PRZECIWDZIAŁAJĄCYMI ZAGROŻENIOM BEZPIECZEŃSTWA W WOJEWÓDZTWIE ŚLĄSKIM
3.1. Metodyka badań własnych
Poczucie bezpieczeństwa w sytuacjach egzystencjalnych i sytuacjach szczególnych, to jedna z podstawowych naturalnych potrzeb ludzkich. Zasadniczym elementem przeciwdziałania współczesnym zagrożeniom jest budowanie wiedzy o mechanizmach tych procesów. Jest to zadanie, w którym muszą być połączone dziedziny wiedzy o człowieku, wiedzy ekonomiczne, demograficzne, planistyczne, przestrzenne, wiedza o zarządzaniu i inne. Nieuchronność zagrożeń rodzi potrzebę organizowania zabezpieczających przedsięwzięć pozwalających na ich wczesne wykrywanie, a następnie przezwyciężanie.
Przeciwdziałanie zagrożeniom bezpieczeństwa jest ściśle związane z realizacją polityki bezpieczeństwa państwa i należy do podstawowych zadań wszystkich organów władzy i administracji publicznej. Administracja publiczna posiada do tego celu zasoby, umiejętności, wiedzę, doświadczenie i kompetencje. Ich istnienie gwarantuje ciągłość podejmowania działań. Efektem tych działań jest odpowiednie przygotowanie i utrzymanie systemu bezpieczeństwa, jak również kierowanie nim w trakcie kryzysu [Liedel, Piasecka, Aleksandrowicz (red.), 2011, s. 39].
Przeciwdziałaniem zagrożeniom bezpieczeństwa zajmują się organy władzy i administracji publicznej wraz z obsługującymi te organy urzędami i strukturami pomocniczymi oraz niezbędną infrastrukturą. Na nich ciąży obowiązek opracowywania programów strategicznych walki z zagrożeniami, zabezpieczenie potrzeb bytowych ludności i odpowiednie utrzymanie sił i sprzętu do celów ratowniczych, profilaktycznych oraz likwidowania skutków katastrof.
Obowiązkiem administracji publicznej jest posiadanie (opracowanie) adekwatnych do każdej sytuacji rozwiązań systemowych: odpowiedniego prawa oraz struktury i narzędzi, pozwalających na prawidłowe gospodarowanie zasobami w sytuacji zagrożenia. Zaspokojenie potrzeby bezpieczeństwa publicznego wymaga racjonalnego gospodarowania i podejmowania decyzji, przy danych nakładach i środkach. Oznacza to konieczność określenia funduszy na sfinansowanie procesu zaspokojenia potrzeby.
125
Zapewnienie bezpieczeństwa publicznego jest konstytucyjnym obowiązkiem Rady Ministrów. Organy administracji publicznej, będące elementem kierowania bezpieczeństwem, mają za zadanie: zapobieganie zagrożeniom, przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwanie ich skutków oraz odtwarzanie zasobów i infrastruktury krytycznej [Ustawa z 26 kwietnia 2007 r., art. 2].
Administracja publiczna podejmuje istotne decyzje w odniesieniu do: wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, ogłoszenia stanu alarmowego, struktury przygotowania planów, strategii działań i gospodarowania zasobami.
Kształtowanie potencjału administracji publicznej rozpoczyna się od analizy zagrożeń, ich identyfikacji oraz oceny wpływu. Adekwatnie do zidentyfikowanych i oszacowanych zagrożeń kształtuje się potencjał administracji we wszystkich jej wymiarach zasobowych. Zrozumienie tego potencjału skłania mnie do zainteresowania się gospodarowaniem administracji publicznej w przeciwdziałaniu zagrożeniu bezpieczeństwa na szczeblu wojewódzkim.
Przedmiotem badań jest gospodarowanie zasobami finansowym i ludzkimi, a podmiotem administracja publiczna, odpowiedzialna w województwie śląskim za przeciwdziałanie zagrożeniom bezpieczeństwa – Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (Wydział).
Celem głównym pracy jest ukazanie sposobu gospodarowania przez administrację publiczną zasobami przeciwdziałającymi zagrożeniom bezpieczeństwa oraz sformułowanie propozycji usprawnienia procesu gospodarowania zasobami.
