Założenia polityki Nixona wobec RFN były zdeterminowane zarówno czynni-kami politycznymi, jak i gospodarczymi. Niepokój Waszyngtonu wzbudzała prowa-dzona przez to państwo tzw. polityka wschodnia (Ostpolitik). Willy Brandt, minister spraw zagranicznych, a od 21 października 1969 r. kanclerz RFN, podjął zdecydo-wane kroki w celu poprawy relacji z krajami komunistycznymi. Twierdził, że dzię-ki otwarciu na Wschód RFN będzie mogła lepiej zadbać o swoje interesy. Według Brandta, Stany Zjednoczone nie mogły wypełnić zadowalająco tego zadania, gdyż
132 A. B a k e r F o x, Domestic Pressures in North America to Withdraw Forces From Europe, [w:]
European Security and the Atlantic System, eds. W. T. R. Fox, W. R. Schilling, New York 1973, s. 206.
133 NARA, Nixon Presidential Materials Project (NPMP), White House Central Files (WHCF), IT International Organization, NATO, przemówienie senatora Percy’ego na forum Zgromadzenia NATO, 29 października 1969, box 3.
134 S. H o f f m a n n, Toward a Common European Foreign Policy?, [w:] The United States and
Western Europe…, s. 96.
ich cele nie zawsze były zbieżne z niemieckimi. Chciał przede wszystkim dopro-wadzić do spadku napięcia, które stwarzało atmosferę permanentnego zagrożenia dla bezpieczeństwa jego kraju136. Amerykanie obawiali się, że Brandt, działając nie-zależnie, może poczynić zbyt daleko idące ustępstwa wobec ZSRR. Zdawali sobie jednak sprawę, że nie osiągnie zbyt wiele bez amerykańskiego wsparcia137.
Na początku kadencji Nixon otrzymał raport na temat najważniejszych zagad-nień w polityce wobec RFN. Na wstępie znalazło się stwierdzenie, że kraj z uwagi na polepszającą się sytuację gospodarczą stawał się wiodącą siłą w Europie. Stany Zjednoczone chciały z nim współpracować, w związku z tym należało go traktować po partnersku. Problemy zawarte w raporcie można podzielić na wzajemnie prze-nikające się kategorie: militarną – kwestia utrzymania poziomu amerykańskich sił w RFN i związany z tym offset; polityczną – sprawy związane z détente (konsultacje na temat rozmów między USA i ZSRR, traktat o nierozprzestrzenianiu broni nukle-arnej, kwestia dostępu do Berlina, Ostpolitik, losy dalszej integracji europejskiej) oraz ekonomiczną – walka z protekcjonizmem i szukanie rozwiązań w celu uniknię-cia kryzysu monetarnego138. O ile w kwestiach o charakterze politycznym RFN była zależna od USA (np. w sprawie zapewnienia swobodnego dostępu do Berlina) lub odgrywała rolę drugoplanową (np. negocjacje rozbrojeniowe z ZSRR), o tyle w za-gadnieniach gospodarczych była równorzędnym partnerem, z którym współpraca była niezbędna. Michael Wolffsohn twierdził, że od 1969 r. rząd RFN coraz bardziej angażował się w „gaullistowską” politykę Europy Zachodniej139. Stanley R. Sloan po-równał RFN do dziecka uwalniającego się spod władzy dorosłych i dostrzegał zagro-żenie, że państwo to będzie budować politykę na antyamerykanizmie140.
Amerykanie naciskali, żeby podczas negocjacji o offsecie mających się rozpo-cząć w lutym 1969 r., wypracować porozumienie długofalowe, zapewniając dys-kretne poparcie dla Ostpolitik. Planowano jednak przyjąć elastyczne stanowisko negocjacyjne, by nie psuć relacji z Bonn141. Rząd RFN planował rewaluację DM – li-czono, że korzystnie wpłynie to na amerykański eksport. Poza tym w RFN zbliżały się wybory, a w związku z tym władze tego kraju nie byłyby skłonne do ustępstw. Podsekretarz stanu Richardson twierdził, że należało rozpatrywać problem nie-mieckiego offsetu w kontekście działań, które podejmuje RFN na
międzynarodo-136 R. B a r n e t, op. cit., s. 289.
