Rozdział 2. Inwestycje społeczne jako innowacyjna metoda zarządzania zmianami
2.2. Konceptualizacja pojęcia inwestycji społecznych
Pojęcie inwestycji społecznych funkcjonuje w literaturze przedmiotu z za-kresu nauk społecznych w szerokim znaczeniu. Jedno z nich odnosi się do rozumienia inwestycji społecznych jako paradygmatu polityki społecznej, re-alizowanego w ramach współczesnych welfare states, ale też do strategii zarzą-dzania rozwojem społecznym, a także szczegółowych instrumentów i działań realizacji polityki społecznej.
Inwestycje społeczne można traktować jako odmienny od tradycyjnego, kompensacyjnego, paradygmat polityki społecznej. Podobnie jak inne para-dygmaty opiera się on na określonych wartościach aksjologicznych, wśród których dominującą rolę odgrywa wolność jednostki i odpowiedzialność przy jednoczesnym dążeniu do zapewnienia rzeczywistej równości szans oraz to-warzysząca jej efektywność działań publicznych.
Trudno jednoznacznie wskazać, kiedy dokładnie sformułowane zostały pierw sze koncepcje inwestycji społecznych. Już w latach 90. ubiegłego stulecia
powstawały prace na temat pożądanych reform polityki społecznej w kierun-ku zwięk szenia produktywności zasobów ludzkich i społecznych. Miały one na celu przygotowanie społeczeństwa na nowe wyzwania związane z ryzykiem społecznym, konsolidacją fiskalną i budową gospodarki opartej na wiedzy (Vandenbroucke i in. 2011, s. 5).
Dla krystalizowania się koncepcji inwestycji społecznych jako nowego podejścia w polityce społecznej istotne znaczenie miała publikacja przez KE w 2013 roku wyżej już wspomnianych wytycznych w postaci Pakietu
Inwesty-cji Społecznych. Wskazano w nim następujące cele, jakie powinny przyświecać
realizacji inwestycyjnej polityki społecznej:
¾ Ochrona socjalna obywateli za pomocą skutecznych i efektywnych
inter-wencji publicznych;
¾ Wsparcie aktualnych i przyszłych możliwości obywateli w zakresie ich
uczestnictwa w społeczeństwie i rynku pracy;
¾ Koncentracja na usługach i benefitach wspierających obywateli w całym
cyklu życia, pozwalających osiągać pozytywne rezultaty z podjęcia in- terwencji;
¾ Szersze stosowanie mechanizmów prewencyjnych, a nie ochronnych, w ce-
lu ograniczania ryzyk socjalnych;
¾ Inwestowanie w dzieci i młodzież w celu poprawy ich szans życiowych
(Eu-ropean Commission 2013, s. 8-15).
Zamiarem opracowanego dokumentu było wskazanie państwom człon-kowskim, jakie działanie powinny podejmować na rzecz realizacji celów społecznych wyznaczonych w ramach strategii Europa 2020. Jednocześnie państwa członkowskie zachowują pełną swobodę w zakresie doboru szczegó-łowych form i zakresu działań na rzecz implementacji paradygmatu inwesty-cyjnego. Przyjęcie otwartej metody koordynacji w zakresie wdrożenia podej-ścia inwestycyjnego do polityk społecznych państw członkowskich UE można ocenić pozytywnie, bowiem za bezcelowe i pozbawione sensu należy uznać projektowanie inwestycji na poziomie ponadnarodowym, nieuwzględniające kontekstu historycznego, społecznego, kulturowego, ekonomicznego, w tym poziomu rozwoju gospodarczego kraju, w którym mają być one realizowane (Makarewicz-Marcinkiewicz 2017, s. 118).
Celem inwestycji społecznych jest aktywizacja zawodowa i społeczna zaso-bów kapitału ludzkiego poprzez rozwój umiejętności i kompetencji grup spo-łecznych i zawodowych, które traktowane są jako zasób niezbędny do walory-zacji w procesie generowania wzrostu gospodarczego. Różne grupy społeczne
stanowią swoistego rodzaju kapitał, który odpowiednio wspierany i rozwijany ma znaczenie dla wzrostu produktywności całego społeczeństwa. Inwestowa-nie w kapitał ludzki ma na celu wzrost zdolności produkcyjnych jako główne-go czynnika stabilnegłówne-go wzrostu główne-gospodarczegłówne-go (Nolan 2013, s. 464). Aspekt produktywności z zapobieganiem ryzykom społecznym łączy w swojej kon-cepcji inwestycji społecznych Gøsta Esping-Andersen (Esping-Andersen i in. 2002), wskazując w pierwszej kolejności na takie obszary ich realizacji w po-lityce społecznej, jak: polityka rodzinna, edukacja dzieci oraz polityka rynku pracy i aktywizacja zawodowa.