Powyższy cel można rozpisać na następujące cele szczegółowe: uporządkowanie podstawowych kwestii terminologicznych;
ukazanie aktów prawnych, które są istotne w przeciwdziałaniu zagrożeniom bezpieczeństwa w Polsce;
ukazanie profilaktyki zapobiegania zagrożeniom w dokumentach strategicznych w Polsce;
przedstawienie administracji publicznej w Polsce, odpowiedzialnej za przeciwdziałanie zagrożeniom bezpieczeństwa;
przedstawienie administracji publicznej na szczeblu województwa śląskiego, odpowiedzialnej za przeciwdziałanie zagrożeniom bezpieczeństwa;
126
analiza struktury zasobów finansowych;
analiza zasobów finansowych planowanych i wydatkowanych;
analiza współzależności wysokości zasobów finansowych w badanych okresach; ocena racjonalności gospodarowania zasobami finansowymi;
ocena realizacji planu pod koniec roku kalendarzowego 2012; ukazanie struktury zatrudnienia w latach 2009 i 2012;
analiza stanu zasobów ludzkich w 2013 roku i planowanych zasobów ludzkich w Wydziale;
analiza i ocena wybranych procesów gospodarowania zasobami ludzkimi;
zdefiniowanie istniejących barier w gospodarowaniu zasobami finansowymi i ludzkimi;
zdefiniowanie poprawy efektywności wybranych procesów gospodarowania zasobami ludzkimi oraz sformułowanie kierunków pożądanych zmian;
gospodarowanie administracji publicznej, przeciwdziałającej zagrożeniom bezpieczeństwa na przykładzie województwa śląskiego w świetle analizy SWOT; przedstawienie propozycji usprawnienia gospodarowania zasobami finansowymi
i ludzkimi.
Każde badanie naukowe należy rozpocząć od sformułowania problemu badawczego. Zdaniem S. Nowaka, „…problem badawczy to tyle, co pewne pytanie lub zespół pytań, na które odpowiedzi ma dostarczyć badanie…” [Nowak, 2007, s. 221]. Problem jest elementem wyjściowym szeroko pojmowanej metody naukowej, ciąg działań składających się na badania naukowe służy rozwiązywaniu problemów [Palka, 2006, s. 11].
Pytania te, według autora, mają dotyczyć przedmiotów, zjawisk oraz procesów, które znalazły się w polu zainteresowania badacza. W świetle prezentowanego przedmiotu i celu badań, główny problem badawczy można sformułować w postaci następującego pytania: jak administracja publiczna, przeciwdziałająca zagrożeniom bezpieczeństwa na terenie województwa śląskiego, gospodaruje zasobami, co ją ogranicza w tym zakresie?
Wyjaśnienie głównego problemu badawczego wymaga znalezienia odpowiedzi na pytania sformułowane adekwatnie do zakreślonego obszaru, który dotyczy następujących problemów cząstkowych:
1) Jakie są istotne akty prawne regulujące przeciwdziałanie zagrożeniom bezpieczeństwa w Polsce?
127
2) Jakie dokumenty strategiczne w Polsce ukazują znaczenie profilaktyki zapobiegania zagrożeniom?
3) Jak w Polsce kształtuje się struktura administracji publicznej, która odpowiedzialna jest za przeciwdziałanie zagrożeniom bezpieczeństwa?
4) Jak kształtuje się struktura administracji publicznej, która przeciwdziała zagrożeniom bezpieczeństwa w województwie śląskim?
5) Jakie zagrożenia występują w województwie śląskim i jaki jest ich rozmiar? 6) Jak wygląda struktura zasobów finansowych w Wydziale?
7) Jaka jest zależność między planowanymi a wydatkowanymi zasobami finansowymi?
8) Jak administracja publiczna gospodaruje zasobami finansowymi? 9) Jak wyglądała struktura zasobów ludzkich?
10) Jaki jest stan obecny a jaki planowany zasobów ludzkich? 11) Jak Wydział gospodaruje zasobami ludzkimi?
12) Które elementy gospodarowania zasobami ludzkimi są pozytywnie, a które negatywnie oceniane przez pracowników?
13) Jakie informacje ukazuje analiza SWOT o gospodarowaniu administracji publicznej przeciwdziałającej zagrożeniom bezpieczeństwa na przykładzie województwa śląskiego?
