Tryb przeniesienia pracownika samorządowego na podstawie art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych jako przykład jednostronnej ustawy o pracownikach samorządowych jako przykład jednostronnej

zmiany treści stosunku pracy

Regulacje dotyczące jednostronnej zmiany treści stosunku pracy pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym na kierowniczym stanowisku urzędniczym, zawarte są w art. 23 ustawy o pracowni-kach samorządowych. Zgodnie z art. 23 u.p.s. pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym522, może zostać przeniesiony na inne stanowisko odpowiadające jego kwalifikacjom, w przypadku reorganizacji jednostki, jeżeli ze względu na likwidację zajmowanego przez niego stanowiska nie jest możliwe dalsze jego zatrudnienie na tym stanowisku. Pracownik ten zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od wynagrodzenia przysługującego na nowym stanowisku przez okres 6 miesięcy następujących po miesiącu, w którym pracownik został przeniesiony na nowe stanowisko. Oznacza to więc, iż skutkiem przeniesienia jest zmiana stanowiska oraz wynagrodzenia za

522 Zgodnie z art. 4 u.p.s pracownikiem samorządowym może być osoba, która jest obywatelem polskim, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3, ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych i posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym, doradcy lub asystenta może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz dodatkowo posiada co najmniej wykształcenie średnie i nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe oraz cieszy się nieposzlakowaną opinią. Pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 oraz dodatkowo posiada co najmniej trzyletni staż pracy lub wykonywała przez co najmniej 3 lata działalność gospodarczą o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku i posiada wykształcenie wyższe pierwszego lub drugiego stopnia w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym.

pracę pracownika samorządowego. Niewątpliwie, instytucja przeniesienia ze względu na likwidację stanowiska, stanowi swoisty przywilej urzędników samorządowych, co nawiązuje również do rozwiązań przyjętych w innych pragmatykach523.

Na wstępie należy jednak wskazać, iż ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia stanowiska urzędniczego, w tym kierowniczego stanowiska urzędniczego. Artykuł 4 u.p.s. wskazuje jedynie na jakich podstawach oraz na jakich stanowiskach zatrudniani są pracownicy samorządowi. Pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych, doradców i asystentów oraz pomocniczych i obsługi. Przeniesienie, o którym mowa w art. 23 u.p.s. odnosi się do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym. Z literalnego brzmienia przepisu można by więc wnioskować, iż mowa tu o wszystkich pracownikach samorządowych, a zatem zatrudnionych na podstawie powołania, mianowania i wyboru. W art. 37 ust. 1 u.p.s. zawarto delegację ustawową Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów. Wykaz stanowisk urzędniczych oraz kierowniczych stanowisk urzędniczych zawarto w załącznikach do rozporządzenia wykonawczego do ustawy524. Co warte zauważenia, w poszczególnych tabelach załącznika 3 stanowiska urzędnicze (w tym kierownicze stanowiska urzędnicze) określono tylko w odniesieniu do osób, z którymi stosunek pracy nawiązano na podstawie umowy o pracę, w urzędach gmin, miast i biurach związków jednostek samorządu terytorialnego, starostwach powiatowych, w urzędach marszałkowskich oraz „we wszystkich urzędach”. Regulacja w tym zakresie sprawia, że klasyfikacja wielu stanowisk w świetle art. 4 u.p.s. wiąże się z poważnymi trudnościami i wątpliwościami. W doktrynie wskazano problemy dotyczące zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz skarbników jednostek samorządu terytorialnego525.

523 A. Dubowik [w:] Prawo urzędnicze. Komentarz, red. K.W. Baran, Warszawa 2014, s. 579.

524 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, Dz.U. 2014, poz. 1786.

525 K. Kawecki, Status pracowniczy, [w:] Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz ze wzorami regulaminów, zarządzeń i uchwał, S. Płażek, S. Sieńko-Smaga, K. Kawecki, D. Bąbiak- -Kowalska, R. Skwarło, Warszawa 2009, s. 20.

To samo jednak dotyczy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz członków zarządu dzielnicy m.st. Warszawy (w tym burmistrza dzielnicy i jego zastępcy). Nie wydaje się jednak, aby celem regulacji w tym brzmieniu było pozbawienie tych osób stanowiska urzędniczego. Należałoby osoby te kwalifikować, jako doradców lub asystentów (co prowadziłoby do absurdu – wójt byłby doradcą lub asystentem wójta) albo też stwierdzić, że stanowiska te nie mieszczą się w grupie stanowisk urzędniczych. Ponadto tezę o kierowniczym charakterze tych stanowisk można – poza przesłankami racjonalnymi – oprzeć na wnioskowaniu a fortiori. Skoro bowiem kierowniczym stanowiskiem urzędniczym jest np. stanowisko zastępcy skarbnika gminy, to tym bardziej powinno nim być stanowisko skarbnika gminy. W związku z tym należy stwierdzić, że rozporządzenie płacowe zostało opracowane niestarannie526. Klasyfikację zawartą w rozporządzeniu należy więc uznać za niekompletną.