137 H. J. M o r g e n t h a u, The United States and Europe in a Decade of Détente, [w:] The United
States and Western Europe…, s. 7.
138 NARA, NPMS, NSC Files, Country Files – Europe (Germany), Fessenden do Departamentu Stanu, 21 stycznia 1969, box 681.
139 M. Wo l f f s o h n, West-Germany’s Foreign Policy in the Era of Brandt and Schmidt, 1969–
1982. An Introduction, New York 1986, s. 27.
140 S. R. S l o a n, United German Relations: A Contemporary Perspective, [w:] United
States-German Relations. Past and Present, Washington 1984, s. 22.
141 NARA, NPMS, NSC Files, Country Files – Europe (Germany), Fessenden do Departamentu Stanu, 21 stycznia 1969, box 681.
wym rynku finansowym. Takie stanowisko popierała też Rada Bezpieczeństwa Narodowego.
Departament Skarbu proponował zwiększenie wymagań wobec RFN. W liście do Nixona z 19 lutego 1969 r. Kissinger ostrzegał, że taka polityka niosła zagro-żenie poważną konfrontacją. Administracja Johnsona już doprowadziła do zawar-cia umowy na niekorzystnych dla RFN warunkach – Niemcy mieli rekompensować 100% kosztów, jakie niosła obecność wojsk amerykańskich dla bilansu płatnicze-go Stanów Zjednoczonych. Byli także zobowiązani do zakupu obligacji skarbowych oraz sprzętu militarnego w USA, a w 1967 r. zobowiązali się nie wymieniać dolara na złoto z amerykańskiego skarbca, co Kissinger uznał za najbardziej istotne ustęp-stwo. Zachęcał do umiarkowania w sprawie offsetu i koncentracji na zapewnieniu współpracy RFN w kwestiach monetarnych. Miał na myśli wprowadzenie SDR-ów jako głównej jednostki rezerwowej, płynność kursów walutowych oraz rewaluację marki niemieckiej. Zaproponował, żeby przez rok obserwować, czy RFN wywiązuje się ze zobowiązań i przekonać Kongres, że pozyskanie sojusznika w światowej poli-tyce walutowej było bardziej korzystne niż zwiększanie wartości rekompensaty142.
W liście do Kissingera Bergsten zauważył, że naciski na renegocjację umowy of-fsetowej prowadziły do pogorszenia amerykańsko-niemieckich relacji politycznych, gdyż w RFN powszechnie uważano offset za przejaw okupacji. Bergsten zauważył, że Stany Zjednoczone powinny budować dobre relacje z największą potęgą gospo-darczą Europy, zamiast antagonizować Niemców zwiększaniem wymagań143. Nixon zaakceptował ten punkt widzenia i zdecydował, że w 1969 r. amerykańscy negocja-torzy nie będą domagać się zwiększenia wartości offsetu, jako że nowa umowa mia-ła zacząć obowiązywać dopiero w lipcu 1971 r.144 Poza tym RFN, choć wciąż prio-rytetowo traktowała gwarancje obrony ze strony USA, coraz silniej zakorzeniała się w Europie. Oznaczało to zbieżność interesów gospodarczych w grupie państw zrze-szonych w EWG, często sprzecznych z amerykańskimi. Odnotowano także nadwyż-kę w bilansie płatniczym w wysokości 4,6 mld USD w pierwszym kwartale 1969 r., a w drugim – 4,9 mld.
Administracja Nixona była jednak wciąż pod presją Kongresu w sprawie podję-cia działań zmierzających do renegocjacji umowy offsetowej. Podczas spotkania rzą-dowego Komitetu do Spraw Polityki Gospodarczej (Cabinet Committee on Economic Policy) w kwietniu 1969 r., Nixon ostrzegał, że kongresmani ze Środkowego Zachodu, dotychczas popierający stacjonowanie wojsk amerykańskich w Europie, byli bliscy zmiany zdania, jeśli EWG nie zmodyfikuje polityki handlowej, która szkodziła inte-resom stanów, które reprezentowali145. W dużej mierze te naciski przyczyniły się do usztywnienia stanowiska amerykańskiego podczas rozmów na ten temat z Niemcami.
142 Ibidem, Kissinger do Nixona, 19 lutego 1969.
143 FRUS, 1969–1976, vol. 3, Bergsten do Kissingera, 24 marca 1969, dok. 13. 144 Ibidem, nota edytorska, dok. 18.
Negocjacje podjęte w kwietniu 1969 r. okazały się znacznie trudniejsze niż te w 1968 r. Bergsten radził, aby zwracać uwagę na naciski Kongresu związane z za-warciem korzystnej umowy, a także na fakt, że deficyt bilansu płatniczego Stanów Zjednoczonych mógł spowodować problemy w relacjach gospodarczych i politycz-nych. Warto przypomnieć, że Bergsten nie widział wcześniej związku między stacjo-nowaniem wojsk amerykańskich w Europie a deficytem BOP. Departamenty Skarbu i Obrony, a także z pewnymi zastrzeżeniami Departament Stanu chciały, żeby RFN wydała w USA sumę równą wydatkom amerykańskim w ich kraju związanym z obronnością (na sprzęt wojskowy, szkolenie niemieckiego personelu wojskowego w USA itp.)146.
Niemiecki rząd przedstawił inną propozycję. Nowa umowa offsetowa miała obowiązywać przez dwa lata. Wartość rekompensaty szacowano na 700 mln USD rocznie, co stanowiło 75% całości wydatków militarnych USA w RFN. Zawierała dostawy cywilne (70 mln USD) i militarne (350 mln). Proponowano też dziesięcio-letnią umowę międzyrządową, dotyczącą „pożyczki na bezpieczeństwo narodowe”. Zgodnie z nią rząd RFN miał przekazać Stanom Zjednoczonym pieniądze w DM, a rząd USA miał spłacać niewielkie odsetki. Bergsten, który przedstawiał niemiec-ką propozycję Kissingerowi zauważył, że nie było to korzystne, gdyż wartość DM rosła, więc odsetki byłyby coraz wyższe. Poza tym obawiał się niezadowolenia w Kongresie z powodu zaciągania pożyczek za granicą na finansowanie amerykań-skich operacji militarnych poza obszarem USA.
RFN miała też dokonać bezpośrednich inwestycji w USA na określoną sumę, a niemiecki rząd zobowiązał się zakupić amerykańskie papiery wartościowe i sprze-dać je niemieckim firmom. Pożyczki w różnej formie opiewały na 300 mln USD. Bergsten uważał, że i ta propozycja nie była do zaakceptowania przez Kongres, który mógł uznać, że prowadzi to do wykupywania przez Niemców amerykańskich przed-siębiorstw. Strona niemiecka proponowała też zakup większej liczby obligacji skarbu USA, które nabywali już od dwóch lat. Bundesbank miał kontynuować zobowiązanie do powstrzymania się od żądania od Stanów Zjednoczonych wymiany dolarów na złoto.
Bergsten próbował sformułować amerykańską kontrpropozycję. Odrzucił zde-cydowanie pomysł, by RFN spłacała granty związane z planem Marshalla, gdyż było to politycznie nie do zaakceptowania przez niemiecki rząd. Proponował jednak współpracę w dziedzinie nauki i technologii, zagwarantowanie poparcia dla jak naj-szybszego wprowadzenia SDR-ów oraz, po wyborach w październiku 1969 r., zgodę na rewaluację DM147.
11 kwietnia Kissinger spotkał się z szefem dyplomacji RFN – Brandtem. Tematem rozmów była sprawa traktatu o nierozprzestrzenianiu broni masowego
