1. Bułgaria
1.2. Konstytucja Bułgarskiej Republiki Ludowej z 4 grudnia
We wrześniu 1944 roku równocześnie z wkroczeniem na te-rytorium Bułgarii wojsk radzieckich doszło do przewrotu fi r-mowanego przez Front Ojczyźniany, którego rdzeń stanowili
komuniści z Bułgarskiej Partii Robotniczej (BPR)7. Nowy rząd reprezentował opcję zdecydowanie proradziecką, a wojska buł-garskie skierowały broń przeciwko Niemcom. Pierwsze prze-prowadzone po wojnie wybory (18 listopada 1945 r.) zostały ewidentnie sfałszowane, ogłoszono wielkie zwycięstwo rządzą-cego bloku. W referendum przeprowadzonym 8 września 1946 roku, według ofi cjalnych danych, prawie 93% Bułgarów opo-wiedziało się za zniesieniem monarchii. Zasiadający na tronie od sierpnia 1943 roku – po nagłej śmierci Borysa III, praw-dopodobnie otrutego podczas wizyty w Berlinie – małoletni car Symeon II zmuszony został do wyjazdu z kraju. 15 wrześ-nia proklamowano powstanie Bułgarskiej Republiki Ludowej.
Przeprowadzone niebawem wybory do Wielkiego Zgromadze-nia Narodowego, mającego równocześnie pełnić funkcję Kon-stytuanty, potwierdziły dominację komunistów, których lider Georgi Dymitrow w listopadzie objął stanowisko premiera.
Klimat polityczny tamtego okresu i narastającą atmosferę ter-roru najlepiej obrazuje zmiażdżenie legalnej i mającej repre-zentację parlamentarną opozycyjnej partii chłopskiej, której przywódcę Nikołę Petkowa skazano na karę śmierci8.
Konstytucjonalizacja systemu komunistycznego nastąpiła w drodze uchwalenia 4 grudnia 1947 roku konstytucji Buł-garskiej Republiki Ludowej. Zarówno treścią i rozwiązaniami formalnymi, jak i samą systematyką, konstytucja wyraźnie na-wiązywała do stalinowskiej konstytucji Związku Radzieckiego z 1936 roku. Art. 1 stanowił: „Bułgaria jest Republiką Ludową opartą na rządach przedstawicielskich, powstałą i utrwalo-ną w wyniku bohaterskich walk ludu bułgarskiego przeciwko monarchistyczno-faszystowskiej dyktaturze oraz zwycięskiego powstania ludowego z 9 września 1944 r.”9. Pompatyczność ideologiczna dawała znać o sobie w wielu postanowieniach konstytucji, która w o wiele większym stopniu była dokumen-tem politycznym niż regulacją formalnoprawną.
Najwyższym organem władzy państwowej i zarazem jedy-nym organem ustawodawczym było Zgromadzenie Ludowe wybierane na okres czterech lat. Członków parlamentu konsty-tucja określała mianem „przedstawiciele ludowi” i uwypuklała ich podległość wobec wyborców, czego wyrazem była możli-wość odwołania ich przed upływem kadencji, na którą zostali wybrani. Ów mandat imperatywny, podobnie jak wiele innych rozstrzygnięć, lokował się w świecie fi kcji ustrojowej i w rzeczy-wistości nie miał zastosowania. Do zadań Zgromadzenia Ludo-wego należało między innymi: wybór prezydium Zgromadze-nia Ludowego, powoływanie rządu, przeprowadzanie zmiany konstytucji, tworzenie i likwidacja ministerstw, podejmowanie decyzji dotyczących terytorium państwa, uchwalanie budżetu i narodowego planu gospodarczego, decydowanie o kwestiach wojny i pokoju oraz udzielanie amnestii (art. 17). Parlament uchwalał ustawy, a zarazem sam decydował o ich zgodności z konstytucją, co było swoistą nielogicznością (art. 25). Inicja-tywa ustawodawcza przysługiwała przedstawicielom ludowym w liczbie jednej piątej ogólnego składu izby oraz rządowi.
Zgromadzenie Ludowe powoływało prezydium Zgroma-dzenia Ludowego w składzie: przewodniczący, dwóch za-stępców przewodniczącego, sekretarz i piętnastu członków.
