Inwestycyjna polityka społeczna w szwedzkim państwie dobrobytu

Jak wskazano w poprzednim rozdziale, zainteresowanie inwestycjami społecz-nymi w Unii Europejskiej wynika z potencjału, jaki mają one w kontekście przekształcania polityki społecznej w nowe rozwiązania w zakresie polityk pu-blicznych (Wiktorska-Święcka i in. 2017a, s. 18). Podejście to oceniono jako całkiem skuteczne w  rozwiązywaniu problemów społecznych współczesnej Europy (Kammer i in. 2012). Warto zwrócić uwagę, iż porządek społeczny każdego kraju członkowskiego Unii Europejskiej charakteryzuje się właści-wymi dla niego cechami specyficznymi, co skutkuje przyjęciem odmiennych strategii realizacji polityki społecznej (zob. Esping-Andersen 1990; Arts i Ge-lissen 2002; Ferrera 1996; Bonoli 1997).

Za wzór projektowania i wdrażania strategii inwestycji społecznych stawia-ny jest często skandynawski model państwa opiekuńczego (Diamond i Lodge 2014). Kraje skandynawskie mają bowiem wieloletnie doświadczenia zwią-zane z  polityką inwestycji społecznych i  nadal je rozwijają. Idea inwestycji społecznych pojawiła się tam już latach 30. XX wieku dzięki badaniom Alvy i Gunnara Myrdalów. Opracowali oni koncepcję polityki społecznej zoriento-wanej na wydajną organizację produkcyjną i reprodukcyjną, w ramach której była ona postrzegana jako inwestycja, a nie koszt (Morel i in. 2012, s. 353-376). Wyniki badań Myrdalów stały się m.in. podstawą do stworzenia planu dzia-łań rządu szwedzkiego, mającego na celu zniwelowanie skutków tzw. Wielkiej

Depresji, która dotknęła Szwecję na początku lat 30. XX wieku. Ogromny wzrost bezrobocia stał się przyczyną poszukiwania nowej ścieżki wzrostu go-spodarczego, a w jej ramach zapoczątkowano działania noszące dziś miano inwestycji społecznych (Palme i Cronert 2015).

Po II wojnie światowej poparcie polityczne uzyskał zaproponowany przez Göstę Rehna i Rudolfa Meidnera program oparty na czterech filarach, które miały budować i gwarantować ogólny dobrobyt. Były nimi: polityka wyrów-nywania płac, pełne zatrudnienie, niska inflacja oraz stały wysoki wzrost go-spodarczy (Banaś 2011, s. 131). Model polityki gospodarczej Rehna-Meidnera miał na celu wspieranie procesu, który można określić jako schumpeterow-ską twórczą destrukcję i transformację gospodarki szwedzkiej, a jednocześnie promowanie „społecznej konstrukcji” za pomocą selektywnych, ale solidnych środków aktywnej polityki rynku pracy (ang. active labour market policies, ALMP), w tym szkoleń zasobów pracy w celu dostosowania pracowników do nowych struktur gospodarczych (Palme i Cronert 2015, s. 7). Reforma polityki rynku pracy z uwzględnieniem działań wspierających stałe doszkalanie pra-cowników, podnoszenie kwalifikacji oraz zdobywanie nowych kompetencji i umiejętności opierała się również na scentralizowanej, egalitarnej polityce płac, mającej na celu przesunięcie zasobów w kierunku bardziej produktyw-nych sektorów gospodarki, jednocześnie stymulując popyt konsumpcyjny, a następnie popyt na pracę oraz zatrudnienie. Założenia te były bliskie rządzą-cej wówczas w Szwecji Socjaldemokratycznej Partii Robotniczej (szw. Sveriges

Socialdemokratiska Arbetareparti) oraz związkom zawodowym.

