Makroekonomiczne instrumenty oddziaływania na rozwój lokalny

Jak wiadomo, właściwy zakres interwencjonizmu państwowego w gospodarce rynkowej stanowi od dłuższego czasu istotny temat dyskusji przedstawicieli różnych szkół ekonomicznych. Dyskusja ta wraz z praktyką polityki gospodarczej doprowadziły do ukształtowania się kilku modeli gospodarki rynkowej, jej dwie podstawowe, skrajne postacie to:

regulowana gospodarka rynkowa, z aktywnym oddziaływaniem państwa na –

procesy zachodzące w gospodarce i w społeczeństwie; model ten wywodzi się z nurtu keynesowskiego ekonomii;

samoregulacyjna gospodarka rynkowa; model ten odrzuca konieczność aktyw-–

nego udziału państwa w sterowaniu procesami gospodarczymi, za wystarcza-jący regulator uznane są mechanizm rynkowy i tzw. niewidzialna ręka rynku; model ten wywodzi się z nurtu liberalnego.

Trudno byłoby wskazać wysoko rozwinięty kraj z gospodarką rynkową funkcjo-nującą według modelu drugiego, nawet w krajach tradycyjnie liberalnych takich jak USA

130 Patrzałek L., 1996: Funkcje ekonomiczne samorządu terytorialnego w okresie transformacji systemowej

60

czy Wielka Brytania interwencjonizm państwowy obecny jest w wielu dziedzinach życia gospodarczego131.

Zgodnie z treścią raportu Banku Światowego funkcje, jakie realizuje państwo, podzielić można na minimalne, pośrednie i aktywne:

Funkcje minimalne państwa to zabezpieczenie podstawowych dóbr pub-– licznych: obronność, ƒ praworządność, ƒ prawo własności, ƒ zarządzanie makroekonomiczne, ƒ

powszechna opieka zdrowotna, ƒ

ochrona biednych – programy walki z ubóstwem, ƒ

pomoc w wypadku klęsk żywiołowych. ƒ

Funkcje pośrednie państwa to: –

edukacja podstawowa (zapewnienie podstawowego wykształcenia), ƒ

ochrona środowiska naturalnego, ƒ

uregulowania dotyczące sektora użyteczności publicznej, ƒ

polityka antymonopolowa, ƒ

ubezpieczenia (zdrowotne, na życie, renty i emerytury), ƒ

regulacje finansowe, ƒ

ochrona konsumenta. ƒ

Do funkcji pośrednich należy też zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego w postaci gwa-rancji wypłat:

rent i emerytur, ƒ

dodatków rodzinnych, ƒ

zasiłków dla bezrobotnych. ƒ

Funkcje aktywne państwa: –

koordynacja sektora prywatnego, ƒ

wspieranie rynków, ƒ

koncentracja (grupowanie) inicjatyw, ƒ

redystrybucja środków (majątku)

ƒ 132.

W ciągu ostatnich dziesięcioleci pojawiły się nowe zjawiska i procesy takie jak globalizacja i połączone z nią otwarcie gospodarek, nasilenie konkurencji, zwiększenie się tempa zmian, wzrost złożoności procesów gospodarczych i wynikający stąd wzrost niepewności w procesie gospodarowania, wspomnieć można też zachodzące procesy decentralizacyjne, przejawiające się choćby w rosnącej roli samorządu terytorialnego. Dominuje pogląd, że wymienione zjawiska nie oznaczają zmniejszenia się roli państwa, lecz tylko jej transformację i modyfikację związaną z potrzebą dostosowania do nowych warunków. Wraz ze zmniejszaniem się udziału państwa w sferze realnej rośnie jego

131 Mikołajewicz Z., 2004: Rola państwa w gospodarce rynkowej okresu przejściowego, [w:] Klamut M. (red.),

Proces globalizacji gospodarki – udział krajów w jej korzyściach i kosztach, Wyd. AE we Wrocławiu, Wro-cław, s. 90, 93.

znaczenie w sferze regulacyjnej, silne państwo konieczne jest choćby do egzekwowania prawa wspólnotowego133.

