Naczelne zasady określające istotę samorządu w Polsce – decentralizacja i subsydiarność

Kiedy w 1990 roku zapoczątkowano proces restytucji samorządu tery-torialnego w Polsce (początkowo tylko na szczeblu gminy), przywró-cono dualistyczny model ustroju administracji publicznej w terenie, składający się z dwóch pionów: rządowego i samorządowego. Pierwszy z nich zbudowany został w oparciu o zasady centralizmu i dekoncen-tracji, a składał się na niego zawodowy aparat urzędniczy z urzędami wojewódzkimi i wojewodami na ich czele. Drugi zaś został ukształ-towany w myśl dwóch innych zasad: decentralizacji i subsydiarności (pomocniczości), stanowiących fundament demokratycznego państwa prawa i odgrywających istotną, a wręcz konstytutywną rolę w rozmowie o samorządzie terytorialnym126. Na marginesie należy dodać, że anali-zując tę problematykę z perspektywy aktów prawa międzynarodowego, powyższe stwierdzenie może wymagać głębszego uzasadnienia. Nie jest jednak przedmiotem opracowania analiza komparatystyczna przyję-tych, chociażby w Europie, rozwiązań normatywnych dla konstrukcji samorządu terytorialnego. Rozważania zostaną więc zawężone jedynie do prawa krajowego.

Zgodnie z regulacją zawartą w Konstytucji RP gwarancja funkcjono-wania samorządu terytorialnego oraz, co za tym idzie, decentralizacja władzy publicznej są naczelnymi zasadami ustrojowymi państwa. Taki pogląd ustrojodawca wyraził już w rozdziale pierwszym „Rzeczpospolita”, w art. 15., który brzmi:

Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentra-lizację władzy publicznej. Zasadniczy podział terytorialny pań-stwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa.

126 J. Podgórska-Rykała, Miejsce jednostek pomocniczych gminy w strukturze zdecen-tralizowanej administracji publicznej, [w:] Decentralizacja współczesnego państwa.

Wybrane problemy, R. Radek (red.), Katowice 2013, s. 62.

decentralizacja

51 2.3. Naczelne zasady określające istotę samorządu w Polsce…

Konstytucja RP wprowadziła tym samym autonomiczne rozumienie wy-stępującego wcześniej w ustawodawstwie zwykłym pojęcia zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Podział ten powiązano ściśle z celem sformułowania adekwatnych struktur administracyjnych samorządu terytorialnego, nie zaś z potrzebami terenowymi administracji rządowej, jak to miało miejsce przed wejściem w życie konstytucji z 1997 roku127.

W zacytowanym poniżej wyroku z 3 listopada 2006 roku Trybunał Konstytucyjny nader trafnie ujął zjawisko decentralizacji128:

Decentralizacja państwa to idea, której celem jest przekazywanie kompetencji władzy państwowej organom jednostek samorządu terytorialnego, wyłonionym w sposób demokratyczny przez spo-łeczności lokalne. […] Samodzielność i niezależność samorządu terytorialnego od państwa jest gwarantowana konstytucyjnie129.

W inny swoim wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że:

Pojęcie decentralizacji oznacza proces stałego poszerzania upraw-nień jednostek władzy publicznej niższego stopnia w drodze

127 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2001, s. 64.

128 Zob.: Samorząd terytorialny wobec procesów centralistycznych. Decentralizacja a recentralizacja, J. Podgórska-Rykała, B. Pawlica, P. Ostachowski (red.), Kraków 2020; Samorząd terytorialny. Organy, zadania, finanse i aspekt międzynarodowy, J. Podgórska-Rykała, B. Pawlica, P. Ostachowski (red.), Kraków 2020; I. Jakubek-Lalik, Decentralizacja czy recentralizacja? Kilka uwag o regulacji konstytucyjnej i praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, [w:] Decentralizacja i centralizacja administracji publicznej. Współczesny wymiar w teorii i praktyce, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, R. Budzisz (red.),Warszawa–Łódź 2019; M. Kisała, Granice decentralizacji, [w:] Decentralizacja i centralizacja…, op. cit.; Modele administracji samorządowej w wybranych państwach europejskich, J. Podgórska-Rykała, M. Borski (red.), Sosnowiec 2017; H. Izdebski, Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej i zasa-da decentralizacji, [w:] Ustrój terytorialny państwa a decentralizacja systemu władzy publicznej, A. Lustrzykowski (red.), Toruń 2012; J. Boć, Decentralizacja, [w:] Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 2010; S. Fundowicz, Decentralizacja admini-stracji publicznej w Polsce, Lublin 2005; L. Habuda, Decentralizacja vs centralizacja administracji w strukturze zasadniczego terytorialnego podziału kraju, Toruń 2009.

