Motywy prywatyzacji

Przyjmując za E. S. Savas’em, motywy prywatyzacji można podzielić na cztery grupy:

pragmatyczny, ideologiczny, ekonomiczny oraz populistyczny³³³.

Motyw pragmatyczny ma na celu zwiększenie efektywności sektora publicznego w realizowaniu świadczeń społecznych i skuteczniejsze rządzenie. Dotychczas podmioty publiczne, świadczące usługi pojmowane były jako obciążające budżet, a nie generujące nowych środków. Podstawowym argumentem pragmatycznym, przemawiającym za koniecznością prywatyzacji realizacji celów publicznych jest więc to, że zasady panujące na wolnym rynku skutkują bardziej efektywnym dostarczaniem produktów i usług przez podmioty prywatne, działające na zasadach prawa prywatnego, co w naturalny sposób ogranicza zakres ich działalności tylko do przedsięwzięć, których są wykonawcami. Podmioty prywatne, którym zostają przekazane do realizacji cele publiczne nabywają szereg uprawnień, dotychczas zarezerwowanych wyłączenie dla podmiotów publicznych, co efekcie czyni je odrębnym podmiotem, świadczącym usługi użyteczności publicznej. Zdaniem A. Błasia, w momencie, w którym zadanie zostaje powierzone do realizacji podmiotom spoza administracji publicznej, traci ono charakter zadania publicznego, a staje się usługą publiczną, realizowaną przez podmiot niepubliczny. Podobnie beneficjent usługi przestaje być podmiotem prawa publicznego, a staje się podmiotem prawa prywatnego³³⁴. W przypadku zlecenia realizacji celów publicznych, podmiot niepubliczny zobowiązany zostaje do dostarczenia określonych towarów, bądź usług, podczas gdy organ administracji publicznej zobowiązany zostaje do zapłaty wynagrodzenia, pozostawiając w zakresie swoich kompetencji instrumenty nadzoru nad realizacją tych celów. Z tych powodów, A. Blaś postuluje wprowadzenie w umowach z podmiotami niepublicznymi klauzul zobowiązujących je do świadczenia usług w sposób nieprzerwany, zgodnie z zasadą równego i powszechnego dostępu do usług publicznych, z wyłączeniem możliwości nakładania na beneficjentów usług

W obowiązującym systemie prawnym można uznać, że jeśli umowa zawarta między niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej, a NFZ jest zawarta, to warunek określony art. 68 Konstytucji jest spełniony i zarówno prywatni i publiczni dostawcy usług opieki zdrowotnej mają formalnie równy status w dostępie do środków publicznych i mogą zawierać na równych prawach umowy z NFZ na świadczenie usług z zakresu opieki zdrowotnej.

333 E. S. Savas: Prywatyzacja: klucz do lepszego rządzenia, 2002, s. 12.

334 A. Błaś: Formy działania administracji w warunkach prywatyzacji zadań publicznych, w: Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały konferencji naukowej Katedr prawa i postępowania administracyjnego, Łódź 2000, s. 30.

96

publicznych obowiązków, które nie są uzasadnione charakterem tych usług, w szczególności płatności za nie³³⁵.

Motyw ideologiczny związany jest z chęcią ograniczenia roli instytucji publicznych, które są zbyt wielkie i rozbudowane oraz nadmiernie ingerujące w życie obywateli. Granica między sektorem publicznym, a prywatnym może być zmienna, co rodzi niebezpieczeństwo stopniowego zwiększania roli instytucji publicznych, a nawet podważenie zasad demokracji.

Im większa część dochodów przejmowana jest przez państwo, tym bardziej decyzje o ich alokacji podejmowane są pod wpływem uwarunkowań politycznych, bardzo często różniących się od indywidualnych preferencji obywateli i budzących mniejsze zaufanie niż rozstrzygnięcia wolnego rynku. Motyw ideologiczny wiąże się zatem z chęcią zmniejszenia roli władzy i liczny podejmowanych decyzji politycznych³³⁶.

