Istnieje wiele podmiotów zaangażowanych w przeciwdziałanie i zwalczanie zjawiska korupcji.
Kluczową instytucją jest Centralne Biuro Antykorupcyjne, Policja i Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Pozostałymi służbami działającymi na polu przeciwdziałania korupcji są: Straż Graniczna, Żandarmeria Wojskowa i Służba Kontrwywiadu Wojskowego oraz Krajowa Admi-nistracja Skarbowa. Wśród innych instytucji publicznych ważną rolę w zakresie prowadzonych działań antykorupcyjnych odgrywa Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Istotne miejsce w systemie przeciwdziałania korupcji zajmują także organy kontroli. Właściwości rze-czowej Najwyższej Izby Kontroli podlega działalność organów administracji rządowej, Naro-dowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek orga-nizacyjnych, organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i komunalnych jednostek organizacyjnych. Najwyższa Izba Kontroli kontroluje też inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki publiczne oraz wywiązują się ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Inne urzędy administracji publicznej przeciwdziałają korupcji przez zapewnienie funkcjonowania w nich komórek kontroli
20
wewnętrznej oraz audytu wewnętrznego. Od 2010 r. w jednostkach sektora finansów publicz-nych funkcjonuje kontrola zarządcza12.
Jednym z organów państwa zajmujących się problematyką korupcji jest Najwyższa Izba Kontro-li. Uznaje ona przeciwdziałanie korupcji za integralną część swojej misji i obowiązek, jaki ma do spełnienia wobec społeczeństwa i władzy ustawodawczej. Rozpoznawanie i likwidowanie zagrożeń korupcyjnych jest jednym z głównych celów wszystkich badań kontrolnych prowa-dzonych przez NIK (NIK 2005, 6; Dobrowolski 2005).
Najwyższa Izba Kontroli na podstawie analizy wyników przeprowadzonych kontroli oraz anali-zy przepisów prawa zidentyfikowała, w minionych latach, tzw. „mechanizmy korupcjogenne”, a zatem procedury albo praktyki finansowania administracji publicznej lub określony stan praw-ny ułatwiający wystąpienie zjawiska korupcji (NIK 2000b; NIK 2004; NIK 2005; Dobrowolski 2005):
nadmiar kompetencji w ręku jednego urzędnika (decydenta określonego szczebla) – w szczególności niestosowanie w procedurach podejmowania decyzji tzw. zasady wielu oczu, czyli rozdzielania czynności między różnych urzędników dla zminimalizowania ryzy-ka korupcji,
dowolność w podejmowaniu decyzji – głownie ze względu na brak jasnych i przejrzystych kryteriów załatwiania sprawy, wskutek czego urzędnicy mają możliwość działania nie we-dług ustalonych reguł, ale wewe-dług własnego, często subiektywnego uznania,
lekceważenie dokumentacji i sprawozdawczości – polegające na odstępowaniu od wypełnie-nia wymaganych obowiązków sprawozdawczych, również nieuzasadwypełnie-nianie podejmowanych decyzji, wskutek czego utrudnione jest skuteczne nadzorowanie procedur decyzyjnych,
słabość systemu kontroli wewnętrznej – wyrażająca się m.in. w organizacyjnej i kadrowej szczupłości jednostek audytu, kontroli wewnętrznej, oraz w ich głównie doraźnym, a nie planowym działaniu,
nierówność w dostępie do informacji – wyrażająca się głównie w tym, że o możliwości uzy-skania niektórych uznaniowych przywilejów czy dostępu do dóbr reglamentowanych nie są w należyty sposób informowane podmioty potencjalnie nimi zainteresowane. Przy takim sposobie funkcjonowania administracji dobra te mogą być dostępne faktycznie jedynie dla wybranych podmiotów,
brak odpowiedzialności osobistej – polegający m.in. na tym, że w wewnętrznych przepisach regulaminowych i statutowych instytucji publicznych nie zawsze precyzyjnie przypisana jest odpowiedzialność za podejmowanie określonych rozstrzygnięć, a nadto występuje zjawisko rozmywania się indywidualnej odpowiedzialności, wskutek nadużywania kolegialnego me-chanizmu podejmowania decyzji,
brak skutecznych rozwiązań antykorupcyjnych,
nadmierne korzystanie z usług zewnętrznych – polegające na korzystaniu przez administra-cję publiczną w szerokim zakresie z zewnętrznych usług doradczych i eksperckich, którymi zastępowane są czynności należące do podstawowych obowiązków jednostek
12 Centralne Biuro Antykorupcyjne (2017), Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020, Warszawa, dostępne na stronie:
fi-le:///C:/Users/Acer/AppData/Local/Packages/Microsoft.MicrosoftEdge_8wekyb3d8bbwe/TempState/Downloads/Uchwa la_nr_207_Rady_Ministrow_z_dnia_19_grudnia_2017_r__w_sprawie_Rzadowego_Programu_Przeciwdzialania_Korup cji_na_lata_201%20(3).pdf
[dostęp: 22 sierpnia 2018].
