1.3.1 Uwagi ogólne
W dwudziestoleciu międzywojennym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uważano, iż „pojęcie użyteczności publicznej jest szersze, aniżeli pojęcie użytkowania publicznego, urządzenie zatem użyteczności publicznej obejmuje nie tylko urządzenie służące do bezpośredniego używania przez publiczność, lecz i takie, które są potrzebne dla dobra publicznego, mogą jednak jednocześnie służyć interesom prywatnym przedsiębiorstwa, na korzyść którego dokonuje się wywłaszczenie”82. Zdaniem tamtejszej doktryny „pojęcie wyższej użyteczności ma rozmaite znaczenie, gdyż oznacza ono, że do pewnego zagadnienia ze względów społecznych, gospodarczych, czy kulturalnych przywiązuje państwo szczególne znaczenie i działalność w tym kierunku uważa za użyteczną dla państwa ponad przeciętną miarę. W tym znaczeniu „in abstracto” pojęta "wyższa użyteczność" jest warunkiem krępującym ustawodawcę przy wydawaniu ustawy dopuszczającej wywłaszczenie na pewne cele”83. Wyższa użyteczność nie musiała jednak oznaczać bliżej nieokreślonego „dobra ogółu”, ale też zwykłe popieranie celów państwa84. Podnoszono, iż w momencie, w którym ustawodawca wprowadzał możliwość wywłaszczania, to również czynił to z pewnych
82 Wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego, 8828/1930, niepubl.
83 F. Nadrowski: Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem, Komentarz, Warszawa 1936 r., Biblioteka WPiA Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Autor ten podnosi jednak, że „ustawowe stwierdzenie wyższej użyteczności nie przesądza jednak, czy przedsięwzięcie konkretne, zmierzające do tego celu, ma cechę wyższej użyteczności, czy więc „in concreto” ta wyższa użyteczność istnieje. Np. budowa kolei ma cechę wyższej użyteczności, ale budowa kolei wyłącznie konkurencyjnej znamienia tego nie posiada. Stwierdzenie więc, czy dane przedsiębiorstwo, służące celom o ustawowo stwierdzonej wyższej użyteczności, posiada tę cechę „in concreto” ze względu na projektowaną pracę, należy już do orzecznictwa władzy wykonawczej.
Istnieje jeszcze pojęcie "wyższej użyteczności" w znaczeniu czysto porównawczym - celem rozwiązania konfliktów między sprzecznymi interesami, np. budowa kolei ma charakter "wyższej użyteczności" stwierdzony ustawowo, wskutek czego właściwe władze przyznały ten charakter budowie kolei np. Warszawa-Radom. Trasa jednak została zaprojektowana w ten sposób, że przecina park, który, jako zabytek przyrody, należy utrzymać, gdyż jest on chroniony przez inne ustawy. Istnieje więc w tym przypadku kolizja interesów, z których każdy ma charakter wyższej użyteczności „in abstracto”, „in concreto” wszakże jeden z nich musi ustąpić, i w tym konflikcie o tej wyższej użyteczności jednego z nich powinna orzekać władza wykonawcza, tzn. bądź dopuścić wywłaszczenie parku, bądź też polecić przełożenie trasy i zmianę planu”.
84 E. Dubanowicz: Cele „użyteczności publicznej" w rozumieniu powszechnego ustawodawstwa eksproprjacyjnego, Lwów 1911.
29 motywów, które musiał odpowiednio unormować z zastrzeżeniem, że instytucja ta może być stosowana tylko w tych granicach, które są zakreślone niezbędnością danego przedmiotu dla celu wywłaszczenia. Powyższy warunek usuwał dowolność organów przy wyborze celu wywłaszczenia, gdyż charakter celu zostawał przesądzony w momencie uchwalania ustawy.
Ścisłą konsekwencją tej zasady było to, że cele które dają się zrealizować bez sięgania po prawo wywłaszczeniowe, nie był celami „użyteczności publicznej" w rozumieniu tamtejszego ustawodawstwa wywłaszczeniowego „chociażby pożytek, który one przynoszą był największy”85.