W pracy przyjęto założenie, że instrumenty makroekonomiczne stymulowania rozwoju lokalnego w Polsce to narzędzia ekonomiczne stosowane na szczeblu krajowym, zaś podmiotem decydującym o ich uruchomieniu są instytucje centralne państwa lub po-średnio właściwe instytucje Unii Europejskiej.

Rozwój lokalny rozumiany jest jako element rozwoju gospodarczego całego kraju. Zgodnie z koncepcją przyjętą w Strategii Lizbońskiej rozwój gospodarczy czy związany z nim wzrost konkurencyjności w każdej gminie ma bezpośrednie przełożenie na rozwój gospodarczy lub też wzrost konkurencyjności regionu oraz kraju.

Z szerokiego wachlarza instrumentów makroekonomicznych wybrano te, które odpowiadają następującym kryteriom:

podmiotem decydującym o zastosowaniu instrumentu jest instytucja centralna ƒ

(najwyższe władze państwowe oraz centralne organy administracji i polityki gospodarczej państwa) lub pośrednio właściwe instytucje Unii Europejskiej; w realnych procesach oddziaływania i stosowania instrumentów biorą udział ƒ

podmioty szczebla regionalnego i lokalnego;

wybrano instrumenty bez względu na źródło pochodzenia stosowanych środ-ƒ

ków finansowych, pod uwagę brane były zarówno te instrumenty, które po-zwalają korzystać z krajowych środków finansowych, jak i te związane z wy-korzystaniem zagranicznych środków finansowych.

W zakres polityki gospodarczej rządu wchodzi szereg szczegółowych, często bar-dzo silnie ze sobą powiązanych polityk (tzw. dziedzin polityki gospodarczej). Poszuku-jąc makroekonomicznych instrumentów oddziaływania na rozwój lokalny, spełniaPoszuku-jących przyjęte kryteria, przeanalizowano instrumentarium polityki pieniężnej, budżetowej oraz polityki strukturalnej.

Jak wiadomo, polityka pieniężna polega na użyciu podaży pieniądza jako instru-mentu realizacji ogólnych celów polityki gospodarczej134, do których należy m.in. roz-wój gospodarczy kraju. Politykę pieniężną w Polsce prowadzi NBP, ściśle współpracując z Radą Polityki Pieniężnej.

Jak się wydaje, wpływ polityki monetarnej na rozwój lokalny ma charakter po-średni. Regulowane oddziaływanie instrumentów operacyjnych tej polityki (m.in. stopy dyskontowej, operacji otwartego rynku, stopy rezerw obowiązkowych) na poziom infla-cji, kurs walutowy itp. niesie za sobą skutki wpływające na kondycję ekonomiczną pod-miotów gospodarczych i ludności gmin. Bank centralny, wpływając na płynność banków komercyjnych, oddziałuje na poziom rynkowej stopy procentowej. Jej zmiany, poprzez wzrost lub spadek popytu na kredyt, wpływają na poziom konsumpcji i inwestycji.

W wyrazistej formie oddziaływanie polityki pieniężnej uwidacznia się w prowadzeniu selektywnej polityki kredytowej. Realizowana jest ona przy użyciu

133 Pietrzyk I., 2004: Instytucjonalne uwarunkowania rozwoju gospodarczego, [w:] Klamut M. (red.), Proces

globalizacji gospodarki – udział krajów w jej korzyściach i kosztach, Wyd. AE we Wrocławiu, Wrocław, s. 79–80.

62

specyficznych instrumentów, w drodze modyfikacji zachowań instytucji pożyczkowych; umożliwia osiągnięcie celów uznanych za istotne z punktu widzenia państwa i pozostających w związku z interesem lokalnym. Wśród instrumentów tych szczególną uwagę zwrócić należy na kredyty o preferencyjnej stopie procentowej, ułatwiające wybranym grupom kredytobiorców dostęp do tańszych środków finansowych. Wymienić tu również można zwiększające gotowość kredytową banków komercyjnych gwarancje kredytowe135.

