencyjną. Jak można uznać, przyznanie przez TSUE w orzeczeniu w sprawie Gauweiler, że program OMT skupu przez EBC obligacji skarbowych emitowanych przez państwa strefy euro mieści się po pierwsze, w zakresie kompetencji z zakresu polityki pieniężnej i nie jest środkiem polityki gospodarczej, a po drugie, iż nie narusza zakazu monety-zacji długu z art. 123 TfUE, koncentrowało się na rozwinięciu dwóch linii argumentacyjnych. W pierwszej z nich z jednej strony słusznie akcentowano fundamentalne znaczenie zasady proporcjonalności jako istotnego elementu w procesie kwalifikowania środków EBC jako przynależących do polityki pieniężnej, a z drugiej, zasadnie przybliżano, że środek polityki pieniężnej nie staje się środkiem polityki gospodarczej wyłącznie z tego prostego powodu, iż może wywierać skutki pośrednie na politykę gospodarczą Unii i państw

członkowskich. Z kolei w drugiej grupie argumentów, prezentowanych w opinii Rzecznika Generalnego TSUE Pedra Cruza Villalona podnoszono, że „aby środek stosowany przez EBC faktycznie wpisywał się w ramy polityki pieniężnej, musi w konkretny sposób służyć głównemu celowi utrzymania stabilności cen, oile przejawia się za pomocą jednego z instrumentów polityki pieniężnej wyraźnie przewidzianych w traktatach oraz nie podważa nakazów dyscypliny fiskalnej i zasady braku współodpowiedzialności”. Orzeczeniem w sprawie Gauweiler TSUE przybliżył m.in., że istotna jest również intencja EBC ogłoszenia programu, służącego realizacji celu polityki pieniężnej, czy w tym przypadku bardziej przywróceniu kanałów transmisji polityki pieniężnej, co jednak nie zwalnia z obowiązku monitorowania i analizy treści programu.

Słusznie uznano tym samym, że granice aktywności EBC ustalane być muszą w monitorowaniu i poszanowaniu zasady proporcjonalności, a – co szczególnie istotne dla rozważań prowadzonych w niniejszej monografii – fakt wpływu stosowanych środków na politykę gospodarczą nie oznacza jeszcze zmiany kwalifikacji użytego środka polityki pieniężnej na środek polityki gospodarczej.

Warto w tym miejscu powtórnie wspomnieć, że przecież celem działania EBC jest również, zgodnie z art. 127 ust. 1 TfUE, wspieranie ogólnych polityk go-spodarczych w Unii, bez uszczerbku jednak dla celu stabilności cenowej. Dla monitorowania granic polityki pieniężnej w przyszłości istotne znaczenie ma zatem po pierwsze, umiejętne stosowanie zasady proporcjonalności i analizo-wanie instrumentów polityki pieniężnej przez kryteria zasady proporcjonal-ności i po drugie, odnalezienie różnic między zgodną z traktatem aktywproporcjonal-nością EBC wspierającą ogólne polityki gospodarcze Unii a działaniami EBC, które polegałyby na zastosowaniu środków polityki gospodarczej, wpływających bezpośrednio na źródła finansowania danych państw członkowskich czy ratowanie państw strefy euro przez uwspólnotowienie długów państw, które nie byłyby zgodne z traktatami.

Za cenne instrumentarium kształtowania polityki pieniężnej uważane są zwłaszcza operacje otwartego rynku i realizowanie przez EBC funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji (choć funkcja ta nie ma wyraźnego

umocowania traktatowego, a zarazem podlega ostatnio ożywionej analizie) i są one określane mianem nowoczesnych instrumentów polityki pienięż-nej⁵⁹. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że tradycyjna funkcja pożyczkodawcy ostatniej instancji bankowości centralnej, wyrażająca się m.in. za pomocą awaryjnego wsparcia płynnościowego (ELA), wykazuje podobieństwa zarówno do instrumentów polityki pieniężnej, jak i (jak ujmowane jest w niniejszej pracy i prezentowane, jednak wyłącznie w zakresie ELA, w rozdziale czwartym) do polityki stabilnościowej. Powodem takiego rozgraniczenia jest funkcja, którą pełnić może ELA, bowiem za pomocą tej instytucji realizowana może być również dbałość o system finansowy i jego stabilność. Jak przybliża się, jeśli ELA kierowana byłaby do systemu bankowego czy kilku banków, to nie różniłaby się w zasadzie od operacji otwartego rynku, stanowiąc instrument polityki pieniężnej, jeśli natomiast do jednego banku, to stanowiłaby instrument wsparcia stabilnościowego bankowości centralnej, ujmowany jednak odrębnie od polityki pieniężnej⁶⁰. Kompetencje EBC z zakresu polityki pieniężnej były w sposób szczególny i niestandardowo wykorzystywane przez EBC w czasie kryzysu finansowego i bezpośrednio po nim⁶¹. Europejski Bank Centralny zadecydował bowiem m.in. o wprowadzeniu bezwarunkowych transakcji monetarnych na wtórnych rynkach obligacji skarbowych w Eurosystemie czy wprowadził programy

59 d.g. mayes, The lender of last resort in the safety net, [w:] d. mayes, r. pringle, m. taylor (red.), Towards a new framework for financial stability, Central Banking Publications Ltd 2009, s. 354 i n.; zob. też o powiązaniach LLR z EMS w nowej architekturze finansowej k. hu, The Institutional Innovation of the Lender of Last Resort Facility in the Eurozone,

„Journal of European Integrtion” 2014, nr 7, t. 36, s. 638; w. buiter, e. rahbari, The European Central Bank as lender of last resort for sovereigns in the Eurozone, „The Journal of Common Markets Studies” 2012, t. 50, nr 2, Supplement, s. 6–35.

60 Dyskusja za: d. kadłubowski, Bezpieczeństwo rynku finansowego – rola Narodowego Banku Polskiego, http://www.repozytorium.uni.wroc.pl/Content/37120/03_Da-riusz_Kadlubowski.pdf, (14.12.2015), s. 6 i n.

61 Zob. zwłaszcza f. eser i inni, The use of the Eurosystem’s monetary policy instruments and operational framework since 2009, Occasional Paper Series nr 135/ August 2012, Frankfurt am Main 2012, s. 5, 10, 13, 32. http://www.ecb.int/pub/pdf/scpops/

ecbocp135.pdf (10.10.2015); k. ruckriegel, Das Verhalten der EZB während der Finanzmarktkrise(n), „Wirtschaftsdienst” 2011, nr 2, s. 111.

zakupu zabezpieczonych obligacji (ang. Covered Bonds Purchase Programme, CBPP) oraz programy dotyczące rynków papierów wartościowych (ang.

Securities Markets Programmes, SMP). Niewątpliwie takie aktywności EBC przyczyniły się do złagodzenia skutków kryzysu i wspomożenia stabilnej polityki pieniężnej w Eurosystemie. Europejski Bank Centralny radził sobie również z czasowymi problemami płynnościowymi w sektorze bankowym za pomocą długoterminowych operacji refinansujących (ang. Long Term Refinancing Operations, LTRO). Zresztą warto podkreślić, że dynamicznie prowadzona przez EBC polityka pieniężna była⁶² i jest nadal słusznie kontynuowana, a w podejmowanych decyzjach wykorzystuje się głównie właśnie instrument stóp procentowych operacji otwartego rynku oraz operacji refinansujących⁶³.

2.3. Zasada niezależności Europejskiego Banku