OBRAZ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W OCZACH STUDENTÓW

Wprowadzenie

Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie postrzegania problemów admini­ stracji publicznej (dotyczących także sfer wolności, własności i władzy) przez stu­ dentów prawa i administracji Krakowskiej Szkoły Wyższej im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego. Studenci W ydziału Prawa i Administracji, co najmniej środko­ wych lat studiów, posiadają ju ż szereg wiadomości teoretycznych, a także pewne doświadczenia praktyczne w sferze zagadnień administracji publicznej. Studenci wspomnianego kierunku z pewnością będą się stykać w swojej pracy zawodowej - w różnym zakresie - z administracją publiczną, z racji zatrudnienia w sektorze publicznym (który będzie ulegał dalszym istotnym zmianom i jakościowemu wzro­ stowi) lub jednostkach organizacyjnych z nim współpracującymi. Dlatego uznano za celowe zbadanie opinii studentów prawa i administracji na temat przyszłych miejsc zatrudnienia lub stanowiących ich istotne otoczenie (w rozumieniu otocze­ nia organizacji).

Przebieg badania

W lutym i w marcu 2005 roku przeprowadzono ankietę wśród studentów Wydziału Prawa i Administracji Krakowskiej Szkoły Wyższej im. Andrzeja Frycza M o­ drzewskiego. Udział w badaniach był dobrowolny i anonimowy, o czym informo­ wano studentów bezpośrednio przed badaniem. Ankietowani wypowiadali się pi­ semnie przez około 6 -9 minut, na temat: „Opisz najistotniejszy - Twoim zdaniem - problem(y) prawny(e) polskiej administracji publicznej”. Badający informował studentów, że oczekuje opisania ich własnych opinii i doświadczeń (z

uzasadnię-niem), a nie przedstawiania postulatów natury teoretycznej. Badanie przeprowa­ dzono wśród 287 studentów. Na ankietę odpowiedziało:

a) 99 studentów studiów zaocznych drugiego roku kierunku administracja publicz­ na (studiów licencjackich),

b) 63 studentów studiów zaocznych trzeciego roku kierunku administracja publicz­ na (studiów licencjackich),

c) 56 studentów studiów dziennych trzeciego roku kierunku administracja publicz­ na (studiów licencjackich),

d) 39 studentów studiów dziennych trzeciego roku kierunku prawo (studiów magi­ sterskich),

e) 30 studentów studiów zaocznych trzeciego roku kierunku prawo (studiów magi­ sterskich).

Metoda badania

Na wstępie procesu badawczego postawiono dwie hipotezy:

a) hipotezę niestatystyczną: studenci, jako członkowie polskiego społeczeństwa, będą w znacznej części podzielali jego powszechne opinie na temat administracji, a zarazem, jako osoby posiadające pewną wiedzę o zagadnieniach administracji publicznej, będą przedstawiać swoje opinie w sposób świadczący o ich przynajm­ niej teoretycznej orientacji w realiach administracji publicznej,

b) hipotezę statystyczną: ankietowani wskażą przede wszystkim problemy organi­ zacyjno-prawne, przewlekłe załatwianie spraw, braki edukacyjne i korupcję wśród urzędników, czyli ilość uzyskanych odpowiedzi poruszających te problemy będzie przeważać w uzyskanym zbiorze odpowiedzi na zagadnienie z ankiety.

Powyższe hipotezy uległy w trakcie badania następującym weryfikacjom:

a) hipoteza niestatystyczna została zweryfikowana przez sprawdzenie jej pod względem uzyskanej w procesie badawczym wiedzy empirycznej,

b) hipoteza statystyczna uległa sprawdzeniu przez wyliczenie ilości odpowiednich elementów wśród elementów uzyskanego w następstwie badania zbioru1 (nie trze­ ba było szczegółowo testować sprawdzanej, wysuniętej hipotezy zerowej wzglę­ dem obszaru krytycznego na potrzeby niniejszego opracowania)2.

