Komentarz do orzeczenia w sprawie C-5/16

Orzeczenie to jest kluczowe dla rozważań w przedmiotowej pracy, w zakresie odpowiedzi na pytanie postawione we wstępie: „W jakim zakresie obecne prawodawstwo UE w polityce energetyczno-klimatycznej jest ukierunkowane na realizację celów środowiskowych i przez to

458 Wyrok Trybunału z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt C-5/16, ECLI:EU:C:2018:483, pkt 150.

459 Ibidem, pkt 39.

460 Ibidem, pkt 169-176.

461 Ibidem, pkt 178.

ogranicza swobodę państw członkowskich do kreowania własnego miksu energetycznego?”.

Skarga Rzeczpospolitej Polski wraz z wyrokiem Trybunału w tej sprawie porusza zasadniczą kwestię jaką jest rzeczywiste znaczenie prawa państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię, wyrażonego w art. 194 ust. 2 TFUE.

Na zasadzie odstępstwa w zakresie działań podejmowanych w polityce środowiskowej, ustawodawca w art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE wskazuje, że środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego w zakresie wyboru miksu energetycznego przyjmuje Rada stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów. Wskazać należy, że obowiązek zachowania jednomyślności w ramach Rady UE, pozwala skutecznie odrzucić akt prawny, jako że w skład Rady UE wchodzą przedstawiciele każdego z państw członkowskich w randze ministerialnej. Procedura określona w art. 192 ust.

2 akapit pierwszy lit. c) TFUE tym samym jest gwarantem zachowania prawa określonego w art. 194 ust. 2 TFUE w zakresie działań UE w dziedzinie środowiska.

Istota sprawy C-5/16 sprowadza się do trzech zasadniczych pytań: 1) o zakres prawa państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię; 2) o miejsce w hierarchii priorytetów energetycznych państw członkowskich wobec priorytetów środowiskowych UE; oraz 3) jakie środki „wpływają znacząco” na prawo wskazane w pytaniu pierwszym.

Wprowadzona zmiana spowodowała, że 900 mln uprawnień do emisji gazów cieplarnianych nie zostało sprzedanych na aukcji w latach 2019-2020, a trafiły do nowoutworzonej rezerwy. MSR miał działać na zasadzie umieszczenia co roku 12% liczby uprawnień będących w obiegu w rezerwie na 12 miesięcy⁴⁶². Dopiero w przypadku, gdy łączna liczba uprawnień w obiegu spadłaby do wysokości mniejszej niż 400 mln, miałoby nastąpić uwolnienie z rezerwy 100 mln uprawnień i przeznaczone ich do sprzedaży na aukcji. Liczba uprawnień w obiegu jest co roku publikowana w komunikacie Komisji „Publikacja całkowitej liczby uprawnień do emisji znajdujących się w obiegu do celów rezerwy stabilności rynkowej w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) ustanowionego dyrektywą 2003/87/WE”.

462 Użyto formy „miał”, gdyż przed wejściem w życie MSR dokonano jego modyfikacji.

Łączna liczba uprawnień w obiegu obliczana jest według następującego wzoru:

łączna liczba uprawnień w obiegu = podaż - (popyt + uprawnienia w rezerwie)

Powyższy komunikat Komisji UE jest publikowany corocznie od 2017 r. Zgodnie z Komunikatem z 15 maja 2017 r. łączna liczba uprawnień w obiegu wyniosła 1 693 904 987.

Gdyby MSR weszło wtedy w życie, to do rezerwy trafiłoby ponad 203 miliony uprawień.

Zgodnie z brzmieniem Decyzji 2015/1814 uprawnień nie umieszcza się w rezerwie, jeśli liczba uprawnień, która ma być wprowadzona do rezerwy, byłaby niższa niż 100 mln. Oznacza to, że uprawnienia trafiają wyłącznie do rezerwy w przypadku, gdy łączna liczba uprawnień w obiegu przekracza 833 miliony⁴⁶³. Na dzień przyjęcia Decyzji 2015/1814 wiadomym było, że liczba uprawnień w obiegu oznaczała, że rezerwa zostanie aktywowana, a tym samym zostanie zmniejszona liczba uprawnień sprzedawanych w aukcjach.