Zgodnie z zasadami konstytucjonalizmu socjalistycznego odrzucającego trójpodział władzy, prezydium spełniało funk-cję kolegialnej głowy państwa, ściśle związanej z najwyższym organem przedstawicielskim. Wśród kompetencji prezydium znajdowały się: zwoływanie sesji Zgromadzenia Ludowego, zarządzanie wyborów do parlamentu, ogłaszanie ustaw, usta-lanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, wydawanie dekretów, dokonywanie zmian w składzie rządu w czasie, gdy parlament nie obraduje, reprezentowanie państwa w stosun-kach międzynarodowych, mianowanie przedstawicieli dyplo-matycznych, ogłaszanie na wniosek rządu mobilizacji, stanu
wojny, stanu wojennego i mianowanie naczelnego dowództwa sił zbrojnych (art. 53). Prezydium Zgromadzenia Ludowego odpowiadało przed Zgromadzeniem Ludowym za całą swą działalność, choć również zastępowało parlament w okresie, gdy ten nie obradował, a także zwoływało jego sesje. Konstruk-cję taką uznać trzeba nie tylko za mocno ryzykowną, lecz po-nadto za pozostającą na bakier z wymogami ustrojowej logiki.
Trudno bowiem wyobrazić sobie, jak Zgromadzenie Ludowe mogło egzekwować odpowiedzialność od organu zastępujące-go zastępujące-go przez większość czasu, skoro parlament pracował tylko na zwoływanych dwa razy do roku sesjach. W praktyce tego rodzaju problemy zupełnie jednak nie występowały, gdyż za-równo Zgromadzenie Ludowe, jak i prezydium Zgromadzenia Ludowego spełniały rolę fasadową, autoryzując wytyczające politykę państwa decyzje kierownictwa partii komunistycznej.
Najwyższym organem wykonawczym i zarządzającym wła-dzy państwowej był rząd (Rada Ministrów). Sprawował on kie-rownictwo nad administracją państwową. Konstytucja okre-ślała strukturę rządu, lecz parlament mógł dokonywać zmian w tym zakresie. Rząd i poszczególnych jego członków powoły-wało i odwołypowoły-wało Zgromadzenie Ludowe. Rząd – jak stanowił art. 40 – „jest odpowiedzialny i zdaje sprawę ze swej działalno-ści przed Zgromadzeniem Ludowym”. W czasie gdy parlament nie obradował, rząd ponosił odpowiedzialność przed prezy-dium Zgromadzenia Ludowego. Prezyprezy-dium skądinąd zawsze miało prawo uchylić każdą uchwałę i zarządzenie Rady Mini-strów w wypadku stwierdzenia ich niezgodności z konstytucją i ustawami.
Inicjatywa co do zmiany konstytucji przysługiwała rządo-wi bądź co najmniej jednej czwartej ogólnej liczby członków Zgromadzenia Ludowego. Projekt ustawy o zmianie konstytu-cji musiał trafi ć pod obrady parlamentu nie później niż w ty-dzień od dnia jego wniesienia. Przeprowadzenie zmiany
kon-stytucji wymagało większości dwóch trzecich ogólnej liczby przedstawicieli ludowych.
1.3. „W służbie budowy rozwiniętego społeczeństwa socjalistycznego”:
konstytucja Ludowej Republiki Bułgarii z 18 maja 1971 roku
Komunistyczna Bułgaria była całkowicie i bez reszty podległa wobec Związku Radzieckiego, nie dążyła do uzyskania nawet minimalnej samodzielności. Kolejni przywódcy, to jest Georgi Dymitrow, Wyłko Czerwenkow i Todor Żiwkow, odznaczali się nieprawdopodobnym serwilizmem wobec Moskwy. Żiw-kow, niebawem po przejęciu władzy w 1962 roku, wystąpił z pomysłem przyłączenia Bułgarii do ZSRR jako kolejnej re-publiki radzieckiej, co wprawiło w zakłopotanie nawet władze na Kremlu10.
Skoro nie powiodła się próba wprowadzenia Bułgarii do Związku Radzieckiego, Żiwkow uznał za stosowne ugruntować i podnieść na wyższy poziom „budownictwo socjalistyczne”
w kraju. Celowi temu miało służyć między innymi uchwalenie przez Zgromadzenie Ludowe 18 maja 1971 roku nowej konsty-tucji Bułgarskiej Republiki Ludowej, uprzednio popartej w re-ferendum przez 99,66% głosujących.
