System koncesjonowania działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych w Polscew specjalnych strefach ekonomicznych w Polsce

Procedury wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych w Polsce

Elementami ograniczającymi wolność gospodarczą w specjalnej strefi e ekono-micznej w Polsce są ściśle określony obszar terytorialny oraz potrzeba uzyskiwa-nia zezwoleuzyskiwa-nia na prowadzenie działalności gospodarczej w drodze przetargu lub rokowań⁶⁴. Ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 r. nie ogranicza dostępności podejmowania działalności gospodarczej w strefi e i daje równe szanse wszystkim przedsiębiorcom. Ustanawia jednak wymóg uzyskania zezwolenia przez każdego, kto chce podjąć działalność w strefi e.

Uprawnione do ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie działalności gospo-darczej na terenie strefy są wszystkie podmioty na równych prawach, o ile spełnia-ją one ustawowo określone przesłanki. Tymi podmiotami są przedsiębiorcy, a więc zarówno osoby fi zyczne, jak i prawne prowadzące działalność gospodarczą. Usta-wodawca nie wymaga również, aby podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia miał status przedsiębiorcy, czyli prowadził już działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej lub też był zarejestrowany jako osoba prawna.Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE można zakwalifi kować jako akt zgody władzy publicznej na podjęcie i prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na tym terenie na zasadach ustalonych w tym akcie i w obowiązujących przepisach prawa⁶⁵.

W pierwotnych przepisach rozporządzeń powołujących poszczególne specjalne strefy ekonomiczne w Polsce precyzyjnie określono wymogi obowiązujące nowych inwestorów (por. tabela 7). Dotyczyły one w szczególności:

• zatrudnienia minimalnej liczby pracowników i utrzymania co najmniej takiego poziomu zatrudnienia do końca funkcjonowania strefy (w praktyce od 40 do 100 osób),

• dokonania trwałej inwestycji o charakterze produkcyjnym o wartości przewyż-szającej określoną kwotę (w praktyce od 350 tys. euro do 2 mln euro),

• osiągnięcia minimalnych przychodów ze sprzedaży wyrobów wytworzonych lub usług świadczonych na terenie strefy oraz ich utrzymania co najmniej do końca funkcjonowania strefy,

64 A. Klepacz, E. Klepacz, op. cit., s. 354.

65 M. Ofi arska, op. cit., s. 120–122.

• osiągnięcia minimalnych wielkości przychodów z eksportu wyrobów wytworzo-nych na terenie strefy lub usług świadczowytworzo-nych na eksport oraz ich utrzymania co najmniej do końca funkcjonowania strefy⁶⁶.

Tabela 7. Warunki uzyskania całkowitego zwolnienia od podatku dochodowego dla poszczególnych specjalnych stref ekonomicznych w Polsce

Lp. Nazwa strefy

Warunki uzyskania całkowitego zwolnienia od podatku dochodowego 1. Specjalna Strefa Ekonomiczna „Euro-Park Mielec” 2 mln euro lub 100 pracowników 2. Suwalska Specjalna Strefa Ekonomiczna 350 tys. euro lub 40 pracowników 3. Katowicka Specjalna Strefa Ekonomiczna 2 mln euro lub 100 pracowników 4. Legnicka Specjalna Strefa Ekonomiczna 850 tys. euro lub 100 pracowników 5. Łódzka Specjalna Strefa Ekonomiczna 2 mln euro lub 100 pracowników 6. Wałbrzyska Specjalna Strefa Ekonomiczna „Invest-Park” 500 tys. euro lub 50 pracowników 7. Częstochowska Specjalna Strefa Ekonomiczna 1,5 mln euro lub 100 pracowników 8. Kamiennogórska Specjalna Strefa Ekonomiczna

Małej Przedsiębiorczości

400 tys. euro lub 40 pracowników

9. Kostrzyńsko-Słubicka Specjalna Strefa Ekonomiczna 1 mln euro lub 50 pracowników 10. Słupska Specjalna Strefa Ekonomiczna 700 tys. euro lub 50 pracowników 11. Specjalna Strefa Ekonomiczna „Starachowice” 1 mln euro lub 100 pracowników 12. Tarnobrzeska Specjalna Strefa Ekonomiczna „Wisłosan” 2 mln euro lub 100 pracowników 13. Specjalna Strefa Ekonomiczna „Tczew” 1 mln euro lub 100 pracowników 14. Warmińsko-Mazurska Specjalna Strefa Ekonomiczna 350 tys. euro lub 50 pracowników 15. Specjalna Strefa Ekonomiczna „Żarnowiec” 1 mln euro lub 100 pracowników 16. Specjalna Strefa Ekonomiczna

„Krakowski Park Technologiczny”

2 mln euro

17. Mazowiecka Specjalna Strefa Ekonomiczna

„Technopark-Modlin”

2 mln euro

Źródło: Rozporządzenia ustanawiające poszczególne specjalne strefy ekonomiczne.

