Nowe uwarunkowania prawne pierwszej dekady XXI wieku

Najważniejszym aktem prawnym dla mniejszości narodowych i etnicznych w Polsce jest przyjęta 6 stycznia 2005 r. Ustawa o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym⁸⁴, w której zdefiniowano pojęcie mniej-szości narodowej i etnicznej oraz zawarto szczegółowy wykaz praw przedstawi-cieli mniejszości w demokratycznej Polsce. Została ona uchwalona po licznych sporach (zwłaszcza w końcowej fazie prac) dopiero w styczniu 2005 r., mimo że prace nad nią zostały zapoczątkowane już w 1990 r. przez Jacka Kuronia. Głównymi zarzutami w stosunku do ustawy były: zasadność jej wprowadzenia i związane z tym koszty, zbytnie uprzywilejowanie mniejszości, możliwość wy-buchu konfliktów etnicznych, zdefiniowanie pojęcia mniejszości narodowej i kryteriów przynależności do mniejszości, rozbudowane uprawnienia dotyczące języków mniejszości, a zwłaszcza dwujęzycznych nazw miejscowości oraz brak zasady wzajemności, ponieważ nie bierze ona pod uwagę sytuacji mniejszości polskiej w innych krajach. Z kolei zwolennicy ustawy podkreślali, że zabez-pieczy ona pozycję mniejszości, wzmocni ich status, doprecyzuje i skodyfikuje przysługujące im prawa, usprawni politykę wobec mniejszości (zwłaszcza na poziomie lokalnym), ułatwi relacje mniejszości z administracją. Jest ona normą prawną w zdecydowanej większości państw środkowej Europy i stanowi nawią-zanie do tradycji wielonarodowej i tolerancyjnej Rzeczypospolitej⁸⁵.

Ustawa, definiując mniejszości narodowe i etniczne⁸⁶, wyróżnia i obejmuje szczególną ochroną prawną dziewięć mniejszości narodowych: białoruską,

84

Dz.U. 2005 nr 17, poz. 141.

85

Szczegółowo o samej ustawie oraz kontrowersjach związanych z jej uchwalaniem pisali m.in. S. Łodziński (2005, 2006a, 2006c, 2010) oraz M. Ślęzak (2006).

86

ką, litewską, niemiecką, ormiańską, rosyjską, słowacką, ukraińską, żydowską, cztery mniejszości etniczne: karaimską, łemkowską, romską i tatarską⁸⁷ oraz uznaje język kaszubski za jedyny w Polsce język regionalny⁸⁸. Przyjęcie ustawy było ostatecznym uznaniem przez polski parlament wielonarodowości społe-czeństwa polskiego.

Nie wszystkie narodowości zamieszkujące współcześnie Polskę zostały objęte przepisami zawartymi w omawianej ustawie, głównie dlatego, że jednym z jej założeń było uregulowanie wszelkich spraw związanych z funkcjonowa-niem tzw. mniejszości tradycyjnych, czyli narodowości od wieków związanych z państwem polskim, w odróżnieniu od „nowych” mniejszości imigranckich. Ustawa jest niewątpliwym sukcesem Łemków, którzy zostali uznani za jedną z czterech mniejszości etnicznych w Polsce. Zwłaszcza że przepisy wyraźnie precyzują, iż jedyną różnicą między mniejszością narodową a etniczną jest „utożsamianie się z narodem zorganizowanym we własnym państwie”, czyli posiadanie lub brak zagranicznej ojczyzny. Jest to pierwsze oficjalne, prawne wydzielenie Łemków przez polskie władze jako osobnej grupy i tym samym wyraźne rozróżnienie od Ukraińców, którzy według tej samej ustawy są jedną z dziewięciu mniejszości narodowych w Polsce. Takiego rozróżnienia domagała się część Łemków już od drugiej połowy XIX w. Natomiast od połowy lat 90. XX w. wiele kontrowersji budzi kwestia uznania lub nieuznania narodowości śląskiej. Spory te przybrały na sile po spisie powszechnym w 2002 r., w którym narodowość śląska została zadeklarowana przez ponad 173 tys. osób, co czyniło ze Ślązaków najliczniejszą mniejszość w Polsce. Na tej podstawie przedstawi-ciele niezarejestrowanego Związku Ludności Narodowości Śląskiej bezskute-cznie starali się o wpisanie Ślązaków jako grupy etnicznej do omawianej ustawy oraz o uznanie języka śląskiego za drugi, obok kaszubskiego, język regionalny⁸⁹. Starania te nasiliły się po kolejnym spisie powszechnym w 2011 r., podczas którego narodowość śląską zadeklarowało 817 tys. osób. W wyniku tych starań i kilkakrotnych apelacjach sądowych 7 września 2012 r. zostało zarejestrowane Stowarzyszenie Osób Narodowości Śląskiej, co jednak nadal nie rozstrzyga kwestii formalnego, oficjalnego uznania narodowości śląskiej.