14) Jak można usprawnić sposób gospodarowania zasobami finansowymi i ludzkimi? Przedstawione problemy badawcze wyznaczają dalszy proces myślowy. Stanowią one podstawę tworzenia hipotez. Hipoteza, według T. Kotarbińskiego (1960), to „wszelkie twierdzenia częściowo tylko uzasadnione, przeto także wszelki domysł, za pomocą którego tłumaczymy dane faktyczne, a więc i domysł w postaci uogólnienia, osiągniętego na podstawie danych wyjściowych”.
Hipoteza jest określeniem, weryfikacją oczekiwań co do rzeczywistości, sformułowaną na bazie ogólniejszego twierdzenia. Stwierdzenia, że jeśli teoria jest prawdziwa, to powinno być zaobserwowane określone zjawisko [Babbie, 2008, s. 547].
Przez hipotezę rozumie się dowolne przypuszczenie co do rozkładu populacji generalnej. Prawdziwość tego przypuszczenia jest oceniana na podstawie wyników próby losowej [Jóźwiak, Podgórski, 1992, s. 166].
128
W celu poznania odpowiedzi na nurtujące mnie pytania, postawiłam następujące hipotezy:
Główna hipoteza zakłada, że administracja publiczna, przeciwdziałając zagrożeniom bezpieczeństwa na terenie województwa śląskiego, gospodaruje posiadanymi zasobami w sposób racjonalny.
Postawiłam także następujące hipotezy szczegółowe:
istnieje współzależność między wysokościami planowanych zasobów finansowych w badanych latach;
istnieje współzależność między planowanymi zasobami finansowymi a ich wydatkowaniem;
administracja publiczna racjonalnie gospodaruje zasobami finansowymi, na podstawie proporcji między wydatkami bieżącymi a inwestycyjnymi w badanych okresach;
pracownicy Wydziału bardzo dobrze oceniają proces gospodarowania zasobami ludzkimi w administracji publicznej szczebla wojewódzkiego.
Zakres przestrzenny pracy został ograniczony przede wszystkim do województwa śląskiego. Wybór regionu został podyktowany tym, iż jest to najbardziej zurbanizowany region Polski, posiadający najwyższą w kraju gęstość zaludnienia. Do wyboru tematu przyczynił się również fakt, iż na Śląsku ingerencja człowieka w środowisko naturalne jest tak duża, że powoduje cały szereg zagrożeń bezpieczeństwa. Teren województwa śląskiego to centrum górnictwa polskiego, a polskie górnictwo podziemne charakteryzuje się trudnymi warunkami geologiczno-górniczymi oraz występowaniem praktycznie wszystkich zagrożeń naturalnych. Przebieg zdarzeń związanych z tąpnięciami i zagrożeniem metanowym charakteryzuje się gwałtownością, dużą intensywnością rozwoju oraz oddziaływaniem na znaczne rejony kopalni i występowaniem czynników niszczących, które powodują bardzo często utratę życia lub ciężkie obrażenia wśród pracowników, a także prowadzą do katastrof.
Określenie takiego zakresu przestrzennego wynika z chęci podjęcia próby zweryfikowania, jak administracja publiczna gospodaruje zasobami przeciwdziałającymi zagrożeniom bezpieczeństwa na tak trudnym terenie, gdyż w dalszym ciągu w społeczeństwie polskim funkcjonuje negatywny obraz prewencji związanej
129
z przeciwdziałaniem zagrożeniom, ponieważ kojarzy się ona z rozrzutnością i niegospodarnością.
Zakres czasowy, jaki został wybrany zarówno ze względów merytorycznych oraz ze względu na dostępność danych statystycznych, to lata 2009-2013. Badany okres nie jest przypadkowy, gdyż to okres zamknięty pod względem planowania, uchwalania, wykonywania i kontroli budżetu jednostki administracyjnej. Procedura budżetowa trwa bardzo długo, i do jej zakresu czasowego zostały dostosowane badania analizy sposobu gospodarowania zasobami ludzkimi.
Skuteczna realizacja celu badania naukowego zależy od wykorzystanych metod badawczych, które charakteryzują się zarówno określonym sposobem postępowania, jak i odpowiednimi narzędziami badawczymi, właściwymi dla danej dyscypliny naukowej lub specjalności działalności człowieka. Poza tym jest ona świadomym, celowym i powtarzalnym działaniem [Apanowicz, 1997, s. 35].