146 NARA, NPMS, NSC Files, Country Files – Europe (Germany), Bergsten do Kissingera, 24 marca 1969, box 681.
rażenia, kwestia zapewnienia swobodnego dostępu do Berlina, perspektywy orga-nizacji Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE), ale także off- set. Dobór poruszanych zagadnień nie był przypadkowy. Rola USA we wszystkich wymienionych zagadnieniach politycznych była kluczowa i nieodzowna dla intere-sów RFN. Kissinger wyraził gotowość do negocjacji, chociaż nie bezwarunkowego przyjęcia całości niemieckiej propozycji offsetowej148. Helmut Sonnenfeldt – czło-nek NSC, monitorujący kontakty z Europą – w rozmowie z Dirkiem Onckenem z am-basady RFN w Waszyngtonie przekonywał do osiągnięcia rychłego porozumienia, zaznaczając, że należy negocjować długoterminowy układ w tej sprawie. Oncken jednak stwierdził, że przewidziana na długi okres umowa byłaby niekorzystna dla jego rządu ze względu na często zmieniające się warunki w gospodarce światowej, szczególnie w sferze finansów. Dlatego należało dostosowywać do nich każdorazo-wo porozumienie offsetowe. Sonnenfeldt podkreślił konieczność utrzymania poli-tycznej kontroli nad negocjacjami, by nie stracić szerszego kontekstu offsetu i nie pogorszyć wzajemnych stosunków na innych polach. Sonnenfeldt ostrzegał, że nie-porozumienia dotyczące tej kwestii mogły niekorzystnie odbić się także na polityce wewnętrznej obu państw. Amerykanie, jego zdaniem, nie chcieliby powtórki sytu-acji z 1966 r., kiedy kanclerz Ludwig Erhard musiał zrezygnować z funkcji, między innymi przez niemożność znalezienia w budżecie środków na wypełnienia umowy offsetowej z 1966 r.149
Postulaty Bergstena, by uzyskać od RFN zapewnienie o współpracy na polu monetarnym nie zostały zrealizowane. Zresztą Samuels, który prowadził nego-cjacje offsetowe, nie poruszył nawet kwestii monetarnych w kontekście możliwej współpracy, którą Amerykanie mogliby uznać za część offsetu. Co więcej, w RFN rządziła wtedy Wielka Koalicja (SPD i CDU) i na skutek sprzeciwu SPD RFN nie zdecydowała się na rewaluację DM, jak tego chcieli Amerykanie. Kanclerz Kurt Kiesinger i minister finansów Franz Josef Strauss tłumaczyli, że byłoby to zbyt wielkie polityczne ryzyko, gdyż nie zgadzały się na to ministerstwa gospodarcze. Mimo to Amerykanie nie podjęli żadnych działań w sprawie rekompensat, oba-wiając się poważnych nieporozumień z RFN.
Kissinger w liście do Nixona podkreślał polityczny charakter offsetu. Przedstawiał różne możliwe opcje rozwiązania problemu. Negocjacje mogły się za-kończyć jeszcze przed wizytą kanclerza Kiesingera w Waszyngtonie, planowaną na
148 Ibidem, Sonnenfeldt do Kissingera, 11 kwietnia 1969.
149 Słaba pozycja Erharda jako kanclerza sprawiła, że Bundesbank nie chciał współpracować i udzielić pożyczki na wypełnienie zobowiązań offsetowych. W związku z tym kanclerz zrezygnował z urzędu. Zastąpił go Kurt Kiesinger, który stworzył Wielką Koalicję socjaldemokratów i chrześcijańskich demokratów (doszła do władzy 1 grudnia 1966 r.). Zdołał przeforsować zgodę w parlamencie na zwiększenie budżetu w celu wypełnienia tych zobowiązań (H. Z i m m e r m a n n,
Money and Security: Troops, Monetary Policy and West Germany’s Relations with the United States and Britain, 1950–1971, Cambridge 2002, s. 210–212), NARA, NPMS, NSC Files, Country Files – Europe
22–23 czerwca, ale można było je przedłużać w celu uzyskania lepszych warunków. Doradca ds. bezpieczeństwa narodowego przypomniał o możliwości wykorzysta-nia offsetu do nawiązawykorzysta-nia współpracy z RFN w kształtowaniu reformy światowego systemu monetarnego. Przekonywał, że nawet lepsze warunki offsetu nie przyczy-niłyby się w znaczącym stopniu do poprawy amerykańskiego BOP. Uznał, że RFN nie bała się wycofania amerykańskich wojsk, gdyż negocjatorzy z powodów politycz-nych nie używali tego argumentu. Radził, żeby mimo to dążyć do uzyskania lepszej oferty niż wynegocjowane przez poprzednie administracje, by uspokoić Kongres. Uważał jednak, że nie należy żądać zbyt wiele150.
