WALDEMAR WALCZAK
Różne wymiary korupcji
W literaturze przedmiotu można natra-fić na wiele różnych definicji analizowa-nego zjawiska. Ta odmienność interpre-tacyjna i profuzja używanych określeń
wskazują na złożoność pojęcia korupcji, a także jego wieloznaczność. Warto odwo-łać się tu do poglądu formułowanego przez szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA), który uważa, że „korupcja to wie-lowymiarowe zjawisko analizowane i dia gnozowane w najważniejszych dla
funkcjonowania państwa aspektach: spo-łecznym, etycznym i prawnym”1. Trzeba w tym miejscu uzupełnić zacytowaną opi-nię o kolejną perspektywę postrzegania korupcji, a mianowicie w wymiarze eko-nomicznym2. Do ustawowych obowiąz-ków CBA3 oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW)4 należy bowiem zwalczanie „działalności godzącej w inte-resy ekonomiczne państwa”, co bezpośred-nio wiąże się z korupcją. Druga refleksja dotyczy tego, że w myśl przywołanych twierdzeń nie można zawężać omawia-nego tematu wyłącznie do czynów opisa-nych w przepisach Kodeksu karnego (k.k.) i ustawy o CBA. Co więcej, dla właściwego zrozumienia istoty korupcji, a tym samym prawidłowej oceny konkretnych działań, decyzji i wzorców zachowań, niezbędne jest zdefiniowane tego pojęcia w sposób klarowny i precyzyjny. Tylko dookreślone zwroty umożliwią dokonanie poprawnej charakterystyki zgłębianego problemu.
W najnowszym rządowym dokumen-cie, czyli tzw. Strategii Antykorupcyjnej na lata 2018–2020, zawarto następu-jące twierdzenia: „potocznie korupcja
1 Mapakorupcji.ZwalczanieprzestępczościkorupcyjnejwPolscew2016r., Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa 2017, s. 5.
2 Por. K. Nowakowski: Korupcjajakoproblemteoretycznyispołeczno-ekonomiczny, „Ruch Prawniczy, Ekono-miczny i Socjologiczny” nr 2/1996, s. 77-94; P. Wiatrowski: Prawne,ekonomiczneisocjologiczneaspekty
korupcji, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie” nr 776/2008, s. 97-111.
3 Art. 1 ustawy z 9.6.2006 o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1993, t. j.)
4 Rozpoznawanie,zapobieganieiwykrywanieprzestępstwgodzącychwpodstawyekonomicznepaństwa, Art. 5 ust. 2 pkt b) ustawy z 24.5.2002 o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2017 r. poz. 1920, t. j.).
5 Uchwała nr 207 Rady Ministrów z 19.12.2017 w sprawie Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020 (M.P. 2018 poz. 12), s. 7.
6 W. Walczak: Działaniaanalityczno-informacyjneidentyfikującemechanizmykorupcyjnewprocesachzarzą-dzania, „Przegląd Bezpieczeństwa Wewnętrznego” nr 16/2017, s. 56.
7 E. Łętowska: Korupcjastajesięnarzędziemwładzy, 12.4.2018, OkoPress, źródło: https://oko.press/prof-let-owska-korupcja-staje-sie-narzedziem-wladzy-mamy-instytucjonalizacje-kija-i-marchewki/, dostęp: 30.11.2018.
jest identyfikowana przede wszystkim z wręczaniem i przyjmowaniem łapówek.
Nieco rzadziej kojarzy się z innymi zacho-waniami, takimi jak protekcja, nepotyzm czy kumoterstwo”5. Z uwagi na powyższe przesłanki, korupcja musi być postrzegana w szerokim ujęciu jako wykorzystywanie władzy, wpływów i pozycji zawodowej dla realizacji partykularnych celów, pry-watnych interesów oraz osiągania korzyści osobistych i majątkowych przez faworyzo-waną grupę beneficjentów traktowanych w uprzywilejowany sposób. Oznacza to, że badane zjawisko obejmuje zakresem pojęciowym zarówno działania określa-ne miaokreśla-nem przestępstw korupcyjnych, jak również wszystkie pozostałe formy tzw. legalnej korupcji, która nie jest sank-cjonowana w przepisach Kodeksu karnego6. Ewa Łętowska wyraża kategoryczną opinię, uznając, że „korupcja staje się na-rzędziem władzy. Mamy instytucjonali-zację kija i marchewki”7. Ta wypowiedź ma szