Interes indywidualny i jego ochrona

Interes indywidualny, w  najogólniejszym znaczeniu, stanowi potrzebę korzyści w postaci celu (stanu) będącego daną wartością, rozważaną przez pryzmat jednost-ki54. Jest to więc relacja między istniejącym obiektywnie, zastanym, sprawdzalnym stanem rzeczy a czyjąś oceną (obiektywną lub subiektywną), czy stan ten może na skutek np. działań administracji publicznej przynieść zmiany w sytuacji jednostki i jakie to mogą być zmiany, w szczególności czy mogą być one korzystne55. Szcze-gólnym rodzajem interesu indywidualnego jest interes prawny, rozumiany najogól-niej jako interes wzięty pod uwagę w normach obowiązującego prawa. Wynika on z uznania przez ustawodawcę konieczności zabezpieczenia prawnego pewnych in-teresów jednostkowych, jako uzasadnionych, słusznych i godnych zabezpieczenia ze społecznego punktu widzenia, w związku z powszechnie odczuwaną potrzebą,

53 A. Wróbel, op. cit., s.  703; A. Duda, Interes prawny w  polskim prawie administracyjnym,

Warszawa 2008, s. 104 i n. 54 A. Duda, op. cit., s. 43

prawidłowościami, prawami i zasadami wyrażającymi istotę zjawisk, których inte-res dotyczy56. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest jego oparcie na kon-kretnej normie prawnej, stanowiącej źródło tego interesu. W doktrynie prawa ad-ministracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż źródłem tym nie są wyłącznie nor-my materialnego prawa administracyjnego, ale także nornor-my procesowe57, a nawet ustrojowe58, jak również dostrzega się możliwość wynikania interesu prawnego z norm innych gałęzi prawa59, w tym w szczególności prawa prywatnego. Jednym z uznanych źródeł interesu prawnego jest prawo własności60. Truizmem jest stwier-dzenie, że właściciel nieruchomości rolnej lub leśnej ma interes w ustaleniu prze-znaczenia gruntu, stanowiącego przedmiot jego własności, zgodnie z  jego wolą. Powstaje jedynie pytanie, czy interes ten jest interesem faktycznym, czy też intere-sem prawnym. Uwzględniając fakt, iż przeznaczenie gruntu determinuje sposób korzystania z przedmiotu własności, stanowiącego element triady uprawnień wła-ściciela, a prawo własności jest źródłem interesu prawnego, należy przyjąć, iż mamy tu do czynienia z  interesem prawnym. W  orzecznictwie sądowym wskazuje się w związku z tym, iż płaszczyzną ochrony interesów prawnych podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do gruntu, objętego procedurą zmiany przeznaczenia, jest wyłącznie procedura planistyczna, gdyż to na jej poziomie dokonywane jest prawne rozstrzygnięcie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych61. Odma-wia się jednocześnie podmiotom tym prawa ochrony swych interesów na etapie wyrażania przez organ centralny (w przypadku gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa – marszałka województwa) zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, pomimo przyjęcia formy decyzji admini-stracyjnej dokonywanych rozstrzygnięć. Analiza ustawy o planowaniu i zagospoda-rowaniu przestrzennym pozwala na konstatację, iż w  procedurze planistycznej w znaczny sposób ograniczone zostały instrumenty prawne ochrony interesów jed-nostki. Dotyczy to w szczególności sytuacji domagania się przyjęcia przez organ pozytywnej (zgodnej z wolą wnioskodawcy) treści dokumentu planistycznego, co w znacznej mierze wynika z fakultatywności miejscowych planów

zagospodarowa-56 M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991, 31 i n.

57 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszaw 1989, s. 25 i n.

58 B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadmini-stracyjne, Warszawa 2012, s. 431. Odmiennie J. Zimmermann, który neguje możliwość wynikania

interesu prawnego z norm procesowych lub ustrojowych; idem, Prawo…, op. cit., s. 281.

59 W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 132, J. Zimmermann, Pra-wo…, op. cit., s. 281.

60 Por. A. Duda, op. cit., s. 144 i n., J. Zimmermann, Prawo…, op. cit., s. 281.

nia przestrzennego. Problem w tym, iż w przypadku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego miejscowy plan stanowi wyłączną formę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Oznacza to, iż już na etapie zainicjowania postępowania właściciel nieruchomości nie dysponuje skutecznym narzędziem zobowiązania administracji publicznej do rozstrzygnięcia jego sprawy. W przypadku wszczęcia postępowania planistycznego, właściciel nieruchomości dysponuje wyłącznie instytucją uwag i  wniosków, za pomocą których może sygnalizować organom administracji pu-blicznej swoje postulaty i oczekiwania. Instytucje te stanowiąc co najwyżej instru-ment ochrony interesu faktycznego nie dają jakichkolwiek gwarancji ochrony inte-resu prawnego. Kluczowym zagadnieniem z punktu widzenia ochrony interesów indywidualnych w  procedurze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i  leśnych jest kwestia, czy zgoda organu na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nie-leśne, warunkująca podjęcie przez organ gminy rozstrzygnięcia planistycznego, do-tyka interesów prawnych podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do nie-ruchomości, a co się z tym wiąże, czy podmioty te posiadają status strony w toczą-cym się w  tym przedmiocie postępowaniu. Jak już wskazano wcześniej NSA, uchwałą z 25 listopada 2013 r., udzielił odpowiedzi negatywnej na tak postawione pytanie, przyjmując, iż postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na zmianę prze-znaczenia gruntu rolnego lub leśnego oraz samo rozstrzygnięcie, nie dotyczy inte-resu prawnego właścicieli gruntów objętych przedmiotem postępowania. Stanowi-sko to należy uznać za co najmniej kontrowersyjne. Należy zwrócić uwagę, iż przy-jęcie formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest wynikiem procesów interpretacyjnych tekstu prawnego, a nie jego bezpośredniego brzmienia. Uważam, iż koncepcja ta jest uza-sadniona wyłącznie w przypadku uznania, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organu wyrażającego zgodę jest władcze ustalenie prawnej dopuszczalności zmiany prze-znaczenia konkretnych gruntów, będącej wynikiem rozważenia interesu publiczne-go, w tym lokalnego interesu publicznego wnioskodawcy, oraz słusznych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych gruntu), ze szczególnym uwzględnieniem interesów prawnie chronionych, a nie tylko rozstrzygnięciem o uprawnieniach or-ganów gminy do zmiany przeznaczenia gruntów. Przyjęcie, iż przedmiotem roz-strzygnięcia jest prawna ocena możliwości zmiany przeznaczenia konkretnych gruntów pozwala stwierdzić, iż ocena ta dotyka interesów prawnych właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu i bez znaczenia pozostaje tu fakt, iż zgoda ta nie przesądza w  sposób wiążący o  zmianie tego przeznaczenia. Jak wskazałam wcze-śniej, formuła decyzji administracyjnej nie jest właściwa dla rozstrzygania przez organy administracji publicznej o kompetencjach innych organów. Dopiero włą-czenie w proces decyzyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie interesów prawnych jed-nostki uzasadnia formę decyzji administracyjnej. Nie sposób zgodzić się zawartymi

w uchwale z 2013 r. wnioskami Naczelnego Sądu Administracyjnego co do właści-wego zabezpieczenia interesów prawnych właścicieli gruntów, poprzez formułę za-skarżalności rozstrzygnięcia organu gminy – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile w  przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia w  przedmiocie zgody na zamianę przeznaczenia gruntu i uchwalenia miejscowego planu zagospo-darowania przestrzennego właściciel rzeczywiście będzie miał możliwość skorzysta-nia z odpowiednich środków w celu ochrony swojego interesu prawnego, o tyle w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego (odmowa wyrażenia zgody) jednostka, której przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, nie posiada jakichkolwiek skutecznych narzędzi ochrony, wynikającego z tych praw, interesu prawnego, przy założeniu, że nie jest stroną postępowania w przedmiocie zgody. Należy przyjąć, iż podstawą odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i le-śnych na cele nierolnicze i nieleśne jest uznanie przez organ właściwy do wyrażenia zgody prymatu interesu publicznego ogólnopaństwowego, nad interesem publicz-nym lokalpublicz-nym i  indywidualpublicz-nym interesem prawpublicz-nym właściciela nieruchomości. Jest rzeczą oczywistą, iż dopuszczalność podejmowania tego typu rozstrzygnięć wy-nika z istoty prawa administracyjnego, u podstaw którego znajduje się powinność ochrony interesów publicznych w procesie jego wyważania i konfrontowania z in-teresem prywatnym. Zadaniem państwa jest jednak stworzenie adekwatnych ram prawnych umożliwiających podmiotom prywatnym ochronę swoich interesów prawnych, co najmniej na poziomie gwarancji procesowych. Jak słusznie zauważa A. Wróbel, interes publiczny, będący podstawą wprowadzenia administracyjno-prawnej reglamentacji danego wycinka stosunków społecznych, przejawia się w  postulacie prawnego uregulowania sytuacji prawnej obywateli wobec admini-stracji publicznej w  sposób zapewniający harmonijne uzgodnienie interesu pu-blicznego i interesu indywidualnego przez ujęcie ich jako interesów prawnych oraz określenie procedur służących ich identyfi kowaniu i rozstrzyganiu ewentualnych sytuacji konfl iktowych62. Analiza sytuacji prawnej właściciela gruntów rolnych lub leśnych w procesie zmiany przeznaczenia tych gruntów, ze szczególnym uwzględ-nieniem mechanizmów ochrony jego interesu prawnego, prowadzi do wniosku, iż postulat ten nie jest spełniony.