W ustawodawstwie międzywojennym często posługiwano się zwrotami „zakładów użyteczności publicznej” lub „urządzeń użyteczności publicznej”86. Użycie w ustawie pojęcia
„zakładów użyteczności publicznej” nie było przypadkowe. Zgodnie z tzw. teorią przedsiębiorstwa („Unternehmen”), stworzoną przez przedstawicieli niemieckiej doktryny87, za wywłaszczenie uważana była wyłącznie ingerencja na korzyść określonego przedsiębiorstwa, służącemu dobru publicznemu. Powyższa koncepcja była reakcją orzecznictwa i doktryny na trudności w odróżnianiu wywłaszczenia, od innych form ingerencji w prawa majątkowe i stanowiła próbę przywrócenia formalnych kryteriów lub znalezienie w ich miejsce nowych kryteriów materialnych88. Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, które ze swej natury nie były powołane do prowadzenia administracji publicznej, musiały usprawiedliwiać wywłaszczenie, czyli działać na podstawie koncesji89. W nauce prawa administracyjnego okresu międzywojennego nie było jednolitości poglądów w kwestii charakteru prawnego koncesji, np. S. Kasznica podkreślał, iż przedsiębiorstwo koncesjonowane to przedsiębiorstwo prywatne, któremu z racji spełnianych funkcji, wchodzących w zakres funkcji publicznej, nadany zostaje charakter użyteczności publicznej, a tym samym szereg uprawnień administracyjnoprawnych, przez co staje się ono odrębnym podmiotem administracji publicznej90. W okresie II Rzeczpospolitej funkcjonowało
85 Tamże.
86 Np. art. 10 ustawy elektrycznej z 21.03.1922, Dz.U. nr 34/1922, poz. 277, nieobowiązujący: „nieruchomości stale lub czasowo potrzebne do budowy i utrzymania zakładów elektrycznych użyteczności publicznej mogą być na zasadzie aktu uprawnienia wywłaszczone lub czasowo zajęte”.
87 O. Mayer Dt: Verwaltungsrecht II, 1896 s. 294 oraz E. Kaufmann [w:] Fleischmann (Hrsg.), Worterbuch des Deutchen Staats – und Verwaltungsrechts III, 2. Aufl., 1914, s. 688.
88 S. Czuba, jw., s. 20.
89 M. Zimmermann, jw., s. 36.
90 S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze. Wyd. 4., Poznań 1947, s. 100—
101.
30
rozporządzenie Prezydenta z 17.03.1927 r. „O wydzielaniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, przemysłowych, handlowych i górniczych oraz o ich komercjalizacji”91. Celem wydania powyższego rozporządzenia była komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych tak, aby mogły funkcjonować na rynku. W rezultacie wydzielenia i komercjalizacji, przedsiębiorstwa publiczne upodabniały się do prywatnych, zachowując elastyczność i sprawność kupiecką. W ten sposób przekształcone przedsiębiorstwa uważane były za wyższy i bardziej ekonomiczny stopień administrowania przez związek publiczny92. Przepisy rozporządzenia miały zagwarantować prowadzenie przedsiębiorstwa według zasad gospodarki wolnorynkowej i zapewnić takiemu przedsiębiorstwu samowystarczalność finansową (zwłaszcza art. 8 oraz 12, które stanowiły, że celem takiego przedsiębiorstwa jest dążenie do rentowności oraz racjonalne wykorzystywanie jego zysków).
Pomimo komercjalizacji, przedsiębiorstwa te wciąż były w swojej działalności uzależnione od czynników zewnętrznych, a zwłaszcza od decyzji organów administracyjnych, gdyż komercjalizacja nie odbierała danemu przedsiębiorstwu charakteru podmiotu publicznego93.
W okresie międzywojennym funkcjonowały dwa podstawowe akty prawne, odnoszące się w najpełniejszy sposób do szeroko rozumianego pojęcia celu publicznego. Zarówno Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17.03.1921 r.94, jak i rozporządzenie Prezydenta RP z 24.09.1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym95 posługiwały się pojęciem
„wyższej użyteczności”, stanowiącym synonim użyteczności publicznej. Zanim powyższe akty prawne zostały uchwalone pojęcie celów publicznych było definiowane w mniejszym lub większym zakresie przez przepisy tymczasowe.