129 Wyrok TK z 3 listopada 2006 r., sygn. akt K 31/06.

2. Samorząd terytorialny i jego rola w zdecentralizowanej administracji publicznej 52

przekazywania im zadań, kompetencji oraz niezbędnych środków.

Decentralizacja, o której stanowi Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest jednorazowym przedsięwzięciem organizacyj-nym, lecz trwałą cechą kultury politycznej państwa zbudowanej na właściwych rozwiązaniach ustawowych, zgodnych z konstytu-cyjnymi zasadami ustroju Rzeczypospolitej. W opinii Trybunału Konstytucyjnego decentralizacja nie może być rozumiana w spo-sób mechaniczny, w oderwaniu od kontekstu interpretacyjnego stanowiącego konsekwencję całokształtu zasad i wartości konsty-tucyjnych składających się na ustrój państwa130.

W doktrynie podkreśla się, że prawna definicja decentralizacji zwraca uwagę na trzy zasadnicze jej elementy:

– zadania publiczne przekazane do realizacji na szczebel lokalny;

– majątek oraz uprawnienia gwarantujące samodzielność oraz moż-liwość decydowania o sprawach publicznych posiadane przez organy władzy lokalnej;

– środki finansowe niezbędne dla realizacji własnej polityki, które są w dyspozycji zdecentralizowanych jednostek131.

Decentralizacja oznacza więc taki układ organizacyjny administracji publicznej, który charakteryzuje się „istnieniem – obok centralnego ośrodka – także podmiotów o pewnym stopniu niezależności od ośrodka centralnego w państwie”132.

Warto podkreślić, że decentralizacja władzy publicznej jest zjawiskiem złożonym i przebiegającym wielotorowo. Jej istotą jest tworzenie więk-szej liczby niezależnych od organów stopnia wyższego ośrodków decy-zyjnych, indywidualnie odpowiedzialnych za wykonywanie konkretnych zadań publicznych, ale jednocześnie mających we wskazanym zakresie samodzielność i wolną wolę. W układzie zdecentralizowanym zakłada się przekazanie zadań i kompetencji oraz – co najważniejsze – zabezpiecza

130 Wyrok TK z 18 lutego 2003 r., sygn. akt K 24/02.

131 N. Gajl, Finanse i gospodarka lokalna na świecie, Warszawa 1993, s. 12.

132 E. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001, s. 11.

53 2.3. Naczelne zasady określające istotę samorządu w Polsce…

potencjalną możliwość ich realizacji. To ostatnie wiąże się stricte z ko-niecznością przekazania bądź umożliwienia pozyskania wystarczających środków finansowych (m.in. podatków), pozwalających autonomicznym jednostkom na wykonywanie wskazanych zadań na odpowiednim po-ziomie.

Według Huberta Izdebskiego i Michała Kuleszy decentralizacja to

„ustawowe przeniesienie odpowiedzialności publicznoprawnej za reali-zację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje administracyjne, nienależące do scentralizowanej administracji rządowej”133.

Jednym z kanonów nowoczesnego państwa jest dostosowanie aparatu administracji do sprawnego wykonywania zadań publicznych. Żeby to osiągnąć, państwo powinno dążyć do stworzenia takich ram organiza-cyjnych, które będą najbardziej odpowiadały tym zadaniom134. Wskazuje się bowiem, że „decentralizacja ułatwia wykonywanie zadań w państwie pod warunkiem prawidłowego podziału kompetencji między organy wła-dzy”135. Odpowiednie przyporządkowanie kompetencji i zadań do kon-kretnych organów władzy jest o tyle istotne, iż często stanowi gwarancję prawidłowej ich realizacji, co przekłada się bezpośrednio na jakość życia mieszkańców, a w dłuższej perspektywie także na rozwój społeczno- -gospodarczy całych wspólnot lokalnych, regionalnych i samego państwa.

