Klasyfi kacje najwyższych organów kontroli w literaturze polskiej

Istnienie w wielu krajach organów powołanych do pełnienia podobnej funk-cji ustrojowej zachęca do podjęcia próby ich klasyfi kafunk-cji. Nie jest to łatwe zada-nie, bowiem w polskiej literaturze przedmiotu nie ma usystematyzowanego opisu najwyższych organów kontroli w innych krajach.

Jerzy Eysymont w broszurze wydanej przed 90 laty pisał [zachowano pi-sownię oryginału]: „Organy kontroli we współczesnych państwach europejskich sprowadzają się do dwuch typów: a) kontroli parlamentarnej, przy której parla-ment jest najwyższą instancją kontroli państwowej i mocen jest sprawdzać nie tylko czynności rachunkowe, lecz takoż i zgodność tych czynności z prawem i b) kontroli pozaparlamentarnej, gdzie parlament nie przeprowadza sam rewizji, lecz rozważa tylko gotowe już rezultaty. Zgodnie z tym podziałem obecne syste-my kontroli państwowej we Włoszech, Belgji i Anglji zaliczyć można do typu kontroli parlamentarnej, zaś w Austrji, Prusiech, Francji i Rosji – do typu kontro-li pozaparlamentarnej”¹⁵.

Jan Żarnowski, na podstawie dokonanej w 1925 r. analizy podstaw praw-nych i działalności instytucji kontrolpraw-nych w 8 krajach Europy, podzielił je na:

14 J. Mazur, Stosowanie międzynarodowych standardów dotyczących statusu prawnego najwyższe-go organu kontroli w krajach Unii Europejskiej i Polsce (próba porównania), „Kontrola Państwowa”, nr specjalny 2/2002.

15 J. Eysymont, jw., s. 11.

Główne rodzaje NOK

[970]

32

a) trybunały obrachunkowe – powstałe w XIX wieku, b) izby lub urzędy kontro-li powstałe po I wojnie światowej, które wykonują kontrolę dochodów i wydat-ków, majątku i długów państwa dorywczo, według swego uznania, nie tylko pod względem legalności, lecz także celowości i gospodarności¹⁶.

Iwona Sierpowska, w wydanej w 2003 r. książce „Funkcje kontroli pań-stwowej” zaproponowała wiele modeli, jakie mogą zostać przyjęte na podstawie różnych kryteriów podziału dotyczących statusu i struktury naczelnego organu kontroli:

– Kryterium składu osobowego: naczelne organy kontroli jednoosobowe i kolegialne. Pozwala to wyodrębnić systemy, w których funkcje organu kontroli państwowej wykonuje jedna osoba, przy pomocy urzędu oraz systemy, w których organy te są wieloosobowe; w drugim wypadku występuje łączenie zasady jedno-osobowego kierownictwa prezesa organu z zasadą kolegialności, która przejawia się w funkcjonowaniu ciała wieloosobowego. W powyższym podziale trzeba roz-graniczyć pozycję jednoosobowego organu kontroli państwowej od pozycji szefa kolegialnego organu tej kontroli: w pierwszej sytuacji prowadzenie kontroli nale-ży do urzędu, ale podmiot jednoosobowy działa jako organ państwa, podejmuje najważniejsze decyzje i ponosi za nie odpowiedzialność; w drugiej sytuacji jedno-osobowy podmiot, nawet jeżeli posiada wysoką pozycję i szerokie kompetencje, pozostaje wewnętrznym podmiotem kolegialnego organu kontroli państwowej.

– Kryterium pozycji organu w systemie organów państwa oraz trójpodzia-le władzy: naczelne organy kontroli mogą być częścią władzy ustawodawczej, wykonawczej lub sądowniczej albo instytucją niezależną działającą poza trady-cyjnym trójpodziałem. W rzeczywistości nie ma organów kontroli państwowej, które zajmują się wyłącznie wykonywaniem jednej z trzech zasadniczych funkcji państwa, tj. stanowieniem ustaw, ich realizacją lub wymiarem sprawiedliwości.

Nawet w krajach, w których przynależność naczelnego organu kontroli do wła-dzy sądowniczej jest oczywista, wynika z wielowiekowej tradycji, określona jest w konstytucji i innych ustawach – organy te prócz orzekania zajmują się trolą oraz działalnością administracyjną i opiniodawczą. Kraje, w których kon-trola państwowa jest częścią władzy wykonawczej, należą dzisiaj do rzadkości.

