Problem uwarunkowań i czynników wpływających na niestabilne prawo jest trudny i złożony. Można wskazywać na najrozmaitsze przyczyny tego zjawiska. Wydaje się, że kluczowe znaczenie w tym zakresie przypisać można trzem nastę-pującym okolicznościom. Po pierwsze w Polsce istnieje nadmierna wiara w moc sprawczą prawa jako takiego, jak i przypisywanie nadmiernej wagi i znaczenia drobiazgowym regulacjom dla rozwiązywania problemów społecznych i ekono-micznych. Takie przekonanie skądinąd nie jest zjawiskiem nowym. Towarzyszyło ono odwiecznie różnym ekipom i podmiotom sprawującym władzę w państwie, zwłaszcza na poziomie władzy centralnej – sprawowanej przez królów, cesarzy, imperatorów, dyktatorów itd. W Polsce współczesnej, jak się wydaje, wiarę taką, niczym nieuzasadnioną, podzielają w szczególności politycy, zwłaszcza przedsta-wiciele władzy ustawodawczej, niezależnie od opcji politycznej, jaką reprezentu-ją. Wyjaśnienie genezy i przyczyn tego zjawiska z pewnością zasługuje na uwagę i wymaga bardziej pogłębionych badań i analiz. Społeczna rola i znaczenie prawa nie ulegają wątpliwości. Ale z drugiej strony prawo jest tylko jedną spośród wielu wartości wyznaczających i normujących życie społeczne. Wobec tego nie nale-ży ani przeceniać jego funkcji, ani tym bardziej przypisywać mu jakiegoś szcze-gólnego i nadrzędnego znaczenia wobec wszelkich innych wartości społecznych. Nadmierna wiara w sprawczą moc prawa nie znajduje w niczym uzasadnienia
i trudno byłoby wskazać jakiekolwiek racjonalne argumenty, które przemawia-łyby za takim stanowiskiem czy koncepcją. Natomiast jest ona w gruncie rzeczy czymś szkodliwym, prowadzącym do błędnych, a nawet bezsensownych działań, których skutki powodują wiele społecznych i ekonomicznych szkód. Należy po-kładać nadzieję, że tzw. polska elita polityczna możliwie szybko i skutecznie „wy-leczy się” z takiego chorobliwego nastawienia i przekonania. Natomiast prawdą jest, że dobre prawo i tylko ono stanowi wielką wartość, budzi zaufanie społeczne, jest respektowane, gdy zawiera trafne rozstrzygnięcia, a w odczuciu społecznym jest stabilne i sprawiedliwe. Po drugie, należy zwrócić uwagę na fakt, że w Pol-sce brakuje dobrej tradycji prawotwórczej. Złą regułą jest także niewyciąganie wniosków z wcześniejszych negatywnych doświadczeń i innych złych przyzwy-czajeń. Pomijając pewne tradycje przedrozbiorowe polskiego parlamentaryzmu, to po blisko 150 latach zaborów tradycje prawotwórcze w Polsce nie liczą nawet jednego stulecia. Po trzecie – w ciągu 70 lat historii nastąpiła trzykrotna zmiana ustroju, co z uwagi na rozważaną kwestię uwarunkowań niestabilnego państwa z pewnością ma znaczenie.
W krótkim okresie II Rzeczypospolitej w miejsce prawa trzech państw zabor-czych stworzone zostały podstawy nowoczesnego i jednolitego ustawodawstwa państwowego. W 1921 r. przyjęto nowoczesną konstytucję marcową. W okresie dwudziestolecia uregulowano kluczowe kwestie ustrojowe, społeczne i gospodar-cze oraz przyjęto pierwsze krajowe kodyfikacje w niektórych gałęziach prawa. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że już wówczas postrzeżono wagę problemu ja-kości i stabilności prawa. W 1926 r. powołano Komisję Prawniczą, która czuwać miała nad tworzeniem prawa. W 1927 r. powołany został Naczelny Trybunał Administracyjny, który pełnił funkcję kontrolną nad administracją publiczną państwa. Należy również zwrócić uwagę, że standardy przyjmowane w ówcze-snych zapisach prawnych nie odbiegały od obowiązujących w innych państwach europejskich, a niejednokrotnie były od nich wyższe.