Polityka budżetowa jest opartym na doświadczeniach i zgodnym z przyjętymi kryteriami sposobem postępowania związanym z gromadzeniem dochodów i ich wyko-rzystaniem na cele związane z realizacją poszczególnych zadań państwa136. Nasiłowski podaje, że polityka ta obejmuje te działania władzy publicznej w sferze dochodów i wy-datków budżetowych, których celem jest kontrola oraz oddziaływanie na ogólny poziom efektywności gospodarczej kraju137.

W ramach szerokiego instrumentarium polityki budżetowej państwo realizować może aktywną bądź pasywną politykę fiskalną. Aktywna polityka fiskalna, będąca prze-jawem interwencjonizmu państwowego, polega na podejmowaniu takich decyzji związa-nych ze zmianą poziomu dochodów i wydatków budżetowych, które umożliwiają osią-gnięcie pożądanych efektów w danej sytuacji gospodarczej. Jako przykład wymienić tu można zmiany w systemie podatkowym bądź w wysokości zasiłków dla bezrobotnych. Ograniczeniem w stosowaniu aktywnej polityki budżetowej jest głównie efekt opóźnień czasowych, wynikający z długości trwania procesu gromadzenia danych czy też przebie-gu procesu legislacyjnego.

Pasywna polityka budżetowa wiąże się z wykorzystaniem instrumentów ekono-micznych niejako wbudowanych w system gospodarczy, które samoczynnie reagują na zmianę sytuacji w gospodarce, np. zmianę poziomu dochodu narodowego i nie wymaga-ją podejmowania decyzji dostosowawczych. Mechanizm ten zwany jest automatycznym stabilizatorem gospodarki138.

Do automatycznych stabilizatorów gospodarki zalicza się: podatek dochodowy, podatek VAT, zasiłek dla bezrobotnych i inne świadczenia społeczne. Ich zaletą jest to, że szybko reagują na zmianę sytuacji dochodowej podmiotów, zmniejszają podatność gospodarki na wstrząsy, a ponadto nikt nie musi decydować o ich uruchomieniu. Wadą automatycznych stabilizatorów jest to, że ich konstrukcja określona jest przez wcześniej przyjęte regulacje, a te mogą być niewłaściwe wobec częstych i nieprzewidywalnych zmian zachodzących w gospodarce139.

135 Borowiec J., 1999: Polityka pieniężna, [w:] Winiarski B. (red.), Polityka gospodarcza, Wyd. Naukowe

PWN, Warszawa, s. 437–438.

136 Ejsmont Z., 2004: Polityka budżetowa, [w:] Horodeński R. (red.), Polityka ekonomiczna, Wyd. WSE

w Białymstoku, Białystok, s. 164.

137 Nasiłowski M., 1992: System rynkowy. Podstawy mikro i makroekonomii, Wyd. KeyTex, Warszawa,

s. 136.

138 Begg D., Fischer S., Rudiger D., 1998: Ekonomia. Makroekonomia, Polskie Wyd. Ekonomiczne, Warszawa,

s. 83, 85.

139 Sosnowski M., 2005: Podatkowe instrumenty polityki fiskalnej państwa a rozwój przedsiębiorczości, [w:]

Kopycińska D. (red.), Funkcjonowanie gospodarki polskiej w warunkach integracji i globalizacji, Wyd. Katedry Mikroekonomii US, Szczecin, s. 179–180.

Wszystko wskazuje, że niezależnie od podobnego charakteru oddziaływania po-lityki budżetowej państwa na rozwój lokalny jej specyficzne, istotne znaczenie w tym względzie dotyczy zwłaszcza aktywnej polityki podatkowej. Jest sprawą oczywistą, że racjonalizacja systemu podatkowego w Polsce musi pozytywnie skutkować efektami rozwoju społeczno-gospodarczego, także w płaszczyźnie lokalnej. Dotyczy to zarówno sfery podatków bezpośrednich, jak i pośrednich, a także ich adresatów, tj. konsumentów i przedsiębiorców.