W Europie najczęstsze jest bliskie powiązanie organów kontroli państwowej z władzą ustawodawczą, jednak zwykle trudno uznać je za część tej władzy.

– Kryterium wewnętrznej struktury (stopnia scentralizowania) kontroli państwowej: są kraje, w których występuje jeden centralny urząd tej kontroli oraz kraje, w których funkcjonują terenowe jednostki organizacyjne powiązane

16 J. Żarnowski, jw., s. 209.

Jacek Mazur

[971] 33

z urzędem centralnym. W krajach federalnych kontrola państwowa z reguły bywa wykonywana odrębnie na szczeblu federacji i krajów związkowych przez nieza-leżne, a jedynie współdziałające ze sobą organy.

– Kryterium prawa zastosowania przymusu: istnieją naczelne organy kontroli o charakterze władczym i niewładczym. Będąc odrębną władzą, trybunały obra-chunkowe mogą egzekwować przestrzeganie swoich orzeczeń; wyjątkowo mogą to czynić także inne organy kontroli. Przeważająca większość europejskich orga-nów kontroli nie ma możliwości użycia środków władczych.

– Na powyższe klasyfi kacje nakłada się podział na modele typu: kontroler generalny, trybunał, izba, urząd. Taka systematyzacja ma charakter konwencjo-nalny, bo nie wskazuje nowych elementów omawianych instytucji i jest raczej kompilacją wymienionych uprzednio cech.

– Autorka przytacza również spotykane w literaturze wyodrębnienie mo-delu „francuskiego” i „niemieckiego” stwierdzając, iż podział ten nie jest już aktualny¹⁷.

Zbysław Dobrowolski, w wydanej w 2008 r. książce „Naczelne organy kon-troli państwowej w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Ciągłość i zmiana.

Studium porównawcze” przedstawił klasyfi kacje oparte na następujących kryte-riach podziału:

Kryterium uprawnień jurysdykcyjnych i formy organizacyjnej:

– Naczelne organy kontroli nieposiadające uprawnień jurysdykcyjnych:

1) jednoosobowe organy kontroli państwowej, które działają za pomocą aparatu po-mocniczego – urzędów kontroli; 2) kolegialne najwyższe organy kontroli, tzw. izby obrachunkowe; 3) urzędy kontroli państwowej, w których połączono kolegialny spo-sób działania z silną pozycją kierownika urzędu kontroli państwowej (do jego kom-petencji należą wszystkie sprawy związane z kierowaniem urzędem kontroli pań-stwowej, z wyjątkiem zagadnień zastrzeżonych prawnie do właściwości kolegium);

4) urzędy kontroli państwowej z zasadą jednoosobowego kierownictwa.

– Naczelne organy kontroli posiadające uprawnienia jurysdykcyjne – try-bunały obrachunkowe, tj. organy kolegialne, które mają nie tylko uprawnienia kontrolne, ale też orzekają o odpowiedzialności za nieprawidłowe wykorzystanie środków publicznych.

Kryterium pozycji ustrojowej:

– Naczelne organy kontroli powiązane z parlamentami, choć niestanowiące części władzy ustawodawczej.

17 I. Sierpowska, Funkcje kontroli państwowej. Studium prawno-porównawcze, Milicz 2003, s. 154-159.

Główne rodzaje NOK

[972]

34

– Naczelny organ kontroli, który należy do władzy wykonawczej¹⁸. – Niektóre trybunały obrachunkowe są częścią władzy sądowniczej.

Kryterium powoływania kierownictwa naczelnego organu kontroli na stałe lub na określoną kadencję.

Kryterium posiadania przez naczelny organ kontroli prawa do przedłożenia projektu swojego budżetu bez ingerencji rządu.

Kryterium struktury kontroli państwowej w danym państwie.

Kryterium zakresu podmiotowego i przedmiotowego kontroli państwowej.

Kryterium rodzaju kontroli przeprowadzanych przez naczelne organy kontroli państwowej¹⁹.

Sugestie podziału najwyższych organów kontroli przedstawiłem w artyku-łach ogłoszonych w latach 1994, 2002 i 2004²⁰.