Uważam, że w związku z wyszczególnieniem podstaw zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach (art. 4 ust. 1 u.p.s.) trudno jest uznać, iż przedmiotowe przeniesienie miałoby uzasadnienie w przypadku wójta, zastępcy wójta czy marszałka województwa. Mowa tu o osobach pełniących funkcję z wyboru, gdzie stosunek pracy jest nierozerwalnie związany z uzyskaniem mandatu i rozwiązuje się wyłącznie wraz z jego utratą. Wygaśnięcie mandatu ma więc miejsce np. w sytuacji śmierci pracownika, zrzeczenia się pełnienia funkcji czy w razie odwołania przez organ który dokonał wyboru.

Ustawodawca nie wyjaśnił pojęcia reorganizacji w ustawie o pracownikach samorządowych. Przedstawiciele doktryny za reorganizację uznają więc taką zmianę struktury jednostki samorządowej, która w istotny sposób przekształca jej organizację527. W orzecznictwie nie ma wątpliwości, co do rozumienia pojęcia „reorganizacji”. Przyczyny reorganizacji mogą być różne i powodować konieczność zwolnienia części pracowników przez pracodawcę lub zmianę funkcjonowania schematu organizacyjnego pracodawcy528. W wyniku drugiej przesłanki nie dojdzie jednak do rozwiązania stosunku pracy a do jego modyfikacji. Sąd

526 A. Szewc, T. Szewc [w:] Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, red. A. Szewc, Warszawa 2011, s. 87.

527 P. Zuzankiewicz [w:] Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Warszawa 2010, s. 102.

528 A. Jochymczyk [w:] Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, red. A. Szewc, Warszawa 2011, s. 189.

Najwyższy uznał, iż zwrot „reorganizacja urzędu” musi się odnosić do całej struktury organizacyjnej urzędu, poczynając od podstawowego podziału na komórki organizacyjne, kończąc na usytuowanych w tych komórkach stanowiskach pracy. Tymczasem zarówno statut jak i regulamin organizacyjny nie określają w sposób zupełny struktury organizacyjnej urzędu, bo też nie taka jest ich rola. Likwidacja stanowiska urzędniczego, bądź jego przeniesienie do innej komórki organizacyjnej urzędu, dokonywane poza trybem legislacyjnym przewidzianym dla zmian statutu lub regulaminu organizacyjnego, stanowi również reorganizację urzędu w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 2 u.p.u.p.529.

Uprawnienia pracownika samorządowego w sytuacji przeniesienia w wyniku reorganizacji jednostki na podstawie art. 23 u.p.s. są raczej znikome. Ustawodawca w żaden sposób nie uzależnił przeniesienia pracownika od jego zgody, decyzję w tym zakresie podejmuje bowiem kierownik jednostki samorządowej530. Przeniesienie, o którym mowa, jest czynnością fakultatywną, co oznacza, że przeniesienie nie jest obowiązkiem ale uprawnieniem pracodawcy, o czym świadczy zwrot „można przenieść”531. Co warte zauważenia, gdyby ustawa o pracownikach samorządowych nie przewidywała przeniesienia pracownika samorządowego na inne stanowisko na podstawie art. 23, czyli w związku z likwidacją stanowiska, takie przeniesienie mogłoby z powodzeniem nastąpić na podstawie art. 12 ust. 1 u.p.s532.

Na podstawie art. 23 u.p.s. urzędnika można przenieść na dowolne stanowisko urzędnicze, które jednak musi odpowiadać jego kwalifikacjom. Z reguły stanowiska znajdujące się niżej w hierarchii i niżej zaszeregowane nie spełniają tego warunku. Może się jednak zdarzyć, iż w wyniku przeniesienia pracownik samorządowy obejmie stanowisko niżej zaszeregowane i znajdujące się niżej w hierarchii stanowisk, gdyż komentowany przepis nie zapewnia pracownikowi zatrudnienia na tych samych warunkach i w tym samym charakterze po przeniesieniu. Jak podkreśla A. Dubowik, celem art. 23 u.p.s. nie jest

529 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2008 r., II PK 107/07, LEGALIS nr 125889.