Trybunał stwierdził, że mechanizm nie wpłynie na cenę uprawnień, gdyż dalej będzie ona wyznaczana przez siły rynkowe. Trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że MSR jest neutralny cenowo. Podstawowe reguły ekonomiczne głoszą, że wraz ze spadkiem podaży rośnie cena.

Zdaniem Trybunału tak się nie stanie, gdyż MSR nie wycofuje definitywnie ani nie wprowadza na rynek nowych uprawnień. Takie stwierdzenie jednak jest obarczone błędem logicznym, gdyż równowaga pomiędzy podażą a popytem jest wyznaczana na dany moment. W momencie przeniesienia uprawnień do rezerwy, ich podaż na daną chwilę jest mniejsza, nie ma znaczenia, że w przyszłości uprawnienia te mogą trafić z powrotem na rynek. Projektując MSR oczywistym było, że do rezerwy trafi znaczna liczba uprawnień, co przełoży się na wzrost ceny uprawnień.

Co więcej zdaniem prawodawcy UE, jak i Trybunału, MSR zmierza do rozwiązania problemu strukturalnej nierównowagi między popytem a podażą, które powodują, że planowany efekt zachęty systemu EU ETS może nie wystąpić. Efekt zachęty rozumiany jest jako „zapewnienie niezbędnych zachęt do inwestycji w ograniczanie emisji CO2 w sposób opłacalny oraz stymulowanie innowacyjności w dziedzinie technologii niskoemisyjnych, sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu i tworzeniu miejsc pracy”⁴⁶⁴. Efekt zachęty występuje zatem wtedy, gdy koszt nieinwestowania w ograniczenie emisji CO2 jest na tyle wysoki, że w

463 Aby liczba uprawnień przeniesionych do rezerwy wyniosła 100 milionów, 12% liczby uprawnień w obiegu musi wynieść ponad 100 milionów. 100 milionów podzielone przez 12% daje wynik 833 milionów. Oznacza to, że rezerwa aktywuje się, gdy liczba uprawnień w obiegu przekracza tę ilość.

464 Motyw 4 Decyzji 2015/1814.

długim terminie przewyższa koszt inwestycji. Oznacza to, że efekt zachęty jest bezpośrednio powiązany z ceną uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, a kwestia podaży uprawnień jest jedynie pośrednim czynnikiem, który wpływa na cenę. Dla lepszego zobrazowania można wyobrazić sobie przykład alternatywny, w którym wprowadzona rezerwa jest powiązana z ceną maksymalną – czyli w istocie zmienia się wyłącznie liczba uprawnień do emisji dostępna na rynku. W takim przypadku efekt zachęty by nie wystąpił, gdyż prowadzący instalacje mieliby świadomość, że liczba uprawnień jest wystarczająca by zakupić uprawnienia odpowiadające ich emisjom i jej umorzyć.

Nie można zgodzić się również z hipotezą, że mechanizm MSR jest neutralny w stosunku do całkowitej liczby uprawnień do emisji (z ang. cap-neutrality) w danym okresie.

Pomniejszenie liczby uprawnień jest określone przez liniowy współczynnik redukcji.

Uprawnienia w rezerwie umieszcza się na okres 12 miesięcy, oznacza to, że w ostatnim roku okresu rozliczeniowego, liczba uprawnień zostanie pomniejszona, gdyż nie wrócą one na rynek przed zakończeniem okresu rozliczeniowego⁴⁶⁵.

Zasadnicza kwestia, tj. prawo państw członkowskich do wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię wyrażone w art. 194 ust. 2 TFUE, została sprowadzona do kwestii proceduralnej wyboru odpowiedniej podstawy prawnej dla przyjmowanego aktu prawnego. Rzeczpospolita Polska twierdziła, że MSR wpływa na strukturę jej zapotrzebowania w energię, tym samym Decyzja 2015/1814 powinna zostać przyjęta na podstawie artykułu 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE. Trybunał nie zgodził się z tym stwierdzeniem, wskazując że wyłącznym celem zaskarżonej decyzji jest rozwiązanie problemu strukturalnej nierównowagi między popytem a podażą uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Zdaniem Trybunału na to samo wskazuje treść aktu. Trudno zgodzić się z takim rozumowaniem. Po pierwsze jak trafnie wskazała Rzeczpospolita Polska w swojej skardze, takie podejście pozwala na uchwalanie niemal każdego aktu prawnego z pominięciem art. 194 ust. 2. Wyłącznie akt prawny, który wprost zakazywałby wykorzystania jakiegoś nośnika energii lub nakazywałby wykorzystanie innego nośnika, potencjalnie uruchamiałby konieczność skorzystania z procedury określonej w art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE.