W umowie offsetowej z lipca 1969 r. uwzględniono udzielane przy wsparciu rządu RFN kredyty dolarowe dla niemieckich inwestorów w USA (200 mln USD). Poza tym Stany Zjednoczone zapewniły sobie dwuletnią umowę, która pokrywała większość kosztów – ok. 80%, z czego 61% realizowano, kupując towary i usługi w USA, szczególnie sprzęt wojskowy. Ogólna kwota rekompensat wyniosła 1,5 mld USD na 2 lata. Terminy płatności pożyczek zaciągniętych w RFN przez USA zostały wydłużone do 8–10 lat (wcześniej maksymalnie wynosiły 4,5 roku). Zostały również ustalone korzystne dla strony amerykańskiej odsetki – 3,5–4%. Krytycy twierdzili, że było to rozwiązanie krótkoterminowe, niemogące zrównoważyć amerykańskich problemów budżetowych. Przeciwnicy nadmiernych wymagań offsetowych w USA obawiali się, oprócz pogorszenia relacji z Bonn, niemieckiego żądania wymiany do-larów na złoto. Presję, mającą spowodować zwiększenie offsetu, uważano za inge-rencję w wewnętrzne sprawy RFN151.
3.9. podsumowanie
Poważne rozbieżności między Stanami Zjednoczonymi a Europą Zachodnią pod koniec lat 60. wystąpiły z dwóch podstawowych powodów. Po pierwsze, Europejczycy utracili zaufanie do amerykańskiego przywództwa. Oskarżali Stany Zjednoczone o unilateralizm i deklarowali gotowość prowadzenia bardziej nieza-leżnej polityki zagranicznej. Było to możliwe w warunkach rozpoczynającej się epo-ki odprężenia w stosunkach amerykańsko-radziecepo-kich. Drugi czynnik powodujący nieporozumienia był związany z sytuacją gospodarczą w Stanach Zjednoczonych i krajach Europy Zachodniej w połączeniu ze zmianami funkcjonowania systemu gospodarki światowej.
Doktryna Nixona, zakładająca dzielenie z sojusznikami odpowiedzialności za bezpieczeństwo, była przejawem zmierzchu hegemonii Stanów Zjednoczonych. Decydujący wpływ na to miały dwa czynniki: zmniejszenie poczucia zagrożenia ze
150 NARA, NPMS, NSC Files, Country Files – Europe (Germany), Kissinger do Nixona, 2 czerwca 1969, box 681.
strony ZSRR oraz wzrost siły gospodarczej Europy Zachodniej i Japonii. Osłabienie państw Starego Kontynentu po II wojnie światowej i wynikająca stąd potencjalna podatność na wpływy ZSRR powodowała, że Stany Zjednoczone przyznawały so-jusznikom koncesje gospodarcze i akceptowały tworzenie przez nich zamkniętego systemu ekonomicznego. Pod koniec lat 60. decydenci amerykańscy zauważyli, że powoduje to straty dla rodzimych eksporterów. Coraz mniej korzystna okazywała się również dominacja dolara w światowym systemie monetarnym. Deficyt bilansu płatniczego w USA sprawił, że państwo to zaczęło domagać się od Europejczyków odciążenia amerykańskiej gospodarki. Pozycja hegemona, zarówno na polu militar-nym, jak i ekonomiczmilitar-nym, stawała się zbyt kosztowna.
O zmierzchu amerykańskiej dominacji świadczył fakt, że Stany Zjednoczone nie mogły narzucić pozostałym uczestnikom systemu zmian zgodnych z ich intere-sem. Także państwa europejskie w nowej sytuacji pragnęły większej samodzielno-ści. Wytworzyła się swoista współzależność: obie strony chciały utrzymać sojusze, próbując kształtować je zgodnie z własną koncepcją, co wymagało kompromisów. Zbigniew Brzeziński, dostrzegając te problemy, postulował stworzenie „prawdzi-wego, a nie werbalnego partnerstwa”. Jego elementem miało być przede wszyst-kim konkretne zdefiniowanie roli Europy Zachodniej na arenie międzynarodowej, by mogła dążyć do jednego celu ze Stanami Zjednoczonymi, oraz wspólne starania o zbliżenie do krajów Europy Wschodniej152.