W tym ujęciu inwestycje społeczne stanowią, w odróżnieniu od kompen-sacyjnego paradygmatu polityki społecznej, nakład, który odpowiednio za-inwestowany ma przyczynić się do osiągania korzyści ekonomicznych i spo-łecznych. Ich założeniem programowym jest, aby te korzyści były odnoszone, w miarę możliwości, przez całe społeczeństwo, a nie tylko bezpośrednich ad-resatów danej interwencji publicznej.
Inwestycje społeczne mają selektywny charakter w tym sensie, iż określone interwencje nie są skierowane i dostępne dla każdego obywatela, ale dostoso-wane są do specyficznych potrzeb grup, do których są adresodostoso-wane. Jednocześ-nie ich inkluzyjność oznacza, że oferowane są zróżnicowane rodzaje wspar-cia, uwzględniające odmienności w sytuacji społecznej i zawodowej różnych grup. Inwestycje społeczne można zatem określić jako działania zorientowane na rozwój indywidualny, społeczny i zawodowy jednostek w całym cyklu ich życia. Wsparcie udzielane dzieciom od momentu urodzenia i ich rodzicom, umożliwiające godzenie życia rodzinnego i zawodowego, bezrobotnym, nie-pełnosprawnym, uczącym się na różnych etapach edukacji, migrantom, oso-bom wykluczonym społecznie, seniorom i innym grupom ma umożliwić im radzenie sobie z wyzwaniami, jakich doświadczają na różnych etapach swoje-go życia (ibidem, s. 25).
Przyjęcie perspektywy cyklu życia w polityce społecznej powoduje, zda-niem Kai Zapędowskiej-Kling (2017, s. 66), konieczność uwzględniania różnorodności przypadków oraz elastyczności scenariuszy życia, ponieważ obecnie bardzo trudno jest określić jednoznaczne cezury czasowe społecznej i zawodowej aktywności ludzi. Tradycyjna polityka społeczna uwzględniała potrzeby człowieka w zależności od wieku oraz sytuacji społecznej i zawodo-wej. Stąd np. w stosunku do dzieci realizowała usługi opiekuńcze i edukacyj-ne, a osobom starszym miała zapewnić świadczenia emerytalne i dostęp do usług zdrowotnych na odpowiednim poziomie i w odpowiednim zakresie.
W perspektywie inwestycyjnej następuje niejako deinstytucjonalizacja cyklu życia, oznaczająca odejście od tradycyjnego podziału faz ludzkiego życia na naukę, aktywność zawodową i życie na emeryturze. Wydłużenie ludzkiego ży-cia i zmiany, jakich doświadczają ludzie, powodują, że podział ten jest nieade-kwatny do zmieniającej się rzeczywistości (ibidem, s. 65). Stąd polityka spo-łeczna zarówno w wymiarze systemowym, jak i na poziomie indywidualnym powinna wspierać jednostki w radzeniu sobie z wyzwaniami, które napotykają na swojej drodze życiowej, bez względu na wiek. W paradygmacie inwesty-cyjnym głównym instrumentem przygotowania jednostki do zmian zacho-dzących w otoczeniu jest edukacja ustawiczna. Uczenie się przez całe życie, podnoszenie kwalifikacji, rozwijanie kompetencji zawodowych ma zagwaran-tować ugruntowaną pozycję jednostki na rynku pracy. Inwestycje społeczne mają też przygotować jednostkę na skuteczne radzenie sobie z ryzykami, któ-rych doświadcza w perspektywie całego życia (Bonoli 2007).
Z ekonomicznej perspektywy jednostka jest sprowadzona tutaj do roli ka-pitału ludzkiego, którego wysoka wartość ma przesądzać o sukcesie gospo-darczym danej jednostki terytorialnej, jaką jest UE, ale także poszczególnych państw i regionu. Presja konkurencyjności gospodarczej obserwowana w wy-miarze globalnym powoduje, że kapitał ludzki staje się jednym z głównych czynników przesądzających o wydolności systemów gospodarczych. Zatem inwestowanie w wykształcenie, podnoszenie kompetencji zawodowych i spo-łecznych siły roboczej to nie tylko kwestia ważna w perspektywie indywidual-nej, ale przede wszystkim makroekonomicznej.