Inaczej niż ustawa zasadnicza z 1947 roku nowa konsty-tucja została poprzedzona preambułą. Przejęcie władzy przez komunistów 9 września 1944 roku uznano za „historyczne zwycięstwo socjalistycznej rewolucji”, podkreślając, że było ono możliwe „przy decydującej pomocy Armii Radzieckiej, wyzwolicielki”11. Zapowiedziano, iż zadaniem obywateli Buł-garii jest „zbudować pod kierownictwem Bułgarskiej Partii
Komunistycznej i zgodnie z jej programem rozwinięte społe-czeństwo socjalistyczne”. Konstytucja określała Bułgarię jako
„socjalistyczne państwo ludu pracującego miast i wsi z klasą robotniczą na czele” i stanowiła, że partia komunistyczna jest
„kierowniczą siłą w społeczeństwie i państwie”, która „kie-ruje budową rozwiniętego społeczeństwa socjalistycznego (...) w ścisłej braterskiej współpracy z Bułgarskim Ludowym Związkiem Chłopskim” (art. 1). Bułgarski Ludowy Związek Chłopski, wypada doprecyzować, był ugrupowaniem wasal-nym wobec komunistów, całkowicie fasadowym, działał głów-nie na wsi. Do konstytucji wpisano też Front Ojczyźniany bę-dący „ucieleśnieniem sojuszu klasy robotniczej, pracujących chłopów i ludowej inteligencji”. Miał on być „społeczną opo-rą władzy ludowej, masową szkołą patriotycznego i komuni-stycznego wychowania ludności oraz przyciągania ludzi pracy do rządzenia krajem” (art. 11). „Państwo służy ludowi” – jak dumnie głosił art. 3 – co przejawiało się między innymi tym, że „ochrania jego interesy i zdobycze socjalizmu oraz rozwija i umacnia przyjaźń, współpracę i pomoc wzajemną ze Związ-kiem Radzieckim oraz innymi krajami socjalistycznymi. Pod względem ideologizacji przepisów konstytucja z 1971 roku da-leko pozostawiała w tyle swą poprzedniczkę z roku 1947. Tak więc w bułgarskich realiach konstytucyjnych epoka „budowy rozwiniętego społeczeństwa socjalistycznego” oznaczała regres w stosunku do okresu stalinowskiego.
Formalnie konstytucja przekazywała pełnię władzy pań-stwowej organom przedstawicielskim – Zgromadzeniu Ludo-wemu i radom ludowym w terenie. Zgromadzenie Ludowe, jako najwyższy organ władzy państwowej i najwyższy organ przedstawicielski, było ciałem „wyrażającym wolę ludu i jego zwierzchnictwo” (art. 66). Konstytucja uznawała ponadto par-lament za jedyny organ ustawodawczy i – wysoce enigmatycznie – za „najwyższego organizatora planowego kierownictwa
roz-wojem społecznym” (art. 77). Zawarte w art. 67 stwierdzenie, iż
„Zgromadzenie Ludowe jednoczy ustawodawczą i wykonawczą działalność państwa i sprawuje najwyższą kontrolę”, potrakto-wać należy jako szczególnie mocną egzemplifi kację kluczowej dla systemu komunistycznego zasady jednolitości władzy. Par-lament składał się z 400 przedstawicieli ludowych wybieranych na okres 5 lat. Członkowie parlamentu i radni – stanowił art.
7 – „są odpowiedzialni i zdają sprawę przed swymi wyborca-mi. Mogli oni być odwołani również przed upływem okresu, na jaki zostali wybrani”. Tryb ich odwoływania określiła ustawa wyborcza z 10 lipca 1973 roku. Wniosek o odwołanie przed-stawiciela ludowego (bądź radnego) zgłosić mogły dwie partie polityczne, to jest komuniści i ludowcy, organizacje społeczne oraz wyborcy. Deputowany w ciągu tygodnia miał prawo złożyć pisemną odpowiedź na zarzuty. Gdy jego wyjaśnienia nie za-dowoliły wnioskodawców, sprawę rozpatrywała Rada Państwa, która podejmowała ostateczną decyzję o przeprowadzeniu lub nie głosowania odwoławczego12. Wykaz szczegółowych upraw-nień Zgromadzenia Ludowego zawierał art. 78, który stanowił, że parlament między innymi: sprawuje najwyższe kierowni-ctwo w zakresie wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa, uchwala i zmienia konstytucję, uchwala ustawy, przyjmuje bu-dżet państwa, decyduje w sprawach wypowiedzenia wojny i za-warcia pokoju, ratyfi kuje i wypowiada umowy międzynarodo-we, decyduje o strukturze rządu, określa zadania i organizację Rady Państwa, Rady Ministrów, rad ludowych, sądów i proku-ratury, wybiera i odwołuje Radę Państwa, Radę Ministrów, Sąd Najwyższy i Naczelnego Prokuratora oraz sprawuje najwyższą kontrolę zarówno nad przestrzeganiem konstytucji i ustaw, jak i nad działalnością organów państwowych. Znacznemu rozbu-dowaniu uległa lista podmiotów wyposażonych w inicjatywę ustawodawczą, którą posiadali przedstawiciele ludowi, stałe komisje parlamentu, Rada Państwa, rząd, Sąd Najwyższy i
Na-czelny Prokurator, a także – w zakresie problemów dotyczą-cych ich działalności – organizacje społeczne, takie jak Front Ojczyźniany, związki zawodowe, związek młodzieży i związek spółdzielczy. Identycznie jak wcześniej samo Zgromadzenie Ludowe decydowało o zgodności ustaw z konstytucją. Umoc-niona została pozycja przewodniczącego Zgromadzenia Ludo-wego, który kierował posiedzeniami parlamentu, przedkładał projekt porządku dziennego sesji, poświadczał swym podpi-sem teksty aktów przyjętych przez parlament oraz organizował kontakty międzynarodowe Zgromadzenia Ludowego.
