Jednostronna zmiana stosunku pracy mianowanych pracowników urzędów państwowych urzędów państwowych

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych w art. 10 ust. 1a i 1b przewiduje możliwość przeniesienia mianowanych urzędników państwowych ze względu na reorganizację urzędu lub szczególne potrzeby urzędu. Od chwili nowelizacji ustawy w 1994 r. nawiązanie stosunku pracy z pracownikami urzędów państwowych, o których mowa w art. 1 u.p.u.p. jest możliwe wyłącznie na podstawie umowy o pracę lub powołania, jeśli przepisy szczególne przewidują taką możliwość. Ustawa nie przekształciła już istniejących stosunków pracy z mianowania w umowne stosunki pracy, jak miało to miejsce w ustawie o służbie cywilnej. Mianowanie nadal stanowi więc podstawę zatrudnienia w urzędach państwowych ale ma to miejsce tylko wobec osób zatrudnionych na podstawie mianowania, przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Właśnie do tych pracowników mają zastosowanie przepisy ustawy dotyczące przeniesienia urzędnika państwowego na podstawie art. 10 ust. 1a i 1b u.p.u.p.540. Z powyższego wynika więc, iż krąg osób, do których zastosowanie będzie miał komentowany przepis został znacznie ograniczony wyłącznie do osób objętych pozaumowną podstawą zatrudnienia. Ustawa w pierwotnym brzmieniu przewidywała mianowanie jako podstawę zatrudnienia urzędników zajmujących stanowiska kierownicze i samodzielne. W praktyce jednak mianowana była większość pracowników urzędów (z wyłączeniem stanowisk pomocniczych i obsługi) na podstawie rozporządzenia do ustawy541. Bez wątpienia więc obecnie znaczenie komentowanej pragmatyki zmalało, przede wszystkim ze względu na odrębną

539 M. Bidziński [w:] Prawo samorządu terytorialnego, red. M. Chmaj, Warszawa 2013, s. 232.

540 A. Dubowik, Nowelizacja ustawy o pracownikach urzędów państwowych, PiZS 1995, z. 8-9, s. 48.

541 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 listopada 1982 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych oraz zasad nawiązywania z urzędnikami państwowymi stosunku pracy na podstawie mianowania, Dz. U. Nr 39, poz. 257 z późn. zm.; L. Florek, Uwagi o sytuacji prawnej urzędnika państwowego, PiP 1984, nr 4, s. 48-49.

regulację dotyczącą służby cywilnej i pracowników samorządowych oraz likwidację mianowania jako podstawy zatrudniania pracowników urzędów państwowych. Nie mniej jednak nie można zapomnieć o tym, iż ustawa o pracownikach urzędów państwowych stanowiła swoisty przełom w historii prawa urzędniczego. Bezsprzecznie ustawa ta zapoczątkowała nowy trend polegający na odejściu od zasady stosowania powszechnego prawa pracy do osób zatrudnionych oraz powrót do podstawowych instytucji prawa urzędniczego542. Stąd też, ze względu na znaczenie aktu, omówiony zostanie tryb jednostronnej zmiany stosunku pracy mianowanych urzędników państwowych.

Już na wstępie można zauważyć, iż pierwsza przesłanka stanowi niejako powtórzenie trybu przeniesienia, o którym mowa w u.p.s. Można też, ze względu na powyższe, uznać, iż urzędnik państwowy mianowany posiada specjalny status i bardzo istotne okazują się wszelkie ustawowo przewidziane odstępstwa od warunków określonych w akcie mianowania543. Rolę taką spełnia art. 10 ust. 1a i 1b u.p.u.p., który to szczegółowo określa tryb zmiany warunków pracy i płacy.