1.3.2 Dekret Naczelnika Państwa w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu przymusowem na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunika-cyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej Na podstawie powyższego dekretu96 o wywłaszczeniu orzekał Naczelnik Państwa, bądź Rada Ministrów, a orzeczenie takie mogło zapaść tylko „na użytek dróg żelaznych — oraz
91 Dz.U. nr 25/1927, poz. 195, uchylony.
92 L. Zacharko, Prywatyzacja…, jw., rozdział 2.
93 Tamże.
94 Dz.U. nr 44/1921, poz. 267, uchylony.
95 Dz.U. nr 86/1934, poz. 776 ze zm., uchylony.
96 Dekret z 7.02.1919, Dz.U. nr 14/1919, poz. 162, nieobowiązujący.
31 wszelkich urządzeń użyteczności publicznej",o ile zachodziła „konieczność przymusowego wywłaszczenia lub zajęcia czasowego" dla użytku takich urządzeń97. Brak było innych ograniczeń w dokonywaniu wywłaszczeń, stąd Naczelnik Państwa nie był niczym ograniczony w decydowaniu, które nieruchomości są niezbędne na użytek urządzeń użyteczności publicznej. Postanowienie Naczelnika Państwa w powyższym zakresie stanowiło konstytutywny akt administracyjny, oparty na swobodnym uznaniu98. Wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz „urządzenia", „przedsiębiorstwa" lub „instytucji"
użyteczności publicznej, a więc także na rzecz podmiotów prywatnych, działających na podstawie koncesji. Ponadto za wywłaszczenie uważano nie tylko odebranie prawa własności, ale także jego ograniczenie trwałe lub czasowe, obejmujące nie tylko nieruchomości, ale również „konieczne materiały"99. Dekret ten regulował zatem jedynie postępowanie wywłaszczeniowe, które odbywało się z zaakcentowaniem roli Naczelnika Państwa (a także w późniejszym okresie jego obowiązywania - Prezydenta), przy czym nie definiował pojęcia „użyteczności publicznej”. Na mocy powyższego dekretu w latach 1919 – 1928 wydano prawie 90 aktów wykonawczych, w których wywłaszczano pod ściśle określone w nich cele, spośród których sporą część stanowiła rozbudowa kolei, ale również budowa cmentarzy, oraz ulic itp100.
1.3.3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17.03.1921
Warunkiem wywłaszczenia według art. 99 ust. 1 Konstytucji101 była „wyższa użyteczność"102. Ponieważ przepis ten zawarty został w ustawie zasadniczej, jego zadaniem
97 Art. 1 oraz 2 dekretu.
98 Zob. M. Mincer: Pojęcie uznania administracyjnego, PiP 1976 nr 3 s. 111-121.
99 Art. 1 dekretu.
100 Spis aktów wykonawczych do ww. dekretu dostępny na stronie Internetowego Systemu Aktów Prawnych www.isap.sejm.gov.pl.
101 Dz.U. nr 44/1921, poz. 267, uchylony.
102 „Rzeczpospolita Polska uznaje wszelką własność, czy to osobistą poszczególnych obywateli, czy to zbiorową związków obywateli, instytucji, ciał samorządowych i wreszcie samego Państwa, jako jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego, oraz poręcza wszystkim mieszkańcom, instytucjom i społecznościom ochronę ich mienia, a dopuszcza tylko w wypadkach, ustawą przewidzianych, zniesienie lub ograniczenie własności, czy to osobistej, czy to zbiorowej, ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem. Tylko ustawa może postanowić, jakie dobra i w jakim zakresie, że względu na pożytek ogółu, mają stanowić wyłącznie własność Państwa, oraz o ile prawa obywateli i ich prawnie uznanych związków do swobodnego użytkowania ziemi, wód, minerałów i innych skarbów przyrody mogą, ze względów publicznych,
32
było związanie ustawodawcy, który nie mógł w ten sposób w poszczególnych ustawach dopuszczać wywłaszczenia z pominięciem warunków wyższej użyteczności i odszkodowania.