Konieczne w tym miejscu jest odniesienie się do zagadnienia postawionego w ankiecie, niekiedy nieodpowiednio rozumianego przez ankietowanych studentów. Występuje w nim sformułowanie „problem prawny”, które badani interpretowali w różny sposób. Kwestia przymiotnika „prawny” jest pochodna od definicji „pojęcia prawa”, która nie jest jednoznaczna. Rozumienie tego pojęcia przez autora jest zbliżo­ ne do definicji twierdzącej, że „dla prawnika prawem jest wszystko, co spełnia warunki ważności ustanowione przez reguły uznania i inne reguły systemu”3. Niewątpliwie można stwierdzić, że do zbioru problemów prawnych można zakwalifikować te zwią­

1 J. K m i t a , W y k ła d y z lo g ik i i m e to d o lo g ii n a u k , W arszaw a 1973, s. 119-127. 2 M . S o b c z y k , S ta ty sty k a , L u b lin 1998, s. 157-161.

zane ze: stosowaniem prawa (włącznie z jego rozumieniem i interpretacją), jego prze­ strzeganiem. Intencją ułożenia takiego pytania z powyższym sformułowaniem była możliwie komunikatywna dla pytanych ankieta, albowiem badający chciał, aby pytanie zostało w możliwie najlepszy sposób zrozumiane przez ankietowanych studentów (nawet także intuicyjnie). Jednakże okazało się, że studenci podali szereg problemów, które nie są bezpośrednio problemami prawnymi (np. lenistwo urzędników), aczkol­ wiek mogą je powodować (przykładowo bezczynność administracji, która jest już bezspornie problemem prawnym). Wymóg wiernego przedstawiania uzyskanych wy­ ników badania nakazuje przedstawienie także tych odpowiedzi, które nie dotyczą bez­ pośrednio problemów prawnych. W przyszłości podejmując podobne badania należa­ łoby wytłumaczyć odpowiadającym, co może być, a co nie jest problemem prawnym.

Obraz administracji publicznej wśród studentów prawa i administracji

Badani studenci opisywali od jednego do sześciu problemów nękających polską administrację publiczną. Łącznie udzielili 814 wskazań. Dlatego, obliczając średnią arytmetyczną (liczba wskazań/liczba studentów), otrzymano wynik 2,836, wskazujący, że „statystyczny” ankietowany podał prawie trzy problemy. Natomiast w rozbiciu na kierunki (bez podziału na tryb studiów) uzyskano następujące średnie:

a) „statystyczny” student prawa wymienił 3,478 problemy (231/69),

b) „statystyczny” student administracji wymienił 2,674 problemy (583/218), czyli około 20% mniej w stosunku do studentów prawa.

Po zapoznaniu się z ankietami utworzono klasyfikację elementów ze zbioru wska­ zań studentów, wedle której podzielono ten zbiór na 24 wymienione poniżej pod­ zbiory problemów (przy czym nie wszystkie podzbiory można uznać za problemy prawne):

1) brak odpowiedzialności (urzędników za wadliwe lub szkodliwe akty prawne lub ich brak),

2) biurokracja (patologię biurokratyzmu, nie zaś idealny system M axa Webera), 3) niepewność stanu prawnego (zmieniające się i nie zawsze trwałe akty prawne), 4) przewlekłość (nieterminowe załatwianie spraw),

5) złe prawo (m.in. niezrozumiałe, zdekoncentrowane i poddane inflacji),

6) różne interpretacje prawa (różne organy niejednakowo interpretują te same przepisy prawa),

7) braki w edukacji urzędników (m.in. natury prawnej lub nawet ogólnej),

8) dezinformacja (urzędnicy dezinformują strony m.in. z powodu własnej niekom­ petencji lub dla uniknięcia załatwiania sprawy),

9) arogancja władzy (władza, czyli urzędnicy, okazują m.in. lekceważenie stronom i ich sprawom),

10) bałagan,

11) duże opłaty (za duże w zamian za to, co się otrzymuje),

12) niezrozumiałe pisma (strony otrzymują od organów pisma, których nie mogą zrozumieć),

13) niekulturalność urzędników,

14) nadmierny rozrost aparatu (przerosty zatrudnienia lub nadmierna liczba instytucji), 15) lenistwo urzędników,

16) rozrzutność środków (publicznych w wykonaniu administracji),

17) nadmiar kontroli (paraliżujących działalność kontrolowanych podmiotów, ale i organów),

18) upolitycznienie,

19) nepotyzm i kumoterstwo, 20) korupcja,

21) przeciążenie urzędników (zadaniami do wykonania przez zwierzchników lub przepisy),

22) braki finansowe (brak środków dla organów, niskie płace urzędników), 23) niska świadomość prawna (obywateli),

24) skomplikowane procedury (załatwiania spraw przez strony).