Przeniesienie urzędnika, o którym mowa w art. 10 ust. 1a u.p.u.p. prowadzi do permanentnej zmiany treści stosunku pracy. Komentowany artykuł pozwala na przeniesienie urzędnika państwowego mianowanego na inne stanowisko służbowe, odpowiadające kwalifikacjom pracownika, jeżeli ze względu na likwidację stanowiska zajmowanego przez urzędnika nie jest możliwe dalsze jego zatrudnienie na tym stanowisku, w razie reorganizacji urzędu. Po przeniesieniu przysługuje wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz przez okres sześciu miesięcy nie niższe od dotychczasowego. Po upływie tego terminu wynagrodzenie może ulec obniżeniu jednak nadal musi być to wynagrodzenie „stosowne do wykonywanej pracy”. Wysokość wynagrodzenia określona jest szczegółowo w przepisach płacowych dotyczących poszczególnych stanowisk544. W literaturze prawa pracy przyjmuje się, że przez kwalifikacje pracownika, o jakich mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć udokumentowane wykształcenie oraz umiejętności zdobyte dzięki doświadczeniu zawodowemu545.

542 J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009, s. 248.

543 W. Drobny [w:] Ustawa o pracownikach urzędów państwowych. Komentarz, red. M. Mazuryk, Warszawa 2012, s. 59.

544 A. Dubowik [w:] Prawo urzędnicze. Komentarz, red. K.W. Baran, Warszawa 2014, s. 700.

545 Z. Stawoniak, Pracownicy urzędów państwowych bez mianowania, „Prawo Pracy” 1995, nr 1, s. 16.

Przedmiotowe przeniesienie jest dokonywane przez pracodawcę w drodze jednostronnej decyzji. Bez wątpienia takie rozwiązanie ma służyć ochronie stosunku pracy, więc nie należy upatrywać w tym przymiotu charakterystycznego dla mianowania, czyli dyspozycyjności. Przesłanką przeniesienia na podstawie komentowanego przepisu jest reorganizacja urzędu, która uniemożliwia dalsze zatrudnienie urzędnika na dotychczasowym stanowisku ze względu na jego likwidację. Ustawa nie definiuje pojęcia reorganizacji natomiast jest ono szeroko objaśnione w orzecznictwie NSA, gdzie dominuje pogląd, iż urząd organizowany jest wyłącznie na podstawie statutu i regulaminu organizacyjnego. W związku z tym zmiana organizacji musi się odbyć w odpowiednim trybie legislacyjnym, aby móc ją uznać za reorganizację. Przez reorganizację urzędu, o której mowa w u.p.u.p. należy rozumieć zmianę organizacji urzędu, dokonaną w identycznym trybie jak przy ustalaniu jego struktury. W zależności od zakresu i charakteru reorganizacji urzędu muszą być dokonane zmiany statutu lub regulaminu przez ich nowelizację w stosownym trybie legislacyjnym546. Reorganizacja, która nie wiąże się z możliwością dalszego zatrudniania urzędnika na dotychczasowym stanowisku lub z brakiem likwidacji tego stanowiska nie może stanowić podstawy przeniesienia, o którym mowa w art. 10 ust. 1a u.p.u.p.547 Sąd Najwyższy nie przychyla się w całości do tego stanowiska, twierdząc, że reorganizacja urzędu odnosi się do całej struktury organizacyjnej urzędu, a statut i regulamin organizacyjny nie określają tej struktury w sposób zupełny548.

Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że skutkiem przeniesienia pracownika mianowanego na podstawie art. 10 ust. 1a u.p.u.p. może być zmiana niezmiernie istotnego elementu stosunku pracy, czyli stanowiska służbowego. Na pojęcie „stanowiska służbowego” składa się kilka elementów. Sąd Najwyższy wskazał, na podstawowy element, którym jest wyodrębnienie organizacyjne danego stanowiska, również poprzez umiejscowienie go w hierarchii stanowisk danej jednostki organizacyjnej. Można w tym kontekście mówić o wyodrębnieniu wertykalnym. Szczególną postacią takiego wyodrębnienia jest powierzenie np. funkcji kierowniczej. Drugim istotnym elementem jest zakres zadań

546 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1994 r., II SA 2348/93, LEGALIS nr 38300.