Nowością ustrojową w systemie naczelnych organów pań-stwowych Bułgarii była ustanowiona przez konstytucję z 1971 roku Rada Państwa, która weszła na miejsce prezydium Zgro-madzenia Ludowego, uzyskując jednak znacznie szersze od niego uprawnienia. Rada Państwa składała się z przewodni-czącego, zastępców przewodniprzewodni-czącego, sekretarza i członków wybieranych przez Zgromadzenie Ludowe spośród członków parlamentu. „Pełnomocnictwa Rady Państwa – mówił art.
92 ust. 3 konstytucji – trwają do czasu, gdy nowo wybrane Zgromadzenie Ludowe wybierze Radę Państwa”. Z niezrozu-miałych powodów konstytucja nie określiła liczby członków Rady Państwa, pozostawiając to tym samym do każdorazowe-go rozstrzygnięcia Zgromadzeniu Ludowemu. Rada Państwa została scharakteryzowana przez konstytucję jako „naczelny stale działający organ władzy państwowej, który łączy podej-mowanie uchwał z ich wykonywaniem” oraz „naczelny organ Zgromadzenia Ludowego”, który „zapewnia zespolenie dzia-łalności ustawodawczej z wykonawczą” (art. 90). Ujawniała się tu niejako dwoista natura Rady Państwa, będącej z jednej strony organem parlamentu, z drugiej zaś – kolegialną głową państwa, aczkolwiek wprost konstytucja tak tego nie ujmo-wała. Zadania Rady Państwa były rozległe, co ciekawe – ich wyszczególnienie zajmowało w konstytucji więcej miejsca
niż opis uprawnień Zgromadzenia Ludowego. To stanowiło jeden z dowodów świadczących o fasadowości parlamentu, który w praktyce ustrojowej odgrywał o wiele mniejszą rolę aniżeli mająca silne zaplecze polityczne Rada Państwa, co wy-nikało z faktu, że jej przewodniczącym był zawsze I sekretarz BPK. Rada Państwa organizowała oraz wykonywała zadania wynikające z ustaw i uchwał parlamentu, sprawowała ogól-ne kierownictwo i kontrolę nad działalnością rządu, a także innych organów państwowych, podejmowała uchwały i reali-zowała działalność wykonawczą i zarządzającą w podstawo-wych dla państwa sprawach, realizowała ogólne kierownictwo w zakresie obrony i bezpieczeństwa kraju, miała inicjatywę ustawodawczą, wydawała dekrety, ustalała powszechnie obo-wiązującą wykładnię ustaw i dekretów, mianowała, a także odwoływała wyższych dowódców sił zbrojnych, reprezento-wała Bułgarię w stosunkach międzynarodowych oraz uchylała sprzeczne z prawem lub nieprawidłowe akty rządu i poszcze-gólnych ministrów (art. 91 i 93). W okresie między sesjami Zgromadzenia Ludowego Rada Państwa przejmowała wiele jego uprawnień. I tak, sprawowała ogólne kierownictwo nad polityką państwa, na wniosek premiera odwoływała i mia-nowała członków rządu, a wypadkach niecierpiących zwłoki wydawała dekrety mogące zmieniać przepisy ustaw; dekrety takie musiały być zatwierdzone na najbliższej sesji parlamen-tu (art. 58).
Rada Ministrów (rząd) była naczelnym organem wyko-nawczym i zarządzającym władzy państwowej. Konstytucja powierzała Radzie Ministrów między innymi prowadzenie wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa, prawo inicjaty-wy ustawodawczej, kierowanie koordynowanie i kontrolowa-nie działalności ministerstw oraz innych urzędów centralnych, przygotowywanie i przedstawianie Zgromadzeniu Ludowemu planów społeczno-ekonomicznego rozwoju krajów oraz
pro-jektu rocznego budżetu państwa oraz zapewnienie wykonalno-ści aktów parlamentu i Rady Państwa (art. 103).