W uzyskaniu odpowiedzi na postawione pytania problemowe i w osiągnięciu zakładanego celu pomoże zastosowanie metod teoretycznych oraz empirycznych.
Metody teoretyczne będą realizowane poprzez porządkowanie, selekcję i grupowanie zebranych materiałów w zbiór informacji, które będą przydatne przy budowie hipotez oraz interpretacji danych empirycznych.
Metody empiryczne zostaną zrealizowane poprzez metodę sondażu diagnostycznego, a do ich analizy będzie wykorzystany program STATISTICA. Badania empiryczne poprzedzone zostaną analizą literatury przedmiotu, co pozwoli na wnikliwe poznanie stanu wiedzy. W ramach metody sondażu diagnostycznego zastosowane zostaną następujące techniki badań:
gromadzenie dokumentów;
ankieta wśród pracowników Wydziału; wywiad z dyrektorem Wydziału.
Zastosowany na potrzeby badań zestaw technik powinien dostarczyć informacji niezbędnych do udzielenia odpowiedzi na sformułowane wyżej pytania problemowe.
Analiza zgromadzonych dokumentów ma charakter bardzo pomocniczy. Metoda ta służy do gromadzenia opisowych oraz ilościowych informacji o badanym zjawisku. Szczegółowej analizie badawczej poddane zostały następujące dokumenty: akty prawne, regulujące problem przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa, akty prawne, regulujące pracę i funkcjonowanie Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach
130
i Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, dane statystyczne z GUS-u, raporty jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego o zagrożeniach, plany i sprawozdania finansowe dysponenta trzeciego stopnia. Analiza tych dokumentów pozwoli ustalić, jak wygląda struktura i odpowiedzialność badanego podmiotu, jak przedstawia się sytuacja w województwie śląskim, dotycząca występowania na nim zagrożeń oraz w jaki sposób podmiot gospodaruje zasobami finansowymi. Analiza danych finansowych obejmuje lata 2009-2012 oraz plan na rok 2013, w którym budżet jednostki jest już zamknięty pod względem wydatkowania i kontroli. Materiały zawarte w tych dokumentach mogą dobrze uzupełnić obraz badanego zjawiska, wpływając zarazem na rzetelność procesu badawczego.
Z kolei zastosowanie metody sondażu diagnostycznego – techniki ankiety skierowanej do pracowników Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego – umożliwi dokonanie diagnozy stanu i oceny sposobu gospodarowania zasobami ludzkimi, a technika wywiadu przeprowadzonego z dyrektorem Wydziału pozwoli uzyskać informacje, których nie dostarczyły badane dokumenty oraz ankieta.
Po dokonaniu diagnozy gospodarowania zasobami przy zastosowaniu metod analizy dokumentów i sondażu diagnostycznego w oparciu o zebrane informacje, zamierzam zasięgnąć opinii ekspertów, zajmujących się problematyką gospodarowania zasobami finansowymi i ludzkimi w administracji publicznej.
Podstawowym sposobem przetwarzania opracowanych materiałów będą: analiza, polegająca na rozłożeniu problemu na części składowe, dedukcyjne wnioskowanie (od ogółu do szczegółu) [Sienkiewicz, 2010, s.43] oraz metody o charakterze jakościowym i ilościowym (ankieta, którą objęto wszystkich pracowników Wydziału, oraz zgromadzone dokumenty). Badania jakościowe odnoszą się do krytycznych studiów literaturowych, a metody ilościowe opierają się na metodach statystycznych i ekonometrycznych.
Techniką, przy pomocy której zostały przeprowadzone główne badania, jest ankieta, a narzędziem badawczym, które przyjęto do realizacji ankiety, jest kwestionariusz ankiety, który został przedstawiony w załączniku numer 4. Kwestionariusz ankiety jest najczęściej stosowanym instrumentem badawczym. Jest to pisemny formularz zawierający zestaw pytań zadawanych respondentowi. W zestawie tym odnotowuje się także odpowiedzi [Kotler, 2002, s. 363].
Pytania w ankiecie są konkretne, półotwarte i zaopatrzone w tak zwaną kafeterię, czyli zestaw wszystkich możliwych odpowiedzi. W ankiecie zastosowane zostały pytania o kafeterii zamkniętej i półotwartej, koniunktywnej (kilka możliwości do wyboru) oraz
131
dysjunktywnej (wybór tylko jednej odpowiedzi) [Flanek, Kucharski, Sztanc, 2010, s. 99 – 101].
Ankieta ma charakter półotwarty, czyli ma taki zestawy odpowiedzi, które zawierają jeden punkt oznaczony z reguły słowem „inne”. Ma on na celu umożliwienie badanemu zaprezentowanie swojej odpowiedzi, jeśli nie mieści się ona w żadnym zaproponowanym sformułowaniu. Zastosowana w badaniu ankieta jest stosukowo obszerna, ze względu na zakres tematyczny badania.
Ankieta przeprowadzona na potrzeby niniejszej pracy jest ankietą rozdawaną, nienadzorowaną przez badacza. Ankieta składa się ze wstępu, w którym opisany jest cel pracy, podana jest także informacja, do czego będą wykorzystane uzyskane informacje. Zasadnicza część ankiety to 39 pytań podzielonych na pięć bloków tematycznych, które dotyczą następujących kwestii:
1) ogólnych informacji o pracy w Wydziale, 2) procesu naboru do pracy,
3) procesu adaptacji,
4) procesu rozwoju zawodowego, oceny pracowniczej, 5) systemu wynagradzania.
Informacje uzyskane z odpowiedzi na pytania dotyczące wymienionych kwestii będą przydatne do oceny gospodarowania zasobami ludzkimi w Wydziale Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego. Biorąc pod uwagę kryterium jawności respondenta, ankieta jest anonimowa.
Badaniu poddani zostali wszyscy pracownicy Wydziału, gdyż wybór grupy pracowników byłby próbą niereprezentatywną. Wydział liczy około 70 osób i ta grupa pracowników będzie próbą badawczą przejściową, mieszczącą się w przedziale od 30 do 100 jednostek badanych [Zeliaś, Pawełek, Wanat, 2002, s. 14].
Przed podjęciem działań prowadzących do przeprowadzenia badań, stanowiących podstawę analizy empirycznej niniejszego opracowania, wystąpiłam do Dyrektora Generalnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z prośbą o wyrażenie zgody na umożliwienie przeprowadzenia anonimowej ankiety wśród pracowników Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego.
Badanie było zrealizowane w dwóch etapach. Pierwszy to przeprowadzone badanie pilotażowe na 5 osobach, w celu weryfikacji pytań zamieszczonych w kwestionariuszu ankiety. Po dokonaniu poprawek w kwestionariuszu, przeprowadzono właściwe badanie. Dobór próby był celowy. Ankietowani to pracownicy całego Wydziału.
132
Badanie było realizowane w ciągu dwóch dni, w godzinach porannych, w czwartym kwartale 2013 roku. Pierwszego dnia, w każdej komórce Wydziału, zostały rozdane ankiety kierownikom. Przed rozpoczęciem wypełniania narzędzia badawczego, kierownicy zostali zapoznani z celem badania oraz sposobem wypełniania kwestionariusza ankiety. Pracownicy zostali zapewnieni o anonimowości badania. Następnego dnia kierownicy zebrali wypełnione ankiety, w tym samym dniu zostały rozdane kwestionariusze osobom, których nie było w pracy w dniu poprzednim. Łącznie rozdano 75 ankiet, wróciły wszystkie, jednak 5 z nich nie było kompletnych. Powodem niewywiązania się z zadania była niechęć do współpracy ze strony respondentów. Ostatecznie liczba 70 prawidłowo wypełnionych kwestionariuszy stanowi podstawę analizy empirycznej.
Technika wywiadu przeprowadzonego z dyrektorem Wydziału pomoże
w uzupełnieniu danych i zebraniu precyzyjnych informacji. Wywiad miał formę ustną, indywidualną i był nieskategoryzowany, ponieważ celem było uzyskanie danych jakościowych, pogłębiających poznanie poszczególnych zjawisk związanych z gospodarowaniem zasobami finansowymi i ludzkimi.
Na podstawie uzyskanych wyników badań empirycznych oraz przeprowadzonych analiz przygotowana została analiza SWOT oraz przedstawione zostały propozycje usprawnień ograniczeń w gospodarowaniu zasobami.
133
3.2.