Po zakończeniu II wojny światowej, w latach 1945–1952, nastąpiła całko-wita zmiana ustroju w Polsce i odrzucenie niemal wszystkich przedwojennych rozwiązań prawnych. W okresie PRL wystąpiły poważne zaburzenia w procesie tworzenia prawa. Rola władzy ustawodawczej i sądowniczej została w poważnym stopniu ograniczona, a całkowity prymat uzyskała władza wykonawcza powoła-na przez nowy układ sił politycznych. Zpowoła-nalazło to także wyraz w bezwzględnej dominacji aktów wykonawczych nad ustawami. W latach 1944–1982 przyjęto 1900 ustaw i dekretów z mocą ustawy oraz 7209 rozporządzeń wykonawczych, a więc prawie czterokrotnie więcej. Pojawiło się niebezpieczne zjawisko mnożenia przepisów prawnych i dużej różnorodności ich stanowienia. Wyrazem tego było tak zwane prawo resortowe, nazywane inaczej prawem powielaczowym. Sprawy często o kluczowym znaczeniu regulowane były w formie instrukcji, wytycznych, zarządzeń, poleceń lub uchwał. Jak podaje Jerzy Bafia, tylko w 1955 r. wydano
aż 20 000 aktów resortowych i 1200 uchwał Rady Ministrów, a w 1970 r. 4000 aktów resortowych i około 200 uchwał Rady Ministrów1. Cytowany powyżej au-tor zwrócił uwagę, że w okresie PRL zauważono problem inflacji prawa, wywoła-nej głównie centralizacją zarządzania całą gospodarką. Od 1958 r. podejmowano pewne działania dla porządkowania prawa, ale nie zahamowano inflacji przepi-sów, która w kolejnych latach postępowała już lawinowo. W 1972 r. powołano, przy Prezesie Rady Ministrów, Radę Legislacyjną oraz przyjęto wieloletni program działalności legislacyjnej w systemie prawnym na lata 1974–1980. Pomimo tego w latach 1972–1977 publikowano w dalszym ciągu ogromną liczbę – 11 463 – resortowych aktów prawnych, co stanowiło aż 67% z wszystkich wydanych w owym czasie2. Należy wyraźnie zaznaczyć, że liczne nieprawidłowości w procesie tworzenia prawa podnoszone były przez szereg publikacji znamienitych autorów, które ukazały się drukiem, ale i później. Spośród tego licznego grona na temat racjonalnego tworzenia prawa pisali m.in. Kazimierz Opałek, Jerzy Wróblewski, Anna Michalska, Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, Stanisław Ge-bert, Adam Łopatka, Adam Podgórecki, Jerzy Bafia, Witold Zakrzewski3. Wydaje się, że podnoszone przez nich fundamentalne tezy i wytyczne co do prawidłowego procesu legislacyjnego zostały poniekąd zapomniane w środowisku prawniczym, a z całą pewnością są one obce i nieznane, a w konsekwencji lekceważone w świe-cie polityków, mających największy realny wpływ na tworzone prawo. Pomimo wskazanych powyżej niektórych pozytywnych działań dla poprawy jakości prawa tworzonego w Polsce, inflacja prawa i coraz gorsza jego jakość w tamtym czasie stawały się faktem. Bezspornie wpłynęły one negatywnie również na tworzenie prawa w kolejnym okresie, po zmianie ustroju w 1989 roku.
Transformacja ustroju od połowy 1989 r. i wdrażanie gospodarki rynkowej wymuszały wprowadzanie nowych rozwiązań prawnych, poprzez wielokrotną no-welizację obowiązujących już ustaw, np. kodeksu cywilnego, kodeksu pracy, jak i uchwalania wielu nowych. W okresie przedakcesyjnym do Unii Europejskiej, Polska była zmuszona przyjąć wiele nowych aktów prawnych, ustaw i rozporzą-dzeń wykonawczych, w celu dostosowania się do standardów zawartych w prawie wspólnotowym. W latach 1999–2002 przyjęto około 500 nowych, tzw. prounij-nych, ustaw. Kolejne zmiany w systemie polskiego prawa musiały następować już po akcesji Polski do UE w 2004 r. Tym niemniej przywołane wyżej fakty, jak i wszelkie inne tu niewymienione, nie usprawiedliwiają w żadnym stopniu ogromnej i nasilającej się od kilkunastu lat inflacji polskiego prawa. Nie trzeba też być wybitnym znawcą problemu, aby dostrzec jak lichej jakości jest obecnie polskie prawo. Postrzega to nie tylko świat prawniczy, ekonomistów, wybitnych
1 J. Bafia, Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1984, s. 35.
2 Ibidem, s. 67.
przedstawicieli mediów, ale także statystyczny obywatel i przysłowiowy Kowalski. W dalszej części rozważań przywołane zostaną niektóre dane ilustrujące omawia-ne zjawisko, a następnie wskazaomawia-ne i podniesioomawia-ne niektóre jego uwarunkowania, a także konieczne działania dla przeciwstawienia się takim tendencjom.