21 nych danej instytucji (NIK ujawniła zjawisko zlecania na zewnątrz przygotowywania projek-tów akprojek-tów prawnych, a nawet powierzanie tego zadania podmiotom gospodarczym, których te akty bezpośrednio dotyczą, co stwarzało groźbę niekontrolowanego lobbingu za pośred-nictwem zaangażowanych firm, czy wręcz proponowania korzystnych dla nich rozwiązań prawnych),
uchylanie się przed kontrolą państwową – wyrażające się w bezpodstawnym unikaniu kon-troli zewnętrznej, kwestionowaniu podstaw prawnych konkon-troli lub zakresu kompetencji or-ganu kontroli państwowej,
zjawisko konfliktu interesów – wyrażające się w dopuszczeniu do sytuacji, gdy urzędnik po-dejmujący rozstrzygnięcie w danej sprawie, bądź też uczestniczący w przygotowaniu tego rozstrzygnięcia, ma lub może mieć osobisty interes (finansowy lub pozafinansowy) w sposo-bie jej rozstrzygnięcia. Synteza interesów wchodzi w grę również wtedy, gdy istnieje jedynie teoretyczna możliwość, że troska o osobiste korzyści przeważa nad troską o interes publicz-ny.
Lista mechanizmów korupcjogennych, jak zauważa NIK, ma charakter zbioru otwartego, a za-tem w miarę zbierania doświadczeń, a także pod wpływem zmieniających się realiów społeczno-gospodarczych, jest ona uzupełniana. W następnych latach NIK określiła mechanizmy następu-jąco (NIK 2010, 276-277):
nieprawidłowości w sposobie stanowienia prawa (naruszenie obowiązujących procedur legi-slacyjnych, a w szczególności pomijanie niezbędnego trybu opiniowania lub uzgodnień mię-dzyresortowych, dokonywanie zmian w projektach już uzgodnionych, wydawanie aktów wykonawczych ze znacznym opóźnieniem, pozostawianie luk i niejednoznaczności, co sprzyja dowolnej interpretacji przepisów, niespójne nowelizowanie ustaw,
dowolność postępowania (sprzyja jej głównie brak przejrzystych kryteriów sposobu lub try-bu załatwiania sprawy, wskutek czego urzędnicy mają możliwość wydawania decyzji pomi-mo negatywnej opinii organów opiniujących, nie według ustalonych reguł, ale według wła-snego uznania. Dowolność wynika z nieprzejrzystości i nieprecyzyjności przepisów prawa, a także zbyt częstych jego zmian,
konflikt interesów (urzędnik podejmujący rozstrzygnięcie w określonej sferze spraw pu-blicznych lub uczestniczący w przygotowaniu tego rozstrzygnięcia ma lub może mieć osobi-sty interes w sposobie załatwienia sprawy. Do konfliktu dochodzi nie tylko wtedy, gdy urzędnik w danej sprawie działa w osobistym interesie, ale także, jak zauważa NIK, gdy ist-nieje choćby tylko teoretyczna możliwość, że interes ten przeważy nad troską o interes pu-bliczny),
brak jawności postępowania (występuje, gdy możliwości korzystania z niektórych przywile-jów lub dostęp do dóbr nie są w należyty sposób komunikowane podmiotom potencjalnie nimi zainteresowanym. Dane te są udostępniane jedynie wybranym podmiotom, które mają własne metody dotarcia do informacji),
słabość systemu nadzoru i kontroli (wyrażająca się w niewystarczającej skuteczności działań nadzorczych właściwych organów, organizacyjnej i kadrowej szczupłości jednostek kontroli wewnętrznej oraz głównie doraźnym działaniu. Wskutek tego jedynie niewielka część decy-zji podejmowanych przez urzędników poddawana jest bieżącej kontroli, co powoduje, że utrudnione jest ujawnianie decyzji wadliwych, niekorzystnych dla interesu publicznego),
kumulowanie uprawnień (nadmierne skupianie uprawnień decyzyjnych i odchodzenie od za-sady rozdzielania czynności dotyczących jednej sprawy między różnych urzędników),
22
lekceważenie dokumentacji i sprawozdawczości (przyjmowanie niepełnej dokumentacji bez wszystkich wymaganych procedurą dowodów lub załączników. Odstępowanie od wypełnia-nia wymaganych obowiązków sprawozdawczych, a także podejmowanie decyzji bez ich uzasadnienia, wskutek czego utrudnione jest kontrolowanie procedur decyzyjnych).