Najwyższe wymagania co do wielkości inwestycji – 2 mln euro – miały SSE

„Euro -Park Mielec”, Katowicka SSE, Łódzka SSE, Tarnobrzeska SSE „Wisłosan” oraz SSE „Krakowski Park Technologiczny”. Także wymagania dotyczące minimalne-go zatrudnienia (100 osób) były w tych strefach najwyższe, z tym że w przypadku technopark u krakowskiego, nastawionego bardziej na sprowadzanie nowoczesnych

66 Zapis ten dotyczył tylko SSE „Euro-Park Mielec” i praktycznie został zniesiony w październiku 1997 r.

technologii aniżeli na walkę z bezrobociem strukturalnym, wymóg taki nie wystę-pował.

W przypadku niektórych stref kryterium wymaganej kwoty inwestycji było o po-łowę niższe – wynoszące 1 mln euro – choć warunek liczby nowych miejsc pracy kształtował się na równie wysokim poziomie – 100 osób. Dotyczyło to obszarów o wysokim bezrobociu, ale słabszym przygotowaniu infrastrukturalnym (SSE „Stara-chowice”, Pomorska SSE). Różnice wynikały z odmiennych warunków występujących w poszczególnych regionach kraju. Stąd też najniższe progi wydatków inwestycyjnych wprowadzono w regionach, w których występowały najpilniejsze potrzeby zaanga-żowania kapitału niezbędnego do tworzenia nowych przedsiębiorstw i miejsc pracy.

Ustalona wartość wymaganego kapitału jako warunek inwestycji w specjalnych strefach ekonomicznych wpłynęła na wielkość przedsiębiorców w nich dominują-cych. Małe fi rmy nie inwestowały tam, gdzie wymóg wielkości inwestycji stanowił barierę wejścia przewyższającą możliwości fi nansowe tych podmiotów. Pozostawały dla nich wówczas takie strefy jak Kamiennogórska SSE Małej Przedsiębiorczości czy Suwalska SSE.

Warto również zwrócić uwagę na kontekst prawny zróżnicowania stref. W dok-trynie prawa podatkowego zasadniczo przyjmuje się pogląd, że wszelkie ulgi i zwol-nienia podatkowe powinny być wyjątkiem od zasady powszechności i równości opo-datkowania, wprowadzane ulgi i zwolnienia natomiast – o ile są niezbędne – powinny być w jak najszerszym stopniu oparte na kryteriach obiektywnych, tworzących jed-nakowe warunki dla podmiotów zamierzających z nich skorzystać.

Przy uwzględnieniu jednak ogólnych celów ustanawiania specjalnych stref eko-nomicznych w Polsce, a zwłaszcza znacznych różnic w rozwoju społecznym i gospo-darczym poszczególnych regionów kraju, można przyjąć, że zróżnicowanie w za-kresie minimalnych wydatków inwestycyjnych w strefach było elementem szeroko rozumianej polityki podatkowej państwa, wykorzystującej niefi skalne funkcje podat-ków⁶⁷. W takiej sytuacji istotniejsze od zapewnienia zgodności regulacji z doktryną wydają się cele ekonomiczne. Wymogi te zostały wyeliminowane z rozporządzeń strefowych na mocy nowelizacji ustawy o s.s.e. z 2000 r. W obawie przed znacznym zmniejszeniem atrakcyjności oferowanych preferencji fi skalnych zdecydowano wów-czas o rezygnacji z kryteriów minimalnych inwestycji i zatrudnienia przy wydawaniu zezwoleń na funkcjonowanie w strefach.