Wymienione problemy przyporządkowano oddzielnie wypowiedziom studentów ad­ ministracji (tab. 1), prawa (tab. 2) i studentom obu kierunków łącznie (tab. 3). Wynika z nich, że studenci administracji najczęściej wymieniali następujące problemy admini­ stracji publicznej: przewlekłość (72 wypowiedzi), bałagan i braki w edukacji urzędni­ ków (po 53), biurokrację (44), złe prawo (43), niską świadomość prawną (36), nad­ mierny rozrost aparatu (32) i skomplikowane procedury (29).

Z kolei studenci prawa, stanowiący około 25% respondentów, również na pierwszym m iejscu wymienili przewlekłość (aż 38 wypowiedzi), i kolejno: braki w edukacji urzędników (20), złe prawo (16), biurokrację (14), skomplikowane procedury i lenistwo urzędników (po 13), bałagan, brak kultury urzędników i brak odpowiedzialności (po 12 wypowiedzi).

Studenci obu kierunków najczęściej wymieniali przewlekłość (110 wypowie­ dzi), braki w edukacji urzędników (73), bałagan (65), biurokrację (61), złe prawo (59), korupcję (50), niską świadomość prawa (45) i skomplikowane procedury (42).

Tab. 1. Problemy (nie tylko prawne - wedle odpowiedzi studentów) występujące w polskiej administracji publicznej wskazane przez studentów administracji Krakow­ skiej Szkoły Wyższej im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego

W s k a z a n e p r z e z stu d e n tó w p r o b le m y a d m in istr a cji

A n k ieto w a n i stu d e n c i w g try b u i lat studiów

Z ao czn i - ro k II Z ao czn i - ro k III D zienni - rok III B ra k o d p o w ie d zialn o śc i 10 2 0 B iu ro k ra c ja 28 7 12 N ie p ew n o ść stan u p ra w n e g o 7 3 5 P rze w le k ło ść 20 39 13 Z le p raw o 24 9 10 R ó żn e in te rp re ta c je p ra w a 8 6 7 B raki w ed u k ac ji u rz ę d n ik ó w 25 18 10 D e zin fo rm a c ja 4 8 10 A ro g a n c ja w ła d zy 3 9 5 B ałag an 25 18 10 D uże o p łaty 1 1 0

N ie zro zu m iałe p ism a 5 5 7 Braki w k u ltu rze u rz ę d n ik ó w 0 2 3 N ad m ie rn y ro z ro st a p aratu 24 3 5 L en istw o u rz ę d n ik ó w 7 9 7 R o zrzu tn o ść śro d k ó w 9 2 0 N ad m iar kontroli 2 0 0 U p o lity czn ien ie 2 0 1 N ep o ty zm i k u m o te rstw o 6 1 4 K o ru p cja 25 3 12 P rzeciążen ie u rz ę d n ik ó w 6 3 2 B raki finansow e 7 2 4 N isk a św iad o m o ść p ra w n a 6 17 12 S k o m p lik o w an e p ro c e d u ry 6 U 12 L iczb a ba d a n y ch 99 63 5 6

Źródło: opracowanie własne.