Politykę strukturalną zdefiniować można jako celowe tworzenie oraz kształtowa-nie racjonalnych struktur ekonomicznych w gospodarce przy wykorzystaniu właściwych narzędzi oraz dzięki rozwiązywaniu przez państwo towarzyszących zmianom struktu-ralnym problemów ekonomicznych i społecznych. Zasadniczym celem tak rozumianej polityki strukturalnej jest zwiększenie tempa rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym wzrost efektywności działalności gospodarczej, co w konsekwencji prowadzi do popra-wy konkurencyjności gospodarki140.

Politykę przekształceń strukturalnych, obejmującą parametry ilościowe i jako-ściowe, odnosi się najczęściej do gospodarki narodowej jako całości. Możliwe jest jed-nak rozpatrywanie przekształceń strukturalnych w węższym zakresie, np. w odniesieniu do poszczególnych regionów141 (przekształcenia strukturalne przebiegające w układzie przestrzennym gospodarki). Zmianami zachodzącymi w tym zakresie zajmuje się polity-ka regionalna – zarówno na szczeblu Unii Europejskiej, krajowym (politypolity-ka interregio-nalna), jak i wewnętrznym (polityka intraregionalna). Dodać tutaj można, że w kolejnym punkcie pracy omawiane są specjalne strefy ekonomiczne, będące makroekonomicznym instrumentem polityki regionalnej.

Jak wiadomo, region stanowi obecnie płaszczyznę styku polityki krajowej i unij-nej z działaniami podejmowanymi przez samorząd regionalny i lokalny. Samorząd woje-wódzki jest jednym z głównych animatorów kształtowania konkurencyjności, aczkolwiek nie jedynym. Zgodnie z ustawą o zasadach wspierania rozwoju regionalnego142 jednym z trzech celów tegoż rozwoju jest „tworzenie warunków do podnoszenia konkurencyjno-ści wspólnot samorządowych”143. Tym samym do podmiotów kształtujących konkuren-cyjność regionu zaliczyć należy samorząd lokalny na poziomie gmin i powiatów, którego głównym zadaniem jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych mieszkańców. Należy podkre-ślić, że stopień zaspokojenia tych potrzeb determinuje w istotny sposób także konkuren-cyjność danego obszaru.

Jak już wspomniano, polityka strukturalna, w tym regionalna, jest płaszczyzną oddziaływania podmiotowo-instytucjonalnego na poziomie Unii Europejskiej, kraju, re-gionu oraz lokalnego. Sama w sobie jest strukturą silnie złożoną i trudną interpretacyjnie.

140 Sadowska-Snarska C., 2004: Polityka strukturalna, [w:] Horodeński R. (red.), Polityka ekonomiczna, Wyd.

WSE w Białymstoku, Białystok, s. 39-40

141 Kotowicz J., 1992: Interwencjonizm państwa w procesie przekształceń strukturalnych. Polityka

przemy-słowa, „Gospodarka narodowa”, nr 4, s. 34, za: Klamut M., 1999: Polityka strukturalna, [w:] Winiarski B. (red.), Polityka gospodarcza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa, s. 286

142 Ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz.U. 2000 Nr 48 poz. 550

z późniejszymi zmianami).

64

Obejmuje to zarówno sferę planowania i podejmowania decyzji, ich transferu, jak i wy-konawstwa. Jednak jej efektem są znamienne przedsięwzięcia w skali konkretnych gmin i powiatów czy nawet całego państwa.

Stwierdzić można, w dużym uproszczeniu, że podstawowymi narzędziami UE w kształtowaniu polityki strukturalnej w latach 2007–2013 są Europejski Fundusz Roz-woju Regionalnego oraz Europejski Fundusz Społeczny (zasięg regionalny), powiąza-ne z oddziaływaniem Funduszu Spójności (zasięg krajowy). Dokumentem określającym kierunki i wysokość wsparcia finansowego w Polsce jest w tym zakresie Narodowa Stra-tegia Spójności (Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia)144.