Warto podkreślić, iż w odróżnieniu od eksponowanej w innych państwach europejskich keynesowskiej polityki zatrudnienia w dużym stopniu promu-jącej tradycyjny model męskiego żywiciela rodziny, szwedzki model polityki społecznej kładł nacisk na wspieranie praw socjalnych, uczestnictwa kobiet w rynku pracy, równości płci oraz dobrostanu dzieci i młodzieży. Celom tym podporządkowane zostały wszystkie jej obszary, w  tym pomoc społeczna, polityka rodzinna, polityka rynku pracy, polityka edukacyjna, polityka zdro-wotna, polityka senioralna, polityka migracyjna. Model socjaldemokratyczny polityki społecznej charakteryzują trzy powiązane ze sobą cechy:

¾ Duży udział sektora usług publicznych, które zapewniane są za pomocą

techniki zaopatrzeniowej, z podatków, najczęściej przy braku lub niewiel-kiej odpłatności świadczeniobiorcy;

¾ Uniwersalny dostęp do świadczeń i usług, niezależny od kryterium

¾ W realizacji świadczeń i usług występuje relatywnie duży udział państwa, a niewielki rynku i rodziny (Bakalarczyk 2012, s. 109).

Uniwersalne zasady przyznawania różnych świadczeń pieniężnych, wspar-cie obywateli we wszystkich fazach życia, powszechność i  wysoki poziom świadczeń opiekuńczych dla różnych grup stanowią podstawę realizowanej od lat 30. do lat 90. XX wieku polityki społecznej w Szwecji (Anioł 2010). Rozbu-dowana polityka społeczna nakierowana jest ogólnie na zapewnienie, zarówno w krótkiej, jak i w długiej perspektywie czasowej zdrowia i dobrego wykształ-cenia ludności, która w zdecydowanej większości będzie czynna zawodowo w długim okresie życia, pracując w sposób „inteligentny” (Wiktorska-Święcka i in. 2017, s. 50). Za podstawę rozwoju szwedzkiego państwa dobrobytu przy-jęto prawa jednostki, a nie ubezpieczeniową zasadę uzależnienia dostępności i wysokości świadczeń od poziomu wynagrodzeń i wpłacanych składek (Rut-kowski 2005, s. 1). W ramach polityki społecznej wprowadzono świadczenia o jednolitej wysokości. Powszechność świadczeń stała się faktem w latach 40. i 50. XX wieku, kiedy w wyniku przeprowadzonych reform wszystkie podsta-wowe grupy ludności zostały objęte świadczeniami zabezpieczenia społecz-nego: podstawowymi emeryturami, zasiłkami rodzinnymi, ubezpieczeniami zdrowotnymi i macierzyńskimi (Rutkowski 2005).

Wysoki poziom bezpieczeństwa socjalnego został uzupełniony polityką pełnego zatrudnienia i solidarności w dziedzinie płac. Działania te realizowa-no za pomocą bardzo rozwiniętych programów rynku pracy, zaś solidarrealizowa-ność w dziedzinie płac zapewniono poprzez zróżnicowanie w zależności od rodza-ju zawodu i  zapotrzebowania, a  nie od rentowności poszczególnych gałęzi i przedsiębiorstw (Rutkowski 2005). Ponadto w ramach silnie rozbudowanego sektora publicznego stwarzano miejsca pracy dostępne dla osób zaintereso-wanych pracą na niepełny etat, m.in. kobiet – matek wychowujących dzieci, osób kontynuujących naukę lub innych, które nie chciały z różnych przyczyn podjąć pracy w pełnym wymiarze (Banaś 2011, s. 131-132).