Tab. 2. Problemy (nie tylko prawne - wedle odpowiedzi studentów) występujące w polskiej administracji publicznej wskazane przez studentów prawa Krakowskiej Szkoły Wyższej im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego

W sk a z a n e p r z ez s tu d e n tó w p ro b lem y a d m in istra cji A n k ieto w a n i s tu d e n c i p r a w a w g tryb u i lat stu d ió w

D zien n i - ro k III Z a o c z n i - rok 111 B rak o d p o w ied zialn o ści 10 2

B iu ro k racja 8 6

N ie p ew n o ść stan u p raw n eg o 2 1

Przew lek ło ść 19 19

Z łe praw o 7 9 R óżne in te rp reta c je p ra w a 5 3 ■ B raki w ed u k acji u rz ę d n ik ó w 12 8 D e zin fo rm acja 7 4 A ro g an cja w ład zy 5 6 B ałagan 7 5 D uże opłaty 3 0

N ie zro zu m iałe p ism a 1 1 B raki w k u ltu rze u rz ę d n ik ó w 3 9 N ad m ie rn y ro z ro st ap aratu 3 0 L en istw o u rz ę d n ik ó w 6 7 R o zrzu tn o ść śro d k ó w 2 0 N a d m ia r kontroli 1 1 U p o lity czn ien ie 2 2 N ep o ty zm i k u m o te rstw o 2 0 K orupcja 8 2 Przeciążen ie u rz ę d n ik ó w 3 3 B raki finansow e 2 2 N isk a św iad o m o ść p ra w n a 2 8 S k o m p lik o w an e p ro c e d u ry 4 9 L iczb a bad a n y ch o só b 39 30

Tab. 3. Problemy (nie tylko prawne - wedle odpowiedzi studentów) występujące w polskiej administracji publicznej wskazane przez studentów prawa i administracji Krakowskiej Szkoły Wyższej im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego

W s k a z a n e p r z e z s tu d e n t ó w p ro b le m y a d m in is tr a c j i Ł ą c z n a lic z b a w sk a z a ń B rak o d p o w ie d z ia ln o śc i 24 B iu ro k ra c ja 61 N ie p e w n o ść sta n u p ra w n e g o 18 P rze w le k ło ść 110 Z łe p ra w o 59 R ó żn e in te rp reta c je p ra w a 23 B raki w ed u k ac ji u rz ę d n ik ó w 73 D e zin fo rm a c ja 33 A ro g a n c ja w ła d zy 28 B ałagan 65 D u że o p łaty 5 N ie z ro z u m ia łe p ism a 19 B rak i w k u ltu rze u rz ę d n ik ó w 17 N a d m ie rn y ro z ro s t a p aratu 35 L en istw o u rz ę d n ik ó w 36 R o zrzu tn o ść śro d k ó w 13 N a d m ia r k o n tro li 4 U p o lity c z n ien ie 7 N e p o ty zm i k u m o te rstw o 13 K o ru p c ja 50

P rze c ią że n ie u rz ę d n ik ó w 17 B rak i fin a n so w e 17 N is k a św ia d o m o ść p ra w n a 45 S k o m p lik o w an e p ro c e d u ry 42 L iczb a b a d a n y c h o só b 287

Źródło: opracowanie własne.

W tab. 4. skonfrontowano kolejność i częstotliwość wypowiedzi wynikających z tab. 1-3. W analizie tej zwraca uwagę zgodne umieszczenie na I miejscu przewlekłości i - w następnej kolejności: braków w edukacji urzędników, bałaganu , biurokracji, złego prawa, korupcji i niskiej świadomości prawnej.

Tab. 4. Kolejność problemów prawnych według częstotliwości wypowiedzi bada­ nych studentów administracji, prawa i obu grup łącznie.

K o le jn o ś ć p r o b l e ­ m ó w w b a d a n y c h g r u p a c h S tu d e n c i a d m in is tr a c j i S tu d e n c i p r a w a S tu d e n c i p r a w a i a d m in is tr a c j i łą c z n ie 1 P rze w le k ło ść P rzew lek ło ść P rze w le k ło ść II B ałag a n B raki w ed u k acji u rz ę d n i­

kó w

B raki w ed u k acji u rzęd n i­ kó w

III B rak i w e d u k ac ji u rz ę d n i­ kó w

Złe praw o B ałagan IV B iu ro k ra c ja B iu ro k racja B iu ro k ra c ja V Z łe p raw o S k o m p lik o w an e p ro c e d u ry