547 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r., II SA 1429/97, LEGALIS nr 42131.

charakterystyczny dla danego stanowiska. Jest ono w ten sposób wyodrębnione horyzontalnie, zgodnie z zasadą specjalizacji. W odniesieniu do stanowisk tego samego szczebla (z hierarchicznego punktu widzenia) i zbliżonych przedmiotowo zadań (specjalizacja I stopnia) można następnie wskazać kryterium kwalifikacji wymaganych do pełnienia określonych funkcji (specjalizacja II stopnia)549. Co więcej, SN w innym wyroku uznał, że pojęcie stanowiska służbowego w rozumieniu art. 10 ust. 1a i 1b u.p.u.p., oprócz nazwy urzędu i funkcji, obejmuje również miejscowość, w której urzędnikowi wyznaczono wykonywanie pracy550.

Stanowisko służbowe, na które zostaje przeniesiony pracownik państwowy mianowany, powinno również odpowiadać jego kwalifikacjom. Należy jednak mieć na uwadze, że przedmiotowe przeniesienie stanowi alternatywę wypowiedzenia stosunku pracy urzędnikowi mianowanemu i służy ochronie stosunku pracy. Jak wskazał Sąd Najwyższy, urzędnik przenoszony po reorganizacji urzędu na inne stanowisko nie może domagać się zatrudnienia w tym samym co dotychczas charakterze. Ponadto, w sytuacji reorganizacji urzędnik mianowany ma prawo do dalszego zatrudnienia, jednak to pracodawca decyduje, na jakie stanowisko go przeniesie. Kierownik działu, po likwidacji stanowiska, nie musi więc być dalej zatrudniany na stanowisku kierowniczym551.

Przeniesienie, o którym mowa w art. 10 ust. 1b u.p.u.p. również wiąże się z trwałą zmianą treści stosunku pracy mianowanych urzędników państwowych. Urzędnika państwowego mianowanego można przenieść na inne stanowisko, które odpowiada kwalifikacjom urzędnika i jest równorzędne pod względem wynagrodzenia, jeżeli jest to konieczne ze względu na szczególne potrzeby urzędu. Ustawodawca posługuje się w tym przepisie wyrażeniem nieostrym i niedookreślonym. Jedyną przesłanką dopuszczalności przeniesienia urzędnika w omawianym trybie jest zatem wystąpienie po stronie urzędu szczególnych potrzeb, które należy postrzegać jako konieczność dokonania zmian personalnych na konkretnym stanowisku. Pracodawca jest więc zobowiązany wykazać, że z pewnych ważnych powodów nie jest możliwe dalsze zatrudnianie pracownika na

549 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2010 r., II PK 163/09, LEGALIS nr 250742.

550 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2005 r., I PK 161/04, LEGALIS nr 72264.

dotychczasowym stanowisku, bez uszczerbku dla interesów urzędu552. Przyczyny przeniesienia nie mogą natomiast dotyczyć pracownika, a zwłaszcza nie powinny wynikać ze sposobu wywiązywania się przezeń z obowiązków urzędniczych, implikującego utratę zaufania pracodawcy553. „Stanowisko równorzędne pod względem wynagrodzenia” należy rozumieć jako stanowisko stwarzające także same możliwości awansowe554. Sąd Najwyższy uznał ostatecznie, iż jeżeli przeniesienie mianowanego urzędnika państwowego na inne stanowisko nastąpi bez zaistnienia po stronie pracodawcy szczególnych potrzeb, albo bez zapewnienia pracownikowi stanowiska odpowiedniego jego kwalifikacjom lub równorzędnego pod względem wynagrodzenia, należy taki zabieg uznać za przeniesienie dokonane z naruszeniem art. 10 ust. 1b u.p.u.p.555.

Odrębne zagadnienie stanowi przeniesienie urzędnika państwowego mianowanego do pracy w innym urzędzie w tej samej lub innej miejscowości na podstawie art. 10 ust. 2 u.p.u.p. W odniesieniu do pracowników umownych konieczny jest wniosek lub zgoda pracownika na takie przeniesienie, co jest wynikiem równości stron umowy o pracę. Natomiast w przypadku urzędnika mianowanego, takie przeniesienie może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach, bez zgody pracownika państwowego556.