Szwedzki model polityki społecznej nie przewidział jednak w pełni skut-ków narastających procesów globalizacyjnych, w  szczególności zaś oddzia-ływania transnarodowych korporacji, zainteresowanych rynkami o bardziej liberalnych regulacjach niż szwedzkie, na gospodarkę oraz sprawy społeczne. Recesja gospodarcza początku lat 90. ubiegłego wieku i utrzymujący się przez wiele lat wysoki poziom bezrobocia doprowadziły do ogólnonarodowej de-baty na temat przyszłych dróg rozwoju szwedzkiej gospodarki (Rubaj 2013, s. 263). Wraz ze wzrostem przypadków upadłości szwedzkich przedsiębiorstw

oraz załamaniem się kursu korony szwedzkiej (w 1992 roku) dotychczasowa polityka budowania państwa dobrobytu została negatywnie zweryfikowana i wymagała gruntownej reformy.

W latach 90. Szwecja stanęła przed koniecznością dokonania zespołu re-form dostosowujących działania polityki społecznej do nowych warunków funkcjonowania systemu społeczno-gospodarczego. Nie bez znaczenia po-zostawała również akcesja Szwecji do Unii Europejskiej w  1995 roku oraz nieprzystawalność szwedzkiego modelu społecznego do standardów europej-skich (zob. Wiśniewski 2005, s. 76). Coraz częściej rozwiązania w ramach mo-delu skandynawskiego poddawane były naukowej krytyce, wskazującej na ich niedostosowanie do nowych reguł gospodarki globalnej. Należy pamiętać, że przeprowadzone w latach 90. zmiany były w dużej mierze konsekwencją wcześ-niejszych decyzji, podejmowanych w latach 80. ze względu na coraz większe odstawanie systemowe Szwecji od pozostałych krajów wysoko uprzemysło-wionych (Czech 2013, s. 186). Najistotniejsze trudności stojące przed mode-lem skandynawskim wiążą się z wysoką mobilnością kapitału, ograniczenia-mi fiskalnyograniczenia-mi i budżetowyograniczenia-mi, które wynikają ze starzenia się społeczeństwa i z europejskiej integracji walutowej, a także ze wzrostem oporu podatkowego, motywowanego politycznie (Hemerijck 2012). Pomimo trudności państwa dobrobytu, głównie pod względem fiskalnym i moralnym, związanym z coraz większą niechęcią młodych ludzi do podejmowania długotrwałego zatrudnie-nia i rosnącą liczbą osób uzależnionych od systemu pomocy społecznej oraz nadużywających świadczeń (aktualnie problem ten identyfikowany jest głów-nie w odgłów-niesieniu do pozaeuropejskich imigrantów), należy stwierdzić, że jest to wciąż ustrój stabilny i rozwojowy (Kościewicz 2014, s. 78).

Powszechna, łatwa i nieodpłatna dostępność usług społecznych ma zasad-nicze znaczenie dla rozwoju społeczeństwa w Szwecji (Lindblom 2014; Lun-dqvist 2015). Skandynawski model państwa opiekuńczego obejmuje elementy polityki wyrównywania szans społecznych, takie jak: powszechna, wysokiej jakości opieka dzienna dla dzieci, rozbudowana polityka rodzinna, wysokiej jakości system edukacji oraz polityka promowania równości. Jedną z podsta-wowych zalet szwedzkiego modelu polityki społecznej jest stosowanie długo-falowej strategii w planowaniu, tworzeniu i implementowaniu polityk (Zapę-dowska-Kling 2016, s. 171).

Warto zwrócić uwagę, iż państwa nordyckie, w szczególności zaś Szwecja, są prekursorami w dziedzinie szeroko zakrojonej i rozwiniętej polityki spo-łecznej opartej na filozofii inwestowania w społeczeństwo. Mają one w tym

względzie również długą tradycję wdrażania strategii inwestycji społecznych, łączącą tworzenie miejsc pracy ze wspieraniem uczestnictwa w rynku pracy. Polityka ta ma charakter długofalowy, oparty na budowaniu obecnego i przy-szłego kształtu społeczeństwa szwedzkiego. Jej cechą charakterystyczną jest inwestycyjne podejście do kształtowania sfery społeczno-gospodarczej oparte na cyklu życia. Oznacza to, że o pracowniku młodym myśli się w kontekście jego starzenia się i od początku życia zawodowego jest on kierowany na szko-lenia i zajęcia podwyższające kwalifikacje w ramach kształcenia ustawicznego (Szweda-Lewandowska 2013, s. 123).