L en istw o u rz ę d n ik ó w

Z le praw o VI N is k a św iad o m o ść p ra w a K o ru p c ja

V II N a d m ie rn y ro z ro st a p aratu B ałagan

B raki k u ltu ry u rzęd n ik ó w B rak o d p o w ie d zialn o śc i

N is k a św ia d o m o ść p ra w a V III S k o m p lik o w an e p ro c e d u ry S k o m p lik o w a n e p ro c e d u ry IX L e n istw o u rzęd n ik ó w L e n istw o u rz ę d n ik ó w

Źródło: opracowanie własne.

Statystyczny obraz wyróżnionych, najczęściej występujących problemów admini­ stracji publicznej przedstawiono graficznie na wykresach. Wykres 1 opisuje miej­ sce siedmiu głównych problemów administracji w strukturze wszystkich wypowie­ dzi respondentów. Wykres 2 określa strukturę procentową tych siedmiu głównych problemów, przyjętych jako dominujące w wypowiedziach studentów (w zaokrą­ gleniu do 1%).

Wykres 1. Główne problemy administracji w strukturze wszystkich wskazań stu­ dentów (problemy nie tylko prawne - wedle uzyskanych odpowiedzi studentów).

przewlekłość braki w edukacji bdagan urzędników

______ Ol 69

I I ruska świadomość prawna; 45

.□.n n n.□

_{korupcja niska świadomość poostaie}

Wykres 2. Struktura (w zaokrągleniu do 1%) głównych problemów administracji według studentów w strukturze ich zbioru (problemy nie tylko prawne - wedle odpowiedzi studentów).

Braki w edukacji urzędników

Niska świadomość prawna

Przewlekłość Biaki w edukacji urzędników

Biurokracja Złe prawo Korupcja Niska świadomość pravna

Źródło: opracowanie własne.

Badanie na temat „Urzędnik państwowy w oczach obywatela”, dotyczące m.in. analo­ gicznych problemów, jak w niniejszym badaniu, było przeprowadzane na zlecenie Urzędu Służby Cywilnej w 1999 roku i opublikowane na jego stronie internetowej. W badaniu tym respondenci przy wychodzeniu z urzędów państwowych odpowiadali na następujące pytanie: „Z jakim typem urzędnika tego urzędu miał(a) Pan(i) zazwy­ czaj do czynienia?” („Tak” obejmuje odpowiedzi „zdecydowanie tak” i „raczej tak”, „Nie” obejmuje odpowiedzi „zdecydowanie nie” i „raczej nie”)4

Wykres 3. W izerunek publiczny urzędników państwowych wedle badań zleconych przez Urząd Służby Cywilnej

□ Tak Kompetentni Uczciwi Uprzejmi Jasne odpowiedzi Rzetelni Pracowici Wyczerpujące informacje Szybko załatwiający sprawę

Zachłanni Chcieli zarobić Skorumpowani □ Nie T T 75 74 "55“ -55" T T 57

□ Ani tak, ani nie

inari2D

III20ZD

i E I O O

IgXZ22;

I E E I z m z L

m u

_23_ "2 2" ”2 1' Zaangażowani I 49

i

m

i

30 I ' . Zbywaiacy | 16 S i I 25 m : 18

SE

W IB S! :ffl=

r i o

i '1 9 ' —i— 60% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Źródło: witryna internetowa Urzędu Służby Cywilnej - sprawozdanie z badania opinii publicznej.

Wnioski

Obraz administracji publicznej w oczach studentów prawa i administracji wykazuje występowanie istotnych problemów prawnych i pozaprawnych. Różni się on istot­ nie od wskazanego dla porównania obrazu urzędnika państwowego w oczach oby­ watela.

Najistotniejszymi problemami ściśle prawnymi administracji okazały się: przewlekłość w załatwianiu spraw (tj. bezczynność lub nieterminowe ich załatwia­ nie), złe prawo (będące wynikiem niedoskonałej działalności legislacyjnej) i ko­ rupcja. Natomiast problemami, które nie są bezpośrednio problemami prawnymi,

aczkolwiek m ogą je pośrednio powodować są braki w edukacji urzędników, bała­ gan, biurokracja, niska świadomość prawna obywateli.