87

Dz.U. 2005 nr 17, poz. 141, rozdz. 1.

88

Kaszubi nie uzyskali oficjalnego statusu mniejszości etnicznej, jednak dzięki uzna-niu języka kaszubskiego za język regionalny mogą korzystać z wielu zawartych w usta-wie przywilejów dotyczących nauczania w języku kaszubskim w szkołach publicznych oraz traktowania języka kaszubskiego jako pomocniczego w urzędach i stosowania dwujęzycznych nazw miejscowości (Dz.U. 2005 nr 17, poz. 141, rozdz. 4).

89

Zawarte obecnie w polskim prawie rozwiązania dotyczące wielu kwestii związanych z funkcjonowaniem niepolskich narodowości niejednokrotnie zna-cznie wyprzedzają zalecenia zawarte w konwencjach międzynarodowych doty-czących praw mniejszości narodowych i etnicznych. Współcześnie głównym problemem wydaje się zbyt częsty brak wzajemności uregulowań prawnych dotyczących mniejszości narodowych w Polsce oraz mniejszości polskiej w kra-jach sąsiednich, dotyczy to zwłaszcza Litwy i Niemiec.

Ustawa daje mniejszościom narodowym i etnicznym możliwości zachowania własnej tożsamości, odrębności kulturowej i językowej, zabrania dyskryminacji i asymilacji, reguluje kwestie praw językowych mniejszości oraz funkcjono-wania oświaty. Zmienia podstawy organizacyjne polityki państwa wobec mniej-szości, powołuje nowe instytucje opiniotwórcze i doradcze, mające usprawnić relacje między przedstawicielami mniejszości a władzami państwowymi (Komi-sja Wspólna Rządu i Mniejszości Narodowych i Etnicznych). Dla niektórych mniejszości (m.in. litewskiej) do szczególnie istotnych zapisów zawartych w ustawie należy prawo do zapisywania imion i nazwisk zgodnie z zasadami pisowni języka mniejszości, także w oficjalnych dokumentach. Ponadto gwaran-tuje możliwość używania języka mniejszości jako języka pomocniczego w urzę-dach⁹⁰. Warunkiem wprowadzenia tego przepisu jest minimum 20% deklaracji niepolskiej narodowości wśród ogółu mieszkańców gminy w trakcie spisu pow-szechnego oraz wpisanie do urzędowego rejestru gmin, w których używany jest język pomocniczy. Według wyników spisu z 2002 r. wymagany w ustawie poziom koncentracji terytorialnej osiągnęły tylko trzy mniejszości narodowe (niemiecka, białoruska i litewska) oraz deklarujący używanie języka regio-nalnego Kaszubi. Możliwość używania języka mniejszości jako pomocniczego istnieje w 51 gminach⁹¹, jednak do grudnia 2012 r. została wprowadzona na wniosek lokalnych władz tylko w 31 gminach w Polsce, w tym aż w 22 języ-kiem pomocniczym jest niemiecki (tab. 5, ryc. 11).