Motyw ekonomiczny ma na celu zwiększenie roli podmiotów prywatnych w gospodarce. Sektor publiczny jest bowiem bardzo kosztowny, a skoro niektóre z wykonywanych przez niego działań, nie są ściśle zarezerwowane dla państwa (np. budowa dróg), to można je powierzyć podmiotom prywatnym. Spowoduje to lepsze wykorzystanie majątku publicznego. Dzięki prywatyzacji sektorów państwowych istnieje również możliwość pozyskania przez państwo środków, które mogą zostać następnie wykorzystane do redukcji zadłużenia, bądź realizacji innych projektów w sektorze publicznym³³⁷. Poza tym do zamierzonych z perspektywy państwa celów prywatyzacji należą: zapewnienie wzrostu gospodarczego, zwiększenie dochodów państwowych, zmniejszenie długu państwowego poprzez wystawienie nierentownych przedsiębiorstw państwowych na warunki wolnorynkowe. Skoro więc określona dziedzina działalności może być z powodzeniem realizowana na warunkach rynkowych, to nie ma powodu, aby działalność tę prowadziły same władze publiczne — w różnych formach istnieje możliwość zlecania tych zadań rozlicznym podmiotom gospodarczym, instytucjom, organizacjom społecznym, a także osobom fizycznym³³⁸. Jednakże z punktu widzenia obywatela, uzasadnienie prywatyzacji polega przede wszystkim na zwiększeniu efektywności i jakości usług świadczonych przez państwo oraz obniżenie ich cen poprzez zaistnienie konkurencji. Kosztami realizacji celu publicznego zostają obłożone podmioty zainteresowane w postaci różnego rodzaju opłat, natomiast sam cel przestaje być finansowany z pieniędzy publicznych. Taka forma

335 Tamże.

336 E. S. Savas, jw.

337 H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1988, s. 128-129.

338 Tamże.

97 współdziałania pomiędzy podmiotem publicznym, a prywatnym stanowi podstawę funkcjonowania partnerstwa publiczno - prywatnego, oznaczającego zazwyczaj zawieranie szeregu umów w ramach realizacji konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego (typowy przykład stanowi koncesja).

Ostatni motyw ma charakter populistyczny i związany jest z uwłaszczeniem obywateli poprzez zapewnienie im możliwości decydowania o tym, co jest im potrzebne oraz możliwości kształtowania wspólnoty, opierającej się bardziej na więziach sąsiedzkich, niż narzuconych w sposób odgórny przez państwo³³⁹. Społeczeństwo powinno mieć prawo do samookreślania celów i priorytetów wydatkowania środków publicznych. W motyw ten wpisuje się również pojęcie decentralizacji władzy centralnej na rzecz wspólnot lokalnych.

Można przyjąć również inny podział motywów, przemawiających za prywatyzacją realizacji celów publicznych:

1. w przedsiębiorstwach prywatnych lepsze zarządzanie stwarza bodźce, skutkujące eliminacją strat i maksymalizacją wydajności, podczas gdy jednostki sektora publicznego odznaczają się niedochodowym charakterem działalności. Oczywistym skutkiem takiego stanu rzeczy jest osłabienie bodźców, zachęcających do zwiększenia produktywności. Zbyt wielka odpowiedzialność ciążąca na organach władzy publicznej paraliżuje niekiedy zdolności decyzyjne, rodząc niechęć do podejmowania ryzyka;

2. zarówno na płaszczyźnie państwa, jak i w gałęziach jego gospodarki, przy podejmowaniu decyzji interes własny stanowi motyw dominujący, bowiem najczęściej stosowane w praktyce metody wyboru, polegające na odwoływaniu się do opinii większości obywateli są nieefektywne, gdyż żaden system głosowania nie pozwala przejść w sposób zadawalający od preferencji indywidualnych do społecznych. Skutkuje to tym, że to co jest własnością publiczną najczęściej wykorzystywane jest do budowy struktur państwa, nadobsadą stanowisk publicznych, biurokracją i generalnym marnotrawstwem funduszy publicznych. Przedsiębiorstwa publiczne nie mogą bowiem zbankrutować – wszystkie ich straty pokrywa państwo lub samorząd terytorialny. Polityka budżetowa jednostek należących do sektora publicznego odbywa się poprzez narzucanie pewnych sztywnych ram postępowania, a planowanie długookresowe nierzadko sprowadza się do przenoszenia odpowiedzialności za realizowane zadania na przyszłych decydentów tj. na okres po

339 E. S. Savas, jw., s. 12.

98

wyborach.