530 P. Zuzankiewicz [w:] Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Warszawa 2010, s. 102.

531 A. Rzetecka-Gil, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 149.

532 A. Jochymczyk [w:] Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, red. A. Szewc, Warszawa 2011, s. 189-190; A. Rzetecka-Gil, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 149.

ochrona uprawnień pracownika wynikających z umowy o pracę, ale zapewnienie kontynuacji stosunku pracy, nawet gdyby miało to oznaczać zatrudnienie na gorszych warunkach533. Przeniesienie na inne stanowisko na podstawie art. 23 u.p.s. jest rozwiązaniem korzystnym dla pracownika samorządowego ze względu na sześciomiesięczny okres gwarancji wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości. Co warte podkreślenia, przeniesiony pracownik przez pół roku będzie otrzymywał wynagrodzenie wyższe niż dotychczas jeśli wyższe wynagrodzenie jest przewidziane na nowym stanowisku. Gwarancja dotyczy więc wyłącznie wynagrodzenia minimalnego po przeniesieniu.

Przeniesienie na podstawie art. 23 u.p.s. jest czynnością jednostronną, niewątpliwie więc problem pojawia się w sytuacji, kiedy pracownik samorządowy nie podporządkowuje się decyzji podmiotu zatrudniającego. Ustawa nie określa skutków odmowy wykonania takiej decyzji zatem w tym zakresie należałoby się odwołać do ogólnych przepisów prawa pracy. Pracodawca może potraktować taką odmowę jako ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, na podstawie art. 52 k.p. J. Stelina prezentuje stanowisko, że urzędnik, który nie zgadza się z decyzją o przeniesieniu może zwrócić się z wnioskiem o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron lub też wypowiedzieć stosunek pracy534.

W tym miejscu można się również zastanowić nad słusznością wprowadzenia art. 23 u.p.s. Skoro bowiem art. 42 k.p. daje możliwość zmiany warunków pracy i płacy pracownikom umownym oraz pozaumownym (w ograniczonym zakresie) w przypadku zaistnienia uzasadnionej przyczyny to można zadać pytanie czy art. 23 u.p.s. sprzyja obejściu procedury naboru oraz zapewnia 6 – miesięczną gwarancję wynagrodzenia w niezmienionej wysokości. Problem wydaje się bardziej złożony, należy bowiem rozstrzygnąć, czy ze względu na art. 23 u.p.s. wyłączona jest zupełnie możliwość zmiany stosunku pracy pracownika samorządowego na podstawie art. 42 k.p., a w szczególności czy możliwe jest zastosowanie wypowiedzenia zmieniającego w sytuacjach innych niż likwidacja stanowiska w wyniku reorganizacji. Ustawa o pracownikach samorządowych wprowadza jako zasadę publiczny nabór, będący sposobem na obsadzanie stanowisk urzędniczych, z drugiej zaś strony wskazuje, iż

533 A. Dubowik [w:] Prawo urzędnicze. Komentarz, red. K.W. Baran, Warszawa 2014, s. 580.

534 J. Stelina [w:] Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, Warszawa 2013, s. 129.

w sytuacjach nieunormowanych stosuje się przepisy Kodeksu pracy. Co warte zauważenia, jeżeli stosunek pracy pracownika samorządowego ulegnie zmianie tak dalece idącej, że pracownik obejmie inne stanowisko, w wyniku zastosowania wypowiedzenia zmieniającego dokonanego w związku z zaistnieniem przyczyny innej niż reorganizacja, to nie wydaje się aby zmiana taka była dopuszczalna, gdyż narusza procedurę naboru. Częściowa zmiana zakresu obowiązków pracowniczych z zachowaniem stanowiska za pomocą wypowiedzenia zmieniającego wydaje się jednak zasadna. W tej sytuacji ważne jest jednak rozróżnienie, czy w danej sytuacji mamy do czynienia ze zmianą obowiązków na dotychczasowym stanowisku czy jednak mowa tu już o zupełnie nowym stanowisku. S. Płażek ostatecznie uznaje, że art. 23 u.p.s nie wyklucza całkowicie stosowania wypowiedzenia zmieniającego wobec pracowników samorządowych535.