W orzecznictwie podnoszono, że „ustanowiona w Konstytucji Marcowej zasada, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko ze względu wyższej użyteczności jest wytyczną dla ustawodawstwa. Każda poszczególna ustawa musi realizować powyższą zasadę i zezwalając na wywłaszczenie dla pewnego celu, uznawać dany cel za odpowiadający względom użyteczności publicznej, pozostawiając władzy wykonawczej jedynie ocenę, czy pod pojęcie tego celu podpada cel, dla którego w konkretnym wypadku dokonano wywłaszczenia, np.
jeżeli ustawa zezwala na wywłaszczenie dla celów budowy wszelkich zakładów leczniczych, to organy orzekające o wywłaszczeniu ustalają jedynie czy zakłady, dla których budowy zażądano wywłaszczenia są zakładami leczniczymi”103. W konsekwencji, jeżeli przepis ustawy specjalnej zezwalał na wywłaszczenie, to organ administracji nie miał obowiązku badać czy istnieje wyższa użyteczność dla konkretnego wywłaszczenia, opartego na wymienionym przepisie chyba, że ustawa specjalna tego wymagała. W takim przypadku organ powinien był jedynie ustalić istnienie wszystkich wymogów, od których ustawa uzależniała dopuszczalność wywłaszczenia. Jak podkreślał Najwyższy Trybunał Administracyjny „wyższa użyteczność domniemywa się sama przez się, skoro przepis ustawy zezwala dokonywać wywłaszczenia dla konkretnego celu, wola ustawy dopuszczającej wywłaszczenie dla oznaczonego w niej celu zastępuje ustalenie władzy co do istnienia wyższej użyteczności. Uznanie przez właściwy organ fachowy konkretnego projektu kolei za racjonalny przesądza zarazem o potrzebie zajęcia pewnych, a nie innych gruntów pod budowę urządzeń użyteczności publicznej”104.
Zdaniem przedstawicieli ówczesnej doktryny „zawarte w art. 99 Konstytucji marcowej pojęcie „wyższej użyteczności” było czymś odmiennym, niż użytek ogółu czy użyteczność publiczna i możnaby je interpretować albo jako większą, lepszą ekonomicznie użyteczność, albo też jako użyteczność wyższych jednostek socjalnych”105. Na tle art. 99 Konstytucji
doznać ograniczenia. Ziemia, jako jeden z najważniejszych czynników bytu narodu i Państwa, nie może być przedmiotem nieograniczonego obrotu. Ustawy określą przysługujące Państwu prawo przymusowego wykupu ziemi, oraz regulowania obrotu ziemią, przy uwzględnieniu zasady, że ustrój rolny Rzeczypospolitej Polskiej ma się opierać na gospodarstwach rolnych, zdolnych do prawidłowej wytwórczości i stanowiących osobistą własność”.
103 Wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego, 3892/1926, niepubl.
104 Wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego, 2237/1926, niepubl.
105 M. Zimmermann, jw., s. 228.
33 Marcowej interesująco przedstawia się również art. 3 i 4 Konstytucji Rumuńskiej z 20.02.1938 r., który definiował wywłaszczenie dla celów użyteczności publicznej jako wywłaszczenie „które z natury jest przeznaczone do oddania równocześnie wszystkim i każdemu z osobna pewnych korzyści w teraźniejszości”106.
Warto zauważyć, iż kolejna ustawa zasadnicza z 23.04.1935 r., tzw. „Konstytucja Kwietniowa”107 w ogóle nie poruszała tematyki wywłaszczenia oraz związanych z nim celów publicznych.
1.3.4 Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym.