Inwestycje społeczne mają znaczenie zarówno społeczne, jak i ekonomicz-ne. W równym stopniu mają przyczyniać się do wzrostu stabilizacji i bezpie-czeństwa społecznego oraz jakości i poziomu życia jednostek poprzez poprawę ich sytuacji na rynku pracy, dostęp do elastycznych form zatrudnienia, two-rzenie trwałych i wysokiej jakości miejsc pracy (Van Kersbergen i Hemerijck 2012). W tym aspekcie polityka inwestycji społecznych zorientowana jest na rozwój przedsiębiorczości, w tym także sektora ekonomii społecznej i współ-pracę z podmiotami prywatnymi, dzięki którym nowe miejsca pracy powstają. Istotną grupę adresatów inwestycji społecznych stanowią dzieci i młodzież, jako przyszłe zasoby ludzkie niezbędne dla gospodarki. Inwestowanie w te grupy wiekowe ma charakter antycypacyjny. Związane jest z realizacją po-stulatu przezwyciężania społecznych ograniczeń, będących ubocznym skut-kiem nieprawidłowo funkcjonujących struktur społecznych, i zapewnienia rzeczywistej równości szans, przede wszystkim poprzez edukację. Edukacja
na wszystkich poziomach i kształcenie ustawiczne są traktowane jako naj-ważniejszy instrument podnoszenia jakości kapitału ludzkiego i aktywizacji zawodowej. Warto zwrócić uwagę, że edukacja ma charakter inwestycji długo-okresowej, której skutki można będzie oszacować często w perspektywie kilku, a w przypadku dzieci nawet kilkunastu lub kilkudziesięciu lat.
Szczególną uwagę na dzieci jako odbiorców inwestycji społecznych zwraca także Komisja Europejska. W załączniku do pakietu inwestycji społecznych, zatytułowanego Inwestowanie w dzieci: przerwanie cyklu marginalizacji, za-pisana została strategia zapobiegania i zwalczania ubóstwa i marginalizacji wśród najmłodszych. Zawiera on zobowiązanie państw członkowskich UE do zapewnienia dzieciom środowiska rodzinnego dysponującego zasobami niezbędnymi do zaspokojenia ich podstawowych potrzeb. Walka z ubóstwem dzieci w oczywisty sposób wiąże się z sytuacją rodzin, dlatego odpowiedzią na tak sformułowany cel ma być umożliwianie rodzicom podejmowania godnej pracy i otrzymywania godziwego wynagrodzenia. Obok tego Komisja Euro-pejska postuluje, aby stwarzać elastyczne warunki zatrudnienia, umożliwia-jące rodzicom łączenie aktywności zawodowej z życiem rodzinnym oraz spę-dzanie czasu ze swoimi dziećmi (D’Addato i Williams 2013, s. 6).
Specyfika inwestycji społecznych obejmuje także określone formy wsparcia świadczonego na rzecz ich odbiorców. Obejmują one aktywizację społeczną i zawodową z wykorzystaniem różnorodnych metod, takich jak szkolenia, wo-lontariat, staże zawodowe, stypendia i granty, programy profilaktyczne i zdro-wotne, projekty integracji społecznej i zawodowej, rozwój przedsiębiorczości, w tym także społecznej. Instrumentom aktywizacyjnym mogą towarzyszyć transfery pieniężne, które są traktowane jako uzupełniające wobec tych pierw-szych. Aktywizacja zawodowa i społeczna są uznawane za element walki z wy-kluczeniem społecznym i ubóstwem. Stanowią one określoną wartość, nie tylko z perspektywy ekonomicznej, ale także społecznej. Stąd inwestowanie zakłada wsparcie różnych form zatrudniania, a także nabywania kompetencji społecznych i zawodowych poprzez udział w stażach, praktykach, szkoleniach czy wolontariacie.
Inwestycyjna polityka społeczna stawia także wyzwania przed instytucjami odpowiedzialnymi za jej realizację. Związane jest to nie tylko z utratą mono-polu sektora publicznego w tradycyjnych dziedzinach aktywności, ale także ze zmianą filozofii jego funkcjonowania. Pomoc udzielana z funduszy publicz-nych nie powinna ograniczać inicjatywy jednostki, a mieć charakter wsparcia czasowego, umożliwiającego radzenie sobie z nowymi ryzykami
wynikający-mi z dynawynikający-micznych zwynikający-mian zachodzących na rynku pracy (Beck 2002). Ma to też wpływ na redefinicję pomocy społecznej, której instrumenty mają cha-rakter prewencyjny, informacyjny, promocyjny, szkoleniowy, a coraz rzadziej bezpośredniego transferu środków finansowych.
Autorzy krytycznie oceniający realizację paradygmatu inwestycji społecz-nych wskazują, że mają one ograniczony wpływ na walkę z ubóstwem, bez-robociem i wykluczeniem społecznym (Cantillon 2011; Corluy i Vanden-broucke 2012). Zatem jego realizacja koncentruje się na wybranych obszarach tematycznych i dotyczy głównie inicjatyw związanych z kapitałem ludzkim i społecznym w kontekście rynku pracy. Poza edukacją i aktywizacją, podej-ście w niewielkim stopniu oferuje inne rozwiązania na rzecz ograniczania pro-blemów społecznych. W literaturze pojawiają się także opinie, że realizacja inwestycji społecznych w warunkach ograniczonych środków budżetowych powoduje cięcia wydatków socjalnych, np. na zasiłki dla osób bezrobotnych, co może przyczynić się do wzrostu ryzyka ubóstwa wśród tej grupy (Vanden-broucke i Vleminckx 2011).