Na podstawie nowelizacji z 2000 r. wprowadzono przepisy stanowiące, że zezwo-lenie może zostać udzielone, jeśli na terenie strefy istnieją warunki do prowadzenia danej działalności. W szczególności chodziło o zgodność zakresu zamierzonej dzia-łalności z planem rozwoju strefy, dysponowanie przez zarządzającego strefą

wolny-67 M. Ofi arska, op. cit., s. 184–185.

mi terenami, obiektami lub pomieszczeniami, które są niezbędne do prowadzenia takiej działalności. Ponadto przepisy ustawowe wymagały, aby podjęcie działalności na terenie strefy było uzasadnione stopniem przyczynienia się do osiągnięcia celów określonych we wspomnianym planie rozwoju strefy. Eksperci wskazywali wówczas, że reglamentacja działalności gospodarczej w strefi e jest spowodowana tym, że przed-siębiorca korzysta z licznych preferencji i zwolnień, zwłaszcza fi skalnych⁶⁸.

W kolejnych nowelizacjach ustawy o s.s.e. z 1994 r. uelastyczniono podejście do przedsiębiorców i wykreślono zapisy wymagające, aby przedmiot działalności go-spodarczej był zgodny z planem rozwoju strefy. Zrezygnowano również z weryfi ka-cji „stopnia przyczynienia się” zamierzonej działalności do osiągnięcia celów strefy.

Zapis dotyczący „stopnia”, bez określenia jakiejkolwiek skali, powodował bowiem, że decyzje o wydawaniu zezwolenia mogły być traktowane jako uznaniowe. Ostatecznie, na podstawie nowelizacji z 2008 r., wprowadzono warunek wymagający prowadzenia działalności gospodarczej w SSE „przyczyniającej się” do realizacji tych celów, co nie wyeliminowało wątpliwości interpretacyjnych.

Na podstawie obecnie obowiązującego art. 16 ustawy o s.s.e. (po nowelizacji z 2008 r.) w zezwoleniu określa się przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności:

• zatrudnienia przez przedsiębiorcę podczas prowadzenia działalności gospodar-czej na terenie strefy przez określony czas konkretnej liczby pracowników,

• dokonania przez przedsiębiorcę inwestycji na terenie strefy o wartości przewyż-szającej określoną kwotę,

• terminu zakończenia inwestycji,

• maksymalnej wysokości kosztów kwalifi kowanych inwestycji i dwuletnich kosz-tów kwalifi kowanych pracy.

W pierwotnej wersji ustawy warunków tych nie było, a ich wprowadzenie wy-musiła dopiero na ustawodawcy konieczność dostosowania przepisów do wymogów wspólnotowych. Ma to szczególne znaczenie przy obliczaniu wartości krajowej po-mocy regionalnej i realizacji przez przedsiębiorcę wymogu utrzymania inwestycji i zatrudnienia przez określony czas.

Na podstawie art. 16 ustawy o s.s.e. Minister Gospodarki udziela zezwolenia oraz cofa i zmienia zezwolenie, w czym zasięga uprzednio opinii zarządzającego strefą.

W tym postępowaniu stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania admi-nistracyjnego. Na uwagę zasługuje to, że ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie za-proszenia publicznego. W ten sposób nowelizacją z 2003 r. wyeliminowano z ustawy o s.s.e. przepis art. 17 ust. 2, w którym przewidywano, że w przypadku uzasadnionym

68 J. Kiryło, op. cit., s. 7.

ważnym interesem gospodarczym lub charakterem działalności gospodarczej na terenie strefy od tej procedury można odstąpić. W przepisach tych chodzi bowiem o to, aby istniał mechanizm wyboru takich podmiotów, których przedsięwzięcia pla-nowane na terenie strefy w największym stopniu przyczynią się do osiągnięcia celów leżących u podstaw jej ustanowienia. Sposób przeprowadzenia oraz warunki prze-targu lub rokowań oraz szczegółowe kryteria oceny są ustalane w rozporządzeniach Rady Ministrów dla poszczególnych stref.

Zezwolenie jest wyrazem oceny, że ubiegający się o prawo do prowadzenia dzia-łalności gospodarczej daje gwarancje właściwego jej wykonywania, ponieważ spełnia warunki określone w przepisach prawnych. Dokument ten jest również aktem two-rzącym stosunek administracyjnoprawny między organem administracji państwowej udzielającym zezwolenia a podmiotem otrzymującym zezwolenie (por. tabela 8)⁶⁹.