Po drugie, Trybunał zasadniczo nie odniósł się do meritum sprawy, czyli odpowiedzi na pytanie, czy MSR wprowadzony Decyzją 2015/1814 znacząco wpływa na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię. Odpowiedź na tak postawione pytanie, zależałaby od oceny wpływu MSR na ceny

465 Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami, Raport z rynku CO2, Nr 75, czerwiec 2018, s. 7.

uprawnień. Jak wskazano powyżej, MSR nie jest instrumentem cenowo neutralnym. Jego celem, wbrew twierdzeniom Trybunału oraz Komisji, jest właśnie podwyższenie ceny uprawnień. Wybór lub odrzucenie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE jako podstawy prawnej, powinien zatem być uzależniony od prognozy wpływu na cenę uprawnień, oraz stopnia w jakim podwyższona cena uprawnień wpłynie na prawo państw członkowskich określone w art. 194 ust. 2. Według szacunków KOBiZE „wprowadzenie mechanizmu rezerwy stabilizacyjnej [s]powoduje spadek zużycia węgla kamiennego w latach 2020-2030 o ok. 7,5%

w stosunku do scenariusza referencyjnego (bez MSR). Z kolei analizując zużycie gazu ziemnego widać, że MSR wyraźnie zwiększa dynamikę wzrostu zużycia gazu ziemnego w energetyce głównie wskutek rozwoju elektrociepłowni gazowych. Łączne zużycie gazu ziemnego w energetyce w latach 2020-2030 w scenariuszu z MSR jest o ok. 19% wyższe niż w scenariuszu referencyjnym”⁴⁶⁶.

W orzeczeniu uwidacznia się priorytet wartości środowiskowych nad energetycznymi.

Ramy polityki klimatycznej wskazują, że konflikty pomiędzy środkami zmierzającymi do ochrony środowiska oraz polityką energetycznej poszczególnych państw członkowskich opartej o źródła konwencjonalne będą coraz częstsze. Z tej perspektywy, można odnieść się do orzeczenia w sprawie C-5/16, które zasadniczo wskazuje, że gdy akt prawny zmierza przede wszystkim do osiągnięcia celu środowiskowego, to kwestie jego wpływu na prawo państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię podlega badaniu w bardzo ograniczonym zakresie, czyli wyłącznie pierwszego zamierzonego rezultatu aktu prawnego.

W zakresie ostatniego pytania, o to jakie środki „wpływają znacząco” na prawo państwa członkowskiego do określenia własnego miksu energetycznego, należałoby stwierdzić, że odpowiedź na to pytanie bezpośrednio nie pada w orzeczeniu. Trybunał wskazuje jedynie, że w okolicznościach, w których pierwszym rezultatem, jaki ma zostać osiągnięty za pomocą tej decyzji, nie jest wywarcie znaczącego wpływu na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię, „nie ma potrzeby przeprowadzania analizy postulowanych skutków zaskarżonej decyzji dla miksu energetycznego Rzeczypospolitej Polskiej”⁴⁶⁷.

466 Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami, Raport z rynku CO2, Nr 75, czerwiec 2018, s. 8.

467 Punkt 62 Wyroku Trybunału z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt C-5/16.

Powyższe orzeczenie należy ocenić krytycznie z perspektywy zasad wykładni przepisów prawnych. Wydaje się, że wykładnia językowa ustąpiła wykładni celowościowej. Wykładni celowościowej dokonano na podstawie zmian społeczno-gospodarczych oraz politycznych, w wyniku których doszło do zmiany hierarchii priorytetów. Tym samym treść art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE została odczytana przez pryzmat prymatu wartości środowiskowych nad swobodą kształtowania miksu energetycznego państw członkowskich.

Orzeczenie zapadło dnia 21 czerwca 2018 r. Przed wydaniem orzeczenia uchwalono Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r.

zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814 (dalej

„Dyrektywa 2018/410”)⁴⁶⁸, która umacniała mechanizm rezerwy stabilizacyjnej.