W tym przypadku, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do pracowników samorządowych, pojawia się problem dopuszczalności stosowania powszechnego prawa pracy do zmiany treści stosunku pracy urzędnika państwowego mianowanego. W wyroku z dnia 16 maja 1997 r. Sąd Najwyższy wskazał, że treść stosunku pracy mianowanego urzędnika państwowego może ulegać zmianom w wypadkach określonych ustawą o pracownikach urzędów państwowych. Zmiany te mogą następować również z inicjatywy pracownika lub pracodawcy albo w wyniku porozumienia stron stosunku pracy. Sąd Najwyższy uznał, że pismo pracownika dotyczące rezygnacji z pełnionej funkcji powinno być zatem rozpatrywane w kategoriach zmiany treści stosunku pracy, a nie jego rozwiązania.

552 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października1995 r., II SA 2205/95, „Prawo Pracy” 1998, nr 9, s. 40.

553 Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 1998 r., SA/Wr 2250/95, „Prawo Pracy” 1997, nr 3, s. 38 i z 25 marca 1999 r., II SA/Po 882/99, „Prawo Pracy” 1999, nr 9, s. 41.

554 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2007 r., III PK 45/07, LEGALIS nr 316318.

555 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2008 r., II PK 21/08, LEGALIS nr 169206.

556 W. Drobny [w:] Ustawa o pracownikach urzędów państwowych. Komentarz, red. M. Mazuryk, Warszawa 2012, s. 60.

Urzędnik państwowy mianowany nie jest bowiem pozbawiony prawa zgłaszania pracodawcy wniosków i propozycji w odniesieniu do zmiany treści stosunku pracy, w tym przeniesienia do pracy na inne stanowisko w tym samym urzędzie państwowym, niezależnie od tego, iż takie uprawnienie zastrzeżono w ustawie dla kierownika urzędu557. W jednym z nowszych orzeczeń Sąd Najwyższy558 uznał jednak, iż ustawa o pracownikach urzędów państwowych ma charakter szczególny i autonomiczny. Reguluje wyczerpująco kwestie związane z nawiązaniem, rozwiązaniem i zmianą stosunku pracy i tylko w odniesieniu do określonych sytuacji odsyła do regulacji kodeksowej. Warto podkreślić, że art. 5 k.p. dopuszcza stosowanie przepisów kodeksu tylko w sytuacji braku regulacji w danym zakresie, tymczasem u.p.u.p. reguluje wyczerpująco kwestie związane z nawiązaniem, rozwiązaniem i zmianą stosunku pracy. Stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu pracy na zasadzie art. 5 k.p. jest wyłączone559. Co ważne, Sąd Najwyższy wypowiedział się już w kwestii charakteru przeniesienia urzędnika państwowego. Przeniesienie pracownika na inne stanowisko służbowe, na podstawie art. 10 ust. 1a u.p.u.p., stanowi samodzielną konstrukcję prawną uregulowaną w tym przepisie, odmienną od unormowanego w Kodeksie pracy wypowiedzenia warunków pracy lub płacy. Świadczy o tym użycie określenia „przenieść na inne stanowisko”, które w języku prawnym prawa pracy oznacza zmianę stanowiska w drodze jednostronnej decyzji pracodawcy, a nie w drodze wypowiedzenia, które uzależnia dokonanie owej zmiany od decyzji pracownika. W tym przypadku pracownik nie ma wpływu na skuteczność jednostronnego działania pracodawcy w sferze jego warunków pracy. Tym samym rozważany przepis określa tryb zmiany warunków zatrudnienia (decyzja zawierająca polecenie pracodawcy)560. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest również pogląd, iż przedmiotowego przeniesienia nie należy uznawać za wypowiedzenie zmieniające561.

557 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 1997 r., I PKN 151/97, LEGALIS nr 42665.

558 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2010 r., II PK 163/09, LEGALIS nr 250742.

559 Porównaj: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1984 r., II SA 451/84, LEGALIS nr 35291.

560 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2008 r., II PK 81/08, LEGALIS nr 220190.