Rozporządzenie z 24.09.1934 r.108 ujednolicało procedurę wywłaszczeniową na terytorium Polski, ale nie poruszało tematyki materialnego prawa wywłaszczeniowego, ani wykładni związanej z nim „wyższej użyteczności” wychodząc z założenia, iż jest to dziedzina która nie może zostać zawarta w jednej ustawie. Dla realizacji konkretnych celów wydawane więc były poszczególne ustawy, przewidujące dopuszczalność wywłaszczenia. Wskazywane w poszczególnych ustawach cele zostały przez tamtejszego ustawodawcę uznane jako cele wyższej użyteczności, co w efekcie usuwało potrzebę wyjaśniania pojęcia „celu publicznego”. Stanowił o tym wprost art. 1 rozporządzenia mówiący, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko ze względów wyższej użyteczności za odszkodowaniem, w przypadkach, w których przepis prawa przewiduje możność wywłaszczenia. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia, odjęcie prawa własności mogło nastąpić na cele obrony państwa, dróg lądowych, wodnych i kolei. Dopuszczalność wywłaszczenia była uzależniona więc nie tylko od istnienia „wyższej użyteczności”, ale również od upoważnienia ustawowego. W związku z tym w literaturze podkreślano, że „celem wywłaszczenia może być tylko użyteczność publiczna według powszechnego uznania prawodawstwa i teorii prawa publicznego”109. Przykładem takich ustaw mogą być:
1. art. 10 ustawy elektrycznej z 21.03.1922 r.110 zgodnie z którym „nieruchomości, stale lub czasowo potrzebne do budowy i utrzymania zakładów elektrycznych użyteczności publicznej, mogą być nabyte drogą wywłaszczenia lub czasowo zajęte”;
106 M. Szalewska: Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 90.
107 Dz.U. nr 30/1935, poz. 227, nieobowiązujący.
108 Dz.U. nr 86/1934, poz. 776 ze zm., uchylony.
109 E. Musialski: Encyklopedia prawa publicznego, red. Z. Cybichowski, Warszawa, s. 1151.
110 Dz.U. nr 34/1922, poz. 277, nieobowiązujący.
34
2. art. 124 ustawy wodnej z 19.09.1922 r.111, który stanowił wykładnię pojęcia „wyższej użyteczności”, ale tylko na gruncie tego aktu. Zgodnie z nim „na rzecz przedsiębiorstwa, które ma na celu osuszanie rowami lub drenami i nawodnienie gruntów, odprowadzenie wód zużytych, dostarczenie wody dla celów gospodarstwa domowego, lub przemysłowych (…), o ile nie może być inaczej celowo lub tylko z niepomiernie wysokimi kosztami przeprowadzone, a oczekiwane korzyści znacznie przewyższają straty – mogą być ustanowione za odszkodowaniem stosowne ograniczenia (służebności) i obciążenia prawa własności gruntów i wód płynących (…) lub muszą być odstąpione potrzebne grunty i inne nieruchomości”.
3. art. 5 rozporządzenia Prezydenta RP z 1.06.1927 r. o popieraniu rozbudowy i rozwoju gospodarczego miasta i portu Gdyni112: „ze względów wyższej użyteczności mogą być na rzecz Skarbu, miasta lub portu w Gdyni wywłaszczone grunta, potrzebne dla celów komunikacyjnych, rozbudowy składów i urządzeń portowych, rozbudowy wolnej strefy portowej w wypadkach gospodarczej konieczności państwowej w trybie przewidzianym w ustawie z 11.06.1874 r. o wywłaszczeniu nieruchomości”.
4. art. 23 rozporządzenia Prezydenta RP z 14.03.1928 r. o prawie lotniczym113, zgodnie z którym „dla urządzenia lub powiększenia lotnisk, fabryk lotniczych i szkół lotniczych, służących dla celów państwowych lub publicznych, dla przeprowadzenia do nich dróg dojazdowych oraz dla urządzeń pomocniczych, niezbędnych dla żeglugi powietrznej użytku państwowego lub publicznego, dopuszczalne jest za odszkodowaniem: wywłaszczenie, ograniczenie praw własności i praw rzeczowych na nieruchomościach oraz czasowe zajęcie nieruchomości”.
111 Dz.U. nr 102/1922, poz. 936, nieobowiązujący.
112 Tekst. jedn. Dz.U. nr 42/1935, poz. 285, nieobowiązujący.
113 Tekst jedn. Dz.U. nr 69/1935, poz. 437, nieobowiązujący.
35