Ustawa wprowadza także możliwość umieszczania dodatkowych tradycyj-nych nazw miejscowości, ulic i obiektów fizjograficztradycyj-nych w języku mniej-szości (wyłącznie wyszczególnionych w ustawie), obok nazw w języku polskim (nie mogą być stosowane samodzielnie)⁹². Dwujęzyczne nazwy mogą być wprowadzone na wniosek rady gminy we wszystkich gminach, gdzie mniejszość

90

Dz.U. 2005 nr 17, poz. 141, rozdz. 1–2.

91

W tym w 41 gminach, w których udział osób deklarujących niepolską narodowość wyniósł 20% lub więcej oraz w 10 gminach, gdzie 20% lub więcej mieszkańców za-deklarowało używanie języka kaszubskiego.

92

Nazwy te nie mogą nawiązywać do nazw z lat 1933–1945 wprowadzonych przez władze Rzeszy Niemieckiej lub ZSRR.

stanowi minimum 20% ogółu mieszkańców oraz w dowolnej miejscowości zamieszkanej nawet w nieznacznym stopniu przez przedstawicieli mniejszości narodowej lub etnicznej, po konsultacjach z mieszkańcami. Konsultacje naj-częściej przyjmują formę głosowania mieszkańców, w którym nie ma wymogu minimalnej frekwencji. Wniosek rady gminy musi także uzyskać pozytywną opinię Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych⁹³. Z powodu liberalnych przepisów, dotyczących możliwości wprowadzenia dwujęzycznych nazw, stają się one coraz bardziej popularne. Do grudnia 2012 r. na obszarze Polski zarejestrowano 798 dwujęzycznych nazw miejscowości. W ich wprowa-dzaniu zdecydowanie przodują dwie społeczności – Kaszubi (397 nazw w języ-ku kaszubskim) oraz Niemcy (335 nazw w języjęzy-ku niemieckim). Dwujęzyczne nazwy miejscowości w języku polskim oraz kaszubskim lub niemieckim stano-wią aż 92% wszystkich tego typu nazw w Polsce. Ponadto funkcjonują nazwy miejscowości w języku litewskim, białoruskim i łemkowskim (ryc. 12). Z punk-tu widzenia mniejszości narodowych są one jednymi z istotniejszych sposobów zaznaczenia swojej odrębności i podtrzymania tożsamości oraz swoistym po-twierdzeniem wielonarodowej historii danego regionu.

Tabela 5. Gminy, w których jest – lub według ustawy o mniejszościach narodowych może być – używany język mniejszości jako pomocniczy

(stan z 31 grudnia 2012r.) Gminy Język

pomocniczy ^{Województwo z językiem}

pomocniczym w których według ustawy można wprowadzić język pomocniczy Udział gmin z językiem pomocniczym (w %)^a Białoruski podlaskie 5 12 42 Kaszubski pomorskie 3 10 30 Litewski podlaskie 1 1 100 Niemiecki opolskie 22 28 79 Ogółem - 31 51 61 a

Udział gmin z językiem pomocniczym w ogólnej liczbie gmin, w których według kryteriów ustawy można wprowadzić język pomocniczy danej mniejszości lub społecz-ności regionalnej.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Administracji i Cy-fryzacji: www.mac.gov.pl/wp-content/uploads/2011/12/.

93

0 50 100 km

Gminy z

jezykiem pomocniczym:^{przysługującym}

22 28 1 1 3 10 5 12 22 51 Liczba gmin Odsetek gmin wprowadzonym niewprowadzonym ogółem 60,8% 39,2% 30% 70% 100% 78,6% 21,4% 41,7% 58,3% J ZYKĘ NIEMIECKI J ZYKĘ BIAŁORUSKI J ZYKĘ LITEWSKI J ZYKĘ KASZUBSKI

Ryc. 11. Gminy, w których jest – lub według ustawy może być – używany język mniejszości jako pomocniczy (stan z 31 grudnia 2012 r.)

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji: www.mac.gov.pl/wp-content/uploads/2011/12/

Dwujęzyczne nazwy miejscowości budzą w Polsce spory i emocje już od początku lat 90. XX w., długo przed ich oficjalnym wprowadzeniem. Dotyczyło i dotyczy to głównie nazw polsko-niemieckich na Opolszczyźnie oraz – od niedawna – nazw łemkowskich, litewskich i białoruskich⁹⁴.

Inicjatywa wprowadzenia dwujęzycznych polsko-łemkowskich nazw miej-scowości na Łemkowszczyźnie wyszła nie od łemkowskich mieszkańców, lecz od Stowarzyszenia Młodzieży Łemkowskiej „Czuha”, które w lipcu 2007 r. skierowało wnioski o nadanie drugiej łemkowskiej nazwy 14 miejscowościom.

94

Poza różnego rodzaju protestami werbalnymi oraz konfliktami wśród lokalnych społeczności, dwujęzyczne nazwy miejscowości są także zamalowywane lub niszczone w inny sposób. Najczęściej dotyczy to nazw polsko-niemieckich na Opolszczyźnie, natomiast nowym zjawiskiem jest niszczenie tego typu tablic na Podlasiu. W sierpniu 2011 r. zamalowano 28 tablic polsko-litewskich w gminie Puńsk, w maju 2012 r. w ten sam sposób zniszczono 12 tablic polsko-białoruskich w gminie Orla.

Pierwszą miejscowością, do której nazwy, mimo protestów, konfliktu i wyraźne-go podziału wśród mieszkańców, dodano w 2008 r. łemkowską nazwę, była Bielanka⁹⁵ (gmina Gorlice). Była to pierwsza we współczesnej Polsce nazwa miejscowości pisana cyrylicą⁹⁶. Część łemkowskich mieszkańców Bielanki traktuje dwujęzyczną nazwę jako symboliczną formę rekompensaty za krzywdę i niesprawiedliwość akcji „Wisła” (Stachowiak 2010).

JEZYK NIEMIECKI JEZYK BIA ORUSKIŁ JEZYK LITEWSKI JEZYK KASZUBSKI 397 30 27 335 9 J ZYK ŁEMKOWSKI^Ę

30 ^{Liczba nazw używanych}_{w języku mniejszości}

49,7% 42,0% 3,8%3,4% 1,1% 0 50 100 km Odsetek nazw w języku mniejszości

Ryc. 12. Gminy, w których są używane nazwy w językach mniejszości (stan z 31 grudnia 2012 r.)

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji: www.mac.gov.pl/wp-content/uploads/2011/12/

95

W głosowaniu w 2008 r. dotyczącym wprowadzenia łemkowskiej nazwy Bielanki (Bilianka) wzięło udział zaledwie 63 mieszkańców wsi (na 165 uprawnionych), wśród których 32 osoby były za, a 31 przeciw (Stachowiak 2010).

96

Łemkowska nazwa została wpisana do „Rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości” 24 listopada 2008 r., natomiast ponad dwa lata później, 11 stycznia 2011 r. oraz 17 listopada 2011 r., do rejestru wpisano 27 biało-ruskich nazw wsi i kolonii w gminie Orla w województwie podlaskim.

W sierpniu 2008 r. oraz w maju 2010 r. w kilku kolejnych łemkowskich miejscowościach odbyły się konsultacje i głosowania mieszkańców w sprawie dwujęzycznych, polsko-łemkowskich nazw. Wspólną cechą wszystkich konsul-tacji było znikome zainteresowanie społeczności lokalnej i niska frekwencja podczas głosowania. Jedynie w przypadku Hańczowej i Małastowa większość mieszkańców opowiedziała się przeciwko wprowadzeniu drugiej nazwy. W ośmiu miejscowościach w gminie Uście Gorlickie (Blechnarce, Gładyszowie, Koniecznej, Kunkowej, Nowicy, Regietowie, Ropkach, Zdyni), większość gło-sujących opowiedziała się za dwujęzyczną nazwą miejscowości. Wszędzie spo-wodowało to konflikty i podziały wśród społeczności lokalnych (Stachowiak 2010). Dopiero w listopadzie 2011 r. nazwy te zostały wpisane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do „Rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości”, dzięki czemu mogą być oficjalnie używane, jednak nadal (wrzesień 2012 r.) władze gminy Uście Gorlickie nie zamontowały tablic z dwujęzycznymi nazwami.