Na poziomie planowania makroekonomicznego w Polsce najistotniejszym instru-mentem jest Narodowy Plan Rozwoju na lata 2007–2013, gdzie cel poprawienia konku-rencyjności objęty jest Programem Operacyjnym: Innowacyjna Gospodarka. Aktualnie funkcję instytucji centralnej koordynującej działanie w tym zakresie pełni Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, powołane 31 X 2005 r. w celu przygotowania i wdrażania stra-tegii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski, uwzględniającej koncepcję przestrzen-nego zagospodarowania kraju oraz zarządzanie środkami pomocowymi UE. W punkcie szóstym priorytetów działań rola Ministerstwa wiąże się ze „współpracą z samorządem terytorialnym w zakresie rozwoju regionalnego”.

Narodowa Strategia Spójności jest realizowana za pomocą następujących pro- gramów:

1) Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko – zgodnie z informacją Mini-sterstwa Rozwoju Regionalnego „celem programu jest poprawa atrakcyjności inwestycyjnej Polski i jej regionów poprzez rozwój infrastruktury technicznej przy równoczesnej ochronie i poprawie stanu środowiska, zdrowia, zachowa-niu tożsamości kulturowej i rozwijazachowa-niu spójności terytorialnej”, łączna wiel-kość środków finansowych zaangażowanych w realizację Programu Operacyj-nego na lata 2007–2013 wyniesie 37,6 mld euro.

2) Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka – celem Programu jest rozwój polskiej gospodarki dzięki innowacyjnym przedsiębiorstwom; ponad 90 proc. funduszy (ok. 6,4 mld euro) przeznaczone zostanie na działania w obszarach badania i rozwój, innowacje, technologie informacyjne i komunikacyjne. 3) Program Operacyjny Kapitał Ludzki – poprzez działania w sferach takich jak

zatrudnienie, edukacja, integracja społeczna, rozwój potencjału adaptacyjnego pracowników i przedsiębiorstw, a także budowę sprawnej i skutecznej admi-nistracji publicznej wszystkich szczebli, wdrażanie zasady dobrego rządzenia dąży do efektywnego rozwoju zasobów ludzkich. Całość kwoty, jaką przewi-dziano na realizację Programu, wynosi ok. 11,5 mld euro.

4) Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej – jego podstawowym ce-lem jest: „przyspieszenie tempa rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju”. Cel ten realizo-wany będzie m.in. poprzez pobudzanie rozwoju konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy, poszerzenie dostępu do Internetu, poprawę dostępności

i jakości powiązań komunikacyjnych województw wschodnich czy zwiększe-nie roli turystyki.

5) Programy operacyjne Europejskiej Współpracy Terytorialnej, obejmujące pro-gramy „współpraca transnarodowa”, „współpraca transgraniczna”, „współ-praca międzyregionalna” wspierające, przy obowiązkowym udziale w projek-cie co najmniej dwóch partnerów z różnych krajów, m.in. rozwój innowacji, przedsiębiorczości, zwiększenie atrakcyjności i konkurencyjności miast i re-gionów, zarządzanie środowiskiem naturalnym. Na rozwój współpracy teryto-rialnej z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych zostanie łącznie 7,75 mld euro. Polska na realizację programów przeznaczy 557,8 mln euro.

6) Warto podkreślić też rolę Regionalnych Programów Operacyjnych, których celem jest podnoszenie konkurencyjności regionów, promowanie zrównowa-żonego rozwoju, poprzez tworzenie warunków do wzrostu inwestycji na po-ziomie regionalnym i lokalnym; dodać należy jednak, że zarządzane są one przez samorządy poszczególnych województw, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego odgrywa jedynie rolę Instytucji Koordynującej RPO145. Na poziomie regionalnym i lokalnym dokumentami planistycznymi powiązanymi z absorpcją funduszy strukturalnych są regionalne i lokalne strategie rozwoju gospodar-czego, lokalne plany budżetowe czy projekty konkretnych przedsięwzięć. Jak już wspo-mniano, rezultaty oddziaływania mocno sformalizowanej polityki strukturalnej są jednak obiektywne. Wyrażają się one m.in. w korzystnych zmianach infrastruktury technicznej i społecznej miejscowości małych i dużych; zaspokajając istotne potrzeby i aspiracje mieszkańców, decydują o rozwoju lokalnym146.