Celem procesu decentralizacji jest pełniejsze zaspokojenie potrzeb społecznych oraz zapewnianie społecznościom lokalnym szerokich moż-liwości współdecydowania o losach własnych jednostek terytorialnych.

Ułatwia to dostosowanie działań administracji do miejscowych potrzeb i pozwala rozszerzyć obywatelską kontrolę nad wydatkami publicz-nymi i ich celowością136. Przekazanie kompetencji decyzyjnych organom

133 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 123.

134 A. Leidinger, Decentralizacja i wzmocnienie samorządu terytorialnego. Struktury terytorialne a zadania korporacji samorządowych, „Samorząd Terytorialny” 1992, nr 10, s. 54.

135 W. Wytrążek, Sprawność działania administracji publicznej w Polsce w warunkach decentralizacji, Lublin 2006, s. 5.

136 Ibidem, s. 47.

2. Samorząd terytorialny i jego rola w zdecentralizowanej administracji publicznej 54

znajdującym się najbliżej obywateli umożliwia lepsze dostosowanie działań administracji publicznej do specyficznych potrzeb lokalnych danego terytorium137.

Decentralizacja wiąże się ściśle z zasadą subsydiarności138, inaczej zwaną pomocniczością. Termin ten wywodzi się z łacińskiego słowa subsydium i oznacza: pomoc, wsparcie, siły rezerwowe139. Zasada subsy-diarności we współczesnym rozumieniu została sformułowana przez społeczną naukę kościoła katolickiego, szczególnie przez Papieża Le-ona XIII (Rerum novarum)140 i Piusa XI (Quadragesimo anno). Ta druga encyklika wydana została w 1982 roku pod tytułem O odnowieniu ustroju społecznego i dostosowaniu go do norm prawa Ewangelii.

O subsydiarności papież Pius XI napisał tak:

[…] co jednostki te z własnej inicjatywy i własną mogą wytwo-rzyć pracą, tak samo jest naruszeniem sprawiedliwości, gdy się to, co mniejsze i niższe społeczności wykonać i dokonać mogą, przydzielić większym i wyższym władzom społecznym; poza tym wyrządza to szkodę wielką i podrywa porządek społeczny. Wszelka czynność społeczna bowiem powinna w pojęciu i istocie swojej wspomagać członki ciała społecznego, nigdy zaś ich nie rozbijać, ani nie wchłaniać. Sprawy zatem niniejszej wagi i zabiegi skąd-inąd zbyt drobiazgowe powinna władza państwowa pozostawić niższym zespołom. Tym swobodniej, usilniej i skuteczniej sprosta tym zadaniom, które do niej wyłącznie należą, ponieważ ona jedna

137 J. Podgórska-Rykała, Polityka równości płci na szczeblu samorządowym, Sosnowiec 2016, s. 180.

138 Zob.: Subsydiarność, D. Milczarek (red.), Warszawa 1998; E. Popławska, Zasada sub-sydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000; Ch. Millon- -Delsol, Zasada pomocniczości, C. Porębski (przeł.), Kraków 1995; A. Szpor, Państwo

a subsydiarność jako zasada prawna w UE i w Polsce, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 1–2; W. Śniecikowski, Czy pomocniczość jest receptą na powstanie społeczeństwa obywatelskiego?, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 1–2; Z. Zgud, Zasada subsydiar-ności w prawie europejskim, Kraków 1999; J.W. Tkaczyński, Zasada subsydiarsubsydiar-ności w Traktacie z Maastricht o Unii Europejskiej, „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 10.

139 W. Kopaliński, Podręczny słownik wyrazów obcych, Warszawa 1999, s. 728.

140 Leon XIII, Rerum novarum. O kwestii robotniczej, Wrocław 1996.

subsydiarnoŚć

55 2.3. Naczelne zasady określające istotę samorządu w Polsce…

je wykonać zdoła: kierownictwem, nadzorem, przynaglaniem, powstrzymywaniem, stosownie do poszczególnego wypadku i potrzeby. Niech więc kierownicy państw będą przekonani, że im doskonalej hierarchiczny porządek z zachowaniem pomocni-czej interwencji państwa panuje wśród rozlicznych zrzeszeń, tym wybitniejszy będzie i autorytet społeczny i społeczna działalność, tym lepszy i szczęśliwszy byt państwa141.