Obecnie w Polsce nie ma ani jednej miejscowości z dwujęzyczną, polsko- -ukraińską nazwą. Wpływ na taką sytuację ma niewątpliwie rozproszenie mniejszości ukraińskiej oraz zamieszkiwanie zdecydowanej większości Ukraiń-ców w północnych i zachodnich regionach Polski, gdzie brak jest tradycyjnych ukraińskich nazw wsi i miasteczek.

Przepisy ustawy, mimo że podobne dla wszystkich uwzględnionych w usta-wie 14 mniejszości⁹⁷, w praktyce zdecydowanie najlepiej wykorzystują Niemcy, Litwini i Kaszubi. Bardzo duże rozproszenie terytorialne Ukraińców i Łemków – spowodowane w głównej mierze akcją „Wisła” – w zasadniczym stopniu utru-dnia wykorzystanie przywilejów ustawy, zwłaszcza stosowania języka mniej-szości jako języka pomocniczego w urzędach. Według wyników spisu ludności z 2002 r. w żadnej gminie w Polsce, nawet w tych uważanych powszechnie za typowo ukraińskie lub łemkowskie, udział osób deklarującej ukraińską czy łem-kowską tożsamość nie osiągnął wymaganego ustawą minimum 20%. Najwięk-szy udział mniejszości ukraińskiej występował w gminie Lelkowo w wojewódz-twie warmińsko-mazurskim (18,6%), natomiast mniejszości łemkowskiej w gminie Uście Gorlickie w Beskidach (11,6%). W świetle danych statystycz-nych nie ma możliwości wprowadzenia w Polsce języka ukraińskiego lub łem-kowskiego jako języka pomocniczego. Rozproszenie, a zwłaszcza przesiedlenie na ziemie zachodnie i północne bardzo utrudniają także wprowadzanie tradycyj-nych nazw miejscowości w języku ukraińskim i łemkowskim.

97

Różnice dotyczą głównie odmiennego traktowania mniejszości narodowych oraz etnicznych w ordynacji wyborczej do sejmu.

Inaczej wygląda sytuacja bardzo skoncentrowanej terytorialnie mniejszości litewskiej. Dzięki temu, że liczba deklaracji narodowości litewskiej w gminie Puńsk zdecydowanie przekroczyła wymagane ustawowo 20% ogółu miesz-kańców (75%), została ona w maju 2006 r. wpisana do „Urzędowego rejestru gmin, w których jest używany język pomocniczy”, a dwa lata później, w maju 2008 r. wpisano ją do „Rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości”, wprowadzając w 30 wsiach, obok nazwy polskiej, także nazwę litewską. Gmina Puńsk, zwarcie i w większości zamieszkana przez Litwinów, z lokalną władzą zdominowaną przez Litwinów, w pełni wykorzy-stująca przywileje płynące z zapisów ustawy o mniejszościach narodowych, utrzymująca intensywne kontakty z zagraniczną ojczyzną, w pełni zasługuje na powszechne wśród jej mieszkańców miano „małej Litwy”. Natomiast zupełnie inna sytuacja jest w sąsiedniej gminie Sejny, mimo obecności litewskich insty-tucji (Dom Litewski, konsulat, szkoły, siedziby organizacji) oraz historycznie uwarunkowanych litewskich tradycji. Według wyników spisu powszechnego z 2002 r. w gminie dominowała ludność polska, Litwinów było niewiele mniej niż wymagane ustawą 20% ogółu mieszkańców (18,7%), ale jednak mniej, co skutecznie uniemożliwiało im korzystanie z zapisów ustawy o mniejszościach narodowych, wywoływało konflikty w relacjach z polską większością, powodo-wało poczucie zagrożenia asymilacją. Według powszechnej opinii lokalnych litewskich liderów „ustawa o mniejszościach w Sejnach nie działa”.