Tabela 8. Harmonogram uzyskania zezwolenia na funkcjonowanie w specjalnej strefi e ekonomicznej

Działanie Strona

odpowiedzialna 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Wstępna oferta inwestora (list intencyjny)

przedsiębiorca

Negocjacje z inwestorem w celu ustalenia szczegółów inwestycji do rokowań w wysokości

10% wartości nieruchomości

przedsiębiorca

Złożenie oferty przedsiębiorca

Otwarcie wszystkich ofert i ich analiza przez komisję przetargową

SSE

Zatwierdzenie wyników rokowań przez Zarząd i Radę Nadzorczą SSE

SSE

Wydanie zezwolenia SSE

Źródło: A. Faber, Dyskretny urok SSE, „EFICOM – Monitor Mediów”, 1.04.2008.

Na podstawie ustawy o s.s.e. w obecnym brzmieniu zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, podczas gdy pierwotne zapisy ustawowe

69 M. Ofi arska, op. cit., s. 122.

z 1994 r. przewidywały, że może ono wygasnąć tylko wtedy, gdy podmiot gospodar-czy w terminie określonym w zezwoleniu nie podjął na terenie strefy działalności gospodarczej. Obecnie natomiast, na podstawie art. 19, zezwolenie może zostać cof-nięte albo zakres lub przedmiot działalności określone w zezwoleniu mogą zostać ograniczone, jeżeli przedsiębiorca:

• przestał na terenie strefy prowadzić działalność gospodarczą, na którą posiadał zezwolenie, lub

• rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu, lub

• nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli.

Cofnięcie zezwolenia powoduje, że przedsiębiorca, który je otrzymał, zostaje pozbawiony prawa do prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem.

Nie musi się to wiązać z potrzebą likwidacji prawnej przedsiębiorcy i z koniecznością wykreślenia osoby prawnej z odpowiedniego rejestru, chyba że byt prawny tej oso-by oso-był związany wyłącznie z działalnością gospodarczą objętą zezwoleniem. Istotą cofnięcia uprawnienia jest uchylenie w całości decyzji o udzieleniu zezwolenia⁷⁰.

Ponadto, na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy o s.s.e., wprowadzonego nowelizacją z 2000 r., Minister Gospodarki mógł, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsię-biorcy warunków prowadzenia działalności gospodarczej korzystniejszych niż do-tychczasowe mogło nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania była spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi. Zmiana warunków nie mogła dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w ze-zwoleniu.

Resort gospodarki uznał jednak, że zasady zmiany zezwolenia, określone w art. 19 ust. 4, były zbyt rygorystyczne, i zaproponował złagodzenie tych kryteriów. Osta-tecznie nowelizacją ustawy o s.s.e. z 2008 r. przyjęto nowe brzmienie tego artykułu.

Przewiduje on, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przed-siębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

• dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia o więcej niż 20%,

• skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

• dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na grun-tach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów prywatnych.

Szczególnego podkreślenia wymaga dopuszczenie możliwości ubiegania się przez przedsiębiorstwo ze strefy o zmianę treści zezwolenia polegającą na obniżeniu pozio-mu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielania o nie więcej niż 20%. Zdaniem ekspertów to rewolucyjne w stosunku do dotychczasowych przepisów

70 Ibidem, s. 154–155.

rozwiązanie należy ocenić pozytywnie, zwłaszcza wobec kryzysu gospodarczego końca 2008 r.⁷¹. W praktyce zdarzało się, że niektórzy przedsiębiorcy w SSE utrzy-mywali stan zatrudnienia określony w zezwoleniu, mimo że nie było to uzasadnione ekonomicznie. Nowelizacja uelastyczniła warunki funkcjonowania przedsiębiorców w strefach w odniesieniu do liczby zatrudnionych. Rozwiązania te dotyczą tylko przedsiębiorców nowych, którzy zdecydują się inwestować w SSE i korzystać ze zwol-nień podatkowych po wejściu w życie nowelizacji z 2008 r.

Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o s.s.e. minister właściwy do spraw gospodarki może w drodze rozporządzenia powierzyć zarządzającemu udzielanie w jego imieniu zezwoleń oraz wykonywanie w jego imieniu kontroli realizacji warunków zezwolenia – przy uwzględnieniu potrzeby zapewnienia właściwego funkcjonowania strefy. Stąd też za celowe uznano uzupełnienie nowelizacją z 2008 r. przepisów ustawy o s.s.e.

o art. 6a, który wprowadza zakaz łączenia funkcji członka zarządu spółki zarządzają-cej z zatrudnieniem u przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na te-renie danej strefy. Zatrudnienia tego nie można również podjąć w okresie roku od dnia zaprzestania pełnienia funkcji członka zarządu tej spółki⁷².

W związku z pojawiającymi się w Polsce efektami kryzysu gospodarczego spółki zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi pod koniec 2008 r. zapropono-wały własny plan antykryzysowy, który ich zdaniem mógłby pomóc utrzymać na-pływ nowych projektów oraz poziom zatrudnienia mimo spowolnienia gospodarki.

Chodziło o zmianę przepisów, która pozwalałaby inwestorom korzystać ze zwolnień podatkowych, nawet jeśli będą oni redukować zatrudnienie.

Ze względu na spadek liczby zamówień część fi rm, zwłaszcza z branży motoryzacyj-nej, zaczęła na początku 2009 r. redukować zatrudnienie, co argumentowano spadkiem zamówień o 30–40%⁷³. Część inwestorów zagranicznych nadal uważała, że warunki działalności w Polsce są korzystne. Deklarowali więc oni chęć realizacji nowych pro-jektów, tyle że w innych branżach, które stwarzałyby nowe miejsca pracy. Taki projekt nie mógłby liczyć na pomoc publiczną w formie preferencji podatkowych, wcześniej bowiem ta sama fi rma zwolniła pracowników. Zarządy specjalnych stref ekonomicz-nych wyraziły obawę, że przedsiębiorcy będą ograniczać zatrudnienie w zagrożoekonomicz-nych branżach, a nowe projekty, które dawałyby szansę na zatrudnienie zwolnionym wcze-śniej pracownikom, będą przenoszone za granicę⁷⁴. Wydaje się jednak, że obowiązujące już rozwiązanie dopuszczające obniżkę zatrudnienia o 20% jest wystarczającym in-strumentem ułatwiającym przedsiębiorcom w SSE funkcjonowanie w okresie kryzysu.

71 Rozszerzenie SSE o tereny prywatne [w:] Specjalne Strefy Ekonomiczne, „Biuletyn Podatkowy”

2008, nr 1, s. 4.

72 Uzasadnienie do projektu…, op. cit., s. 7.

73 Przedstawiciele SSE za zmianą przepisów, by chronić zatrudnienie (PAP), „Wirtualny Nowy Przemysł”, www.wnp.pl, 30.01.2009.

74 J. Piszczatowska, Specjalne strefy liczą się z redukcją zatrudnienia, „Parkiet”, 2.02.2009.

Przedmiotowe ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych w Polsce

Na terenie specjalnych stref ekonomicznych w Polsce możliwe jest prowadzenie tylko takiej działalności, która nie jest zabroniona prawem szczególnym, tj. odpo-wiednimi rozporządzeniami w sprawie konkretnych stref, oraz jest zgodna z planem rozwoju strefy (jak już wskazano, w późniejszym okresie wymóg ten nieco zliberali-zowano poprzez nałożenie obowiązku zgodności jedynie z celem powołania strefy, co znacznie rozszerzyło zakres dopuszczalnej działalności). Wykaz szczegółowy zakresu przedmiotowego działalności gospodarczej, której prowadzenie jest możliwe w stre-fi e, był każdorazowo określony w rozporządzeniu w sprawie poszczególnych stref.

W pierwotnych rozporządzeniach ustanawiających specjalne strefy ekonomiczne w Polsce przewidziano, że na terenie strefy wyłącza się prowadzenie działalności gospodarczej o dużej przychodowości: w zakresie wytwarzania materiałów wybu-chowych, wyrobu, rozlewu i przetwarzania spirytusu oraz napojów alkoholowych, wyrobów tytoniowych, a także ośrodków gier określonych w przepisach o grach loso-wych i zakładach wzajemnych. Dodatkowo w ustawie o s.s.e. z 1994 r. (art. 12, ust. 7), ze względu na potrzebę zabezpieczenia najistotniejszych interesów strategicznych państwa, wprowadzono zakaz wydobywania kopalin⁷⁵ (por. ramka 1).

Ramka 1. Zakres przedmiotowy działalności gospodarczej,