Zidentyfikowane przez NIK w ostatnich latach obszary funkcjonowania państwa zagrożone ko-rupcją, pokrywają się z ustaleniami w tym zakresie, poczynionymi w latach ubiegłych. NIK ujawniła takie obszary, jak (NIK 2010, 276-277):
wydawanie rozstrzygnięć uznaniowych (ryzyko generowane rozstrzyganiem spraw w spo-sób dowolny),
zawieranie kontraktów przed podmioty z sektora publicznego i prywatnego (ryzyko zwią-zane z uzyskiwaniem przez sektor prywatny korzyści kosztem majątku publicznego),
realizacja przez organy władzy publicznej funkcji nadzorczych i kontrolnych (ryzyko związane z przekupstwem osób wykonujących te funkcje),
dystrybucja przez władze publiczne dóbr deficytowych (ryzyko związane z nierównością w dostępie do tych dóbr).
Z analiz przeprowadzonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW), Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA) i służby podległe MSWiA wynika, że zjawiskiem korupcji są za-grożone następujące obszary życia publicznego (CBA 2010, 11):
administracja państwowa i samorządowa,
służba zdrowia i farmacja,
oświata i szkolnictwo wyższe,
administracja celna i administracja skarbowa,
instytucje wdrażające programy unijne,
organy ścigania i wymiar sprawiedliwości,
sektor gospodarczy.
CBA w swoim raporcie trafnie zauważa, iż wymienione wyżej sfery nie stanowią pełnego kata-logu obszarów zagrożonych zjawiskiem korupcji i nie są uszeregowane według kryterium istot-ności bądź skali zjawiska (Ibidem). Obszary życia publicznego zagrożone zjawiskiem korupcji, jak też mechanizmy korupcjogenne zidentyfikowane przez ABW, CBA i służby podległe MSWiA są zbieżne ustaleniami wynikającymi z przeprowadzonych przez NIK analiz. W sferze funkcjonowania administracji korupcja dotyczy w głównej mierze obszaru związanego z podej-mowaniem decyzji w takich czynnościach, jak: wydawanie koncesji, decyzji o warunkach zago-spodarowania, pozwoleń na budowę, decyzji o wymiarze, odroczeniu lub umorzeniu podatku, ustalanie opłat adiacenkich, udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie mieniem pu-blicznym, egzekucja należności (CBA 2010, 11-12). W ocenie CBA proces wydatkowania fun-duszy unijnych jest zagrożony zjawiskiem korupcji. Występuje ona na różnych etapach udziela-nia wsparcia unijnego, począwszy od składaudziela-nia wniosków, poprzez ich rozpatrywanie, aż po rozliczanie pomocy. Ich sprawcami mogą być urzędnicy agencji płatniczych, instytucji odpo-wiedzialnych za przyjmowanie wniosków, zajmujących się kontrolą oraz weryfikowaniem do-kumentacji dotyczącej inwestycji. Najbardziej, zdaniem CBA, narażone na korupcję są procedu-ry wyboru projektów oraz proceduprocedu-ry przetargowe. CBA zidentyfikowała takie zachowania ko-rupcyjne, jak (CBA 2010, 14-15):
23
oferowanie, w zamian za otrzymane korzyści, możliwości uzyskania wsparcia lub przyspie-szenia jego uzyskania,
uzależnianie uzyskania pomocy od otrzymania korzyści,
nieujawnienie nieprawidłowości w trakcie kontroli prowadzonej na różnych etapach inwe-stycji.
S. Janecki upatruje w działalności przedsiębiorstw państwowych czynnika generującego korup-cję. Autor zauważa, iż istnienie rozległego sektora publicznego może powodować zmniejszenie wzrostu gospodarczego, bowiem według danych Banku Światowego, tempo wzrostu w sektorze publicznym jest o 5 % mniejsze niż w prywatnym (Janecki 2000). Cyt. autor uzasadnia powyż-szy wywód tym, iż firmy państwowe nie muszą dbać o zyski, inwestują bez potrzeby i praktycz-nie poza kontrolą, bez problemów mogą zwiększać zatrudpraktycz-niepraktycz-nie i płace, łatwo popadają w długi i równie łatwo mogą liczyć na umorzenie zobowiązań wobec skarbu lub innych państwowych podmiotów. Państwowe firmy posiadają ogromny nieefektywny majątek w postaci mieszkań za-kładowych, ośrodków wczasowych, stołówek, terenów rekreacyjno-sportowych, część utrzymu-je własne gospodarstwa rolne, inne przedsiębiorstwa posiadają kluby sportowe (Ibidem). Uzna-nie formy własności za czynnik sprzyjający patologiom wydaje się być dużym uproszczeUzna-niem.
O tempie rozwoju, lub stagnacji decydują czynniki zewnętrzne związane z otoczeniem oraz spo-sób zarządzania przedsiębiorstwem, który może być nieudolny w przedsiębiorstwie prywatnym.
Liczne przykłady korupcji występujące w sektorze prywatnym uzmysławiają, że zjawisko to do-tyczy wszystkich sektorów. Nie tylko publicznego.