Autor przywołuje poniżej kilka cytatów z anonimowych ankiet studentów (oddających ich subiektywne opinie - pisownia oryginalna):

a) „A ju ż zasadniczą przesadą jest korupcja zaczynająca się na najniższych szcze­ blach, z czym spotykam się na co dzień, bo pracuję w gminie i już tam tego wy­ trzymać nie mogę, ale jest bezrobocie”;

b) „Moim zdaniem najważniejszy problem to, że urzędy powinny szybko sprawy załatwiać.”

c) „Uważam, że istotny problem, to źle wykształceni urzędnicy, którzy udzielają złych rad.”

d) „Ogólnie jest bardzo dużo dokumentów i dlatego robi się często bałagan i nie możemy niczego znaleźć i wychodzimy na niekompetentnych”

e) „Pracownicy administracji nadal wykonują czynności z wielką łaską”

f) „Sprawy zalegają niezałatwione, a liczba urzędników rośnie, rośnie, a one dalej leżą, leżą”

Analizując powyższe dane można stwierdzić, że obie wysunięte hipotezy można uznać za trafne. Hipotezę niestatystyczną (studenci jako członkowie pol­ skiego społeczeństwa będą w znacznej części podzielali jego powszechne prze­ świadczenia na temat administracji, a zarazem jako osoby posiadające pewną wie­ dzę o zagadnieniach administracji publicznej będą przedstawiać swoje opinie w sposób świadczący o ich przynajmniej teoretycznej orientacji względem realiów administracji publicznej [a także o przeprowadzonym z powodzeniem dotychcza­ sowym procesie dydaktycznym]) należy uznać za zweryfikowaną pozytywnie. Sprawdzenie zgodności tej hipotezy z materiałem empirycznym wypada pomyśl­ nie, szczególnie przy dużym rozrzucie opinii o charakterze fachowym i praktycz­ nym, i jest wzmocnione kontekstem łączenia przez znaczną część studentów wie­ dzy teoretycznej z doświadczeniami praktycznymi lub zawodowymi.

Hipotezę statystyczną („ankietowani wskażą przede wszystkim problemy organizacyjno-prawne, przewlekłe załatwianie spraw, braki edukacyjne i korupcję wśród urzędników, czyli ilość otrzymanych odpowiedzi będzie przeważać w uzy­ skanym zbiorze odpowiedzi na zagadnienie z ankiety) także należy raczej uznać za zweryfikowaną pozytywnie. Łączna suma tych wskazań studentów wynosi 519 (na 814), choć tutaj należy zauważyć, że nie jest to wynik jednoznaczny (287 studen­ tów udzieliło od Ido 6 wskazań, zatem test hipotezy zerowej względem obszaru krytycznego z tego powodu także nie byłby tutaj na podstawie tych danych bez­ względnie jednoznaczny, choć oczywiście jego wynik nakazywałby uznać hipotezę zerow ą za zweryfikowaną pozytywnie).

Polska administracja publiczna - przed którą pojawia się wiele wyzwań, m.in. wobec integrującej się Europy i globalizującego się świata - wymaga dal­ szych zmian i rozwoju jakościowego, co stawia przed szkolnictwem wyższym odpowiedzialne zadanie kształcenia (lub dokształcania w procesie ustawicznego kształcenia) kapitału ludzkiego administracji publicznej oraz prowadzenia badań naukowych na temat administracji publicznej. Choć szkolnictwo wyższe raczej nie

rozwiąże bezpośrednio wykazanych tu problemów prawnych administracji, to jego oddziaływanie na kreację i ulepszanie kwalifikacji (także o charakterze prawni­ czym) zasobu ludzkiego administracji publicznej może ograniczać nadmierne wy­ stępowanie wspomnianych problemów prawnych.

Anna Pulit

W dokumencie Państwo i Społeczeństwo nr 1, 2005 : Wolność - Własność - Władza. Dylematy doktryny i praktyki (Stron 128-139)