Na Podlasiu warunek wprowadzenia języka litewskiego jako pomocniczego spełnia tylko jedna gmina Puńsk, natomiast języka białoruskiego aż 15 gmin. Jednak na wniosek rad gmin wprowadzono go dotychczas zaledwie w pięciu gminach – pod koniec 2007 r. w gminie miejskiej Hajnówka, następnie w latach 2009–2010 w gminach wiejskich Orla, Narewka, Czyże i Hajnówka. Dopiero w styczniu 2011 r. do „Rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości” wpisano 27 białoruskich nazw wsi i kolonii z gminy Orla. Są to pierwsze na Podlasiu, a drugie w Polsce (po łemkowskiej Bielance) nazwy miejscowości pisane cyrylicą. Nazwy białoruskie można potencjalnie wpro-wadzić w kilkuset podlaskich wsiach, podobnie jak na Śląsku Opolskim i Po-morzu postąpiono z nazwami w języku niemieckim i kaszubskim. Jednak już wprowadzenie ich w gminie Orla spowodowało kontrowersje i protesty, głównie władz Związku Ukraińców Podlasia, według których język, jakim posługują się mieszkańcy gminy Orla, to gwary ukraińskie⁹⁸, a zaproponowane przez radę

98

Potwierdzają to m.in. przeprowadzone w drugiej połowie XX w. na Podlasiu badania językoznawcze przez naukowców opracowujących Atlas gwar

gminy nazwy w języku białoruskim w większości są niezgodne z zapisanym w ustawie brzmieniem tradycyjnym oraz bezpodstawne z lingwistycznego punktu widzenia. Z kolei władze gminy utrzymują, iż nazwy w języku biało-ruskim były wcześniej konsultowane ze społecznością lokalną, a także badane przez naukowców i lingwistów pod kątem poprawności językowej i zgodności z przekazami historycznymi. Zostały też pozytywnie zaopiniowane przez Komisję Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych. Według wyników spisu powszechnego z 2002 r. w gminie Orla narodowość białoruską zade-klarowało 69% mieszkańców, a używanie języka białoruskiego aż 72%, nato-miast narodowość ukraińską zaledwie 0,9%, a używanie języka ukraińskiego 2,6% ogółu mieszkańców. Dlatego, bez względu na różne opinie i emocje, wła-dze gminy muszą kierować się wynikami spisu powszechnego.

Liderzy organizacji ukraińskich, łemkowskich, białoruskich i litewskich zgodnie podkreślają pozytywne znaczenie przepisów zawartych w ustawie dla funkcjonowania mniejszości narodowych w Polsce, zwłaszcza urzędowe za-gwarantowanie praw mniejszości, możliwość odwołania się do zapisów ustawy w relacjach z władzami, ponadto możliwość stosowania języka mniejszości jako pomocniczego i dwujęzycznych nazw miejscowości, choć zwracają uwagę na potrzebę doprecyzowanie niektórych zapisów. Krytykują natomiast zbyt wysoki – ich zdaniem – 20% próg dotyczący liczebności danej narodowości w gminie, konieczny do realizacji niektórych zapisów ustawy (domagają się zmniejszenia go do 10%), realizację przepisów dotyczących szkolnictwa, zwłaszcza jego finansowania, brak zapisu obligującego władze państwowe do finansowania instytucji kultury poszczególnych mniejszości oraz niewystarczające wsparcie samorządów⁹⁹.

3.3.2. Działalność polityczna