Autor tych słów podkreślał, że dążenia władzy centralnej do rezerwacji dla siebie zadań mniej istotnych z uwagi na ich skalę może prowadzić tylko do nadmiernego rozproszenia jej potencjału i siły. Subsydiarność natomiast, przez swą istotę, ma szansę wydobyć drzemiącą w społeczeń-stwach energię i przyczynić się do powstania autorytetu. Rozważania Piu-sa XI kontynuował następnie papież Jan Paweł II (Centesimus annus)142.

Subsydiarność jest nie tylko jedną z podstawowych zasad ustrojowych właściwych samorządowi terytorialnemu państw demokratycznych, ale odnosi się ją także do organizacji i funkcjonowania Unii Europejskiej.

Znajduje więc ona podwójne umocowanie prawne – jest rekomendo-wana zarówno w prawie europejskim, jak i krajowym143. Zgodnie z nią wszelkie zadania i decyzje powinny być podejmowane na jak najniższym szczeblu organizacji władzy. Na szczeble wyższe zaś powinny być prze-noszone tylko te zadania, których jednostki znajdujące się niżej nie są w stanie samodzielnie wykonać w sposób zapewniający ich wystarczającą skuteczność i efektywność144.

Zasadą pomocniczości posługuje się doktryna przy rozstrzyganiu problemu podziału władzy (zadań i kompetencji) pomiędzy państwo

141 Pius XI, Quadragesimo anno, online: www.opoka.org.pl/biblioteka/W/WP/pius_xi/

encykliki/quadragesimo_anno_15051931.html [dostęp: 22.03.2020].

142 Jan Paweł II, Centesimus annus, online: http://www.vatican.va/content/john-paul-ii/

pl/encyclicals/documents/hf_jp-ii_enc_01051991_centesimus-annus.html [dostęp:

15.06.2020].

143 M. Stahl, Wpływ prawa europejskiego na polskie ustrojowe prawo administracyjne, [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, Z. Janku et al. (red.), Wrocław 2005, s. 71.

144 M. Kasiński, Monizm i pluralizm…, op. cit., s. 75–85.

2. Samorząd terytorialny i jego rola w zdecentralizowanej administracji publicznej 56

a inne podmioty o niepaństwowym charakterze145. Dlatego też Kule-sza146 postrzegał ją przede wszystkim jako regułę dynamiczną, będącą niejako w ruchu, a nie ustaloną raz na zawsze, stałą i sztywną. Autor ten wskazywał wręcz, że jej immanentną istotą jest daleko posunięty relatywizm.

O potrzebie poszanowania zasady pomocniczości wspomina wy-raźnie m.in. preambuła do polskiej konstytucji. Wypowiadał się o niej także wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny147, stwierdzając, iż zasa-da pomocniczości powinna być rozumiana w całej swej złożoności148.

Sędziowie uznali, że:

zasada pomocniczości […], umacniająca uprawnienia obywateli i ich wspólnot, uzasadnia podejmowanie działań na szczeblu po-nadlokalnym, jeśli rozwiązanie takie okaże się lepsze i bardziej skuteczne aniżeli działania organów wspólnot szczebla podstawo-wego. Zasada pomocniczości […] polega na tym, że umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot nie oznacza rezygnacji z dzia-łań władzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym, a przeciwnie, wymaga tego rodzaju działań, jeżeli rozwiązanie problemów przez organy szczebla podstawowego nie jest możliwe. […] Prawo do samorządu nie jest prawem podstawowych jednostek samorządu terytorialnego do trwania w niezmienionym kształcie mimo zróż-nicowanych ocen opinii społecznej dotyczących funkcjonowania samorządu i reform samorządowych, lecz prawem obywateli do dobrego i lepszego samorządu149.

145 B. Dolnicki, Ustrój samorządu terytorialnego w świetle standardów europejskich, [w:]

Europeizacja polskiego prawa…, op. cit., s. 147–148.

146 M. Kulesza, Zasada subsydiarności jako klucz do reform ustroju administracyjnego państw Europy Środkowej i Wschodniej (na przykładzie Polski), [w:] Subsydiarność, op. cit., s. 126.

147 Por. np.: Wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt K 27/02.

148 S. Fundowicz, Decentralizacja administracji…, op. cit., s. 21; Konstytucje Rzecz-pospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, J. Boć (red.), Wrocław 1998, s. 43–45.

149 Wyrok TK z 18 lutego 2003 r., sygn. akt K 24/02, OTK 2/2003.