Należy więc przyjąć, że przepis art. 23 ust. 1 ustawy stanowi samodzielną instytucję prawa urzędniczego umożliwiającą pracodawcy samorządowemu przeniesienie urzędnika na inne stanowisko w drodze jednostronnej czynności, nie wymagającej zastosowania wypowiedzenia zmieniającego z art. 42 k.p. Pogląd o jednostronnym charakterze przeniesienia potwierdzają również przedstawiciele doktryny536. Sąd Najwyższy w jednym ze swych orzeczeń uznał, iż w umownym stosunku pracy pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym wyłączona została możliwość jego modyfikacji w drodze wypowiedzenia zmieniającego. Ma to swoje uzasadnienie w ustanowionej procedurze naboru na wolne stanowiska urzędnicze, na podstawie otwartego konkursu. Każde więc stanowisko urzędnicze musi być obsadzone w drodze konkursu, wyjątkiem zaś jest objęcie takiego stanowiska przez przeniesionego pracownika samorządowego, o czym traktuje art. 12 u.p.s. W konsekwencji, zmiana warunków pracy i płacy (w obrębie stanowisk urzędniczych) może nastąpić wyłącznie z przyczyn określonych w art. 23 u.p.s. i w trybie w nim wskazanym. Oznacza to, że zmiana warunków pracy i płacy pracownika samorządowego uregulowana została w sposób kompleksowy w ustawie

535 S. Płażek, Zmiana stosunku pracy pracownika samorządowego i rozwiązanie stosunku pracy, [w:] Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz ze wzorami regulaminów, zarządzeń i uchwał, S. Płażek, S. Sieńko-Smaga, K. Kawecki, D. Bąbiak-Kowalska, R. Skwarło, Warszawa 2009, s. 117.

536 Porównaj: A. Dubowik [w:] Prawo urzędnicze. Komentarz, red. K.W. Baran, Warszawa 2014, s. 580; J. Stelina, Ustawa o pracownikach samorządowych, Komentarz do art. 23, LEX 2017.

o pracownikach samorządowych i nie ma podstawy do uzupełniającego, odpowiedniego stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu pracy537. Stanowisko to zostało niejako dopełnione w innym wyroku I PK 36/14538, gdzie Sąd Najwyższy wskazał, że art. 23 ust. 1 u.p.s stanowi samodzielną instytucję prawa urzędniczego umożliwiającą pracodawcy samorządowemu przeniesienie urzędnika na inne stanowisko w drodze jednostronnej czynności, nie wymagającej zastosowania wypowiedzenia zmieniającego z art. 42 k.p. W powołanym wyroku powód, będący pracownikiem samorządowym, twierdził, że art. 23 u.p.s. nie określa trybu, w jakim przeniesienie następuje, wobec czego konieczne było zastosowanie wobec niego art. 42 k.p. Powód pełnił również funkcję społecznego inspektora pracy, a więc był dodatkowo objętych ochroną szczególną przed wypowiedzeniem. Pracodawca nie wypowiedział powodowi warunków pracy i płacy, gdyż przeniesienie nie wymaga zastosowania wypowiedzenia zmieniającego. Sąd Najwyższy stwierdził, że w razie przyjęcia, że ochrona szczególna powoda uniemożliwia przeniesienia na podstawie art. 23 u.s.p., zastosowanie znalazłyby przepisy ustawy o tzw. zwolnieniach grupowych z 2003 r. Z art. 10 tej ustawy wynika, że dopuszczalne byłoby wypowiedzenie zmieniające z powodem, któremu przez 6 miesięcy przysługiwałby dodatek wyrównawczy. Jedyną różnicą byłby obowiązek zastosowania art. 38 k.p. Z uwagi na to, że art. 38 k.p. wymaga jedynie zasięgnięcia niewiążącej opinii pracodawcy można uznać, że zarówno w jednym, jak i drugim wariancie rozstrzygnięcia wpływu ochrony szczególnej na dopuszczalność jednostronnej zmiany warunków pracy i płacy jest w zasadzie identyczna. W związku z powyższym, SN przyjął, że dopuszczalne jest dokonanie przeniesienia urzędnika samorządowego w trybie art. 23 u.s.p., który jest objęty szczególną ochroną ze względu na pełnienie funkcji społecznego inspektora pracy.

Podsumowując, należy stwierdzić, iż art. 23 u.p.s. służy ochronie trwałości stosunku pracy urzędnika samorządowego. Wyłączną przesłanką uzasadniającą zastosowanie komentowanego przepisu jest likwidacja zajmowanego dotychczas stanowiska i brak możliwości dalszego zatrudnienia. W sytuacji reorganizacji urzędu i likwidacji stanowiska umowny stosunek pracy ulega zazwyczaj

537 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 października 2014 r., I PK 52/14, LEGALIS nr 1157402.

rozwiązaniu natomiast w odniesieniu do pracowników samorządowych zapewnia się niejako kontynuację stosunku pracy. Przeniesienie pracownika samorządo-wego na tej podstawie skutkuje automatycznym przeniesieniem dotychczasowych warunków pracy i płacy, przy gwarancji zatrudnienia na niezmienionym poziomie przez okres 6 miesięcy, następujących po miesiącu, w którym pracownik został przeniesiony539.

3.2.3. Jednostronna zmiana stosunku pracy mianowanych pracowników