Polityka taka charakteryzuje się powszechnymi uprawnieniami przysługu-jącymi obywatelom, wysokim stopniem zastąpienia dochodów przez świad-czenia o charakterze transferu, szeroką ofertą usług społecznych wykraczają-cych poza ochronę zdrowia i edukację, aktywną polityką rodzinną sprzyjającą równości płci i udziałowi kobiet w rynku pracy, ochroną zatrudnienia na po-ziomie od niskiego (Dania) do wysokiego (Szwecja) z dużym naciskiem na aktywną politykę i programy szkoleń w zakresie ogólnej edukacji oraz relacja-mi branżowyrelacja-mi o charakterze korporacyjnym, z negocjacjarelacja-mi zbiorowyrelacja-mi na najwyższym szczeblu, silnymi związkami zawodowymi i szerokim stosowa-niem negocjacji zbiorowych (Hemerijck 2012).

Równocześnie należy zwrócić uwagę, iż dokonane w  latach 90. reformy polityki społecznej w Szwecji zakładały zmianę roli sektora publicznego w re-alizacji zadań publicznych. Główna fala reform decentralizacyjnych miała miejsce w pierwszej połowie lat 90., a w kolejnych latach władze centralne, szanując autonomię gmin i hrabstw, starały się wypracować ramy współpracy z samorządami poprzez formułowanie krajowych strategii i celów w polity-ce społecznej (Wiśniewski 2005, s. 95-96). W nowym podejściu do polityki społecznej szwedzkie samorządy odegrały doniosłą rolę, gdyż to zasadniczo na lokalnych urzędach zaczął spoczywać faktyczny ciężar realizacji świadczeń publicznych, opieki socjalnej i obsługi bezrobotnych. Do tej pory większość podatków bezpośrednich (czyli właśnie ta grupa dochodów państwa, która w Szwecji i pozostałych krajach nordyckich ma tak wysoką stopę) trafia nie-mal w całości do budżetu samorządu lokalnego, toteż obywatele – mieszkań-cy mają świadomość, iż wysokie podatki, jakie płacą, nie są przeznaczane na finansowanie odległych i  niewidocznych lokalnie inwestycji państwowych, ale bezpośrednio na potrzeby miejscowego samorządu, co nie tylko pozwa-la mieszkańcom korzystać z lokalnych inwestycji, ale przede wszystkim daje podstawę do rozliczenia władz samorządowych z  wydatkowania funduszy

(Kościewicz 2014, s. 78). Istniejące w Szwecji rozwiązania inwestycyjne doty-czą wszystkich grup społecznych i obejmują różne obszary polityki społecznej przy jednoczesnej decentralizacji delegującej większość kompetencji państwa na szczebel lokalny.

Szwecja jest jednym z nielicznych krajów, w których szeroko wdrażane są lokalne inwestycje społeczne. Jest to wynikiem znacznego stopnia decentrali-zacji zadań publicznych na poziom lokalny, unikatowego w skali europejskiej. Wdrażane na poziomie lokalnym inwestycje społeczne podejmuje się m.in. ze względu na to, że zwiększają one możliwości gospodarowania zasobami so-cjalnymi, pomagając jednocześnie gminom działać bardziej świadomie w roli podmiotu reprezentującego lokalną społeczność oraz efektywniej oferować usługi dzięki profesjonalnej realizacji interwencji dla konkretnych grup do-celowych, przy uwzględnieniu wielosektorowej współpracy, horyzontalnej kooperacji i wertykalnej koordynacji działań (Bokström i in. 2014). Finan-sowanie publiczne z podatków pobieranych przez władze centralne i lokalne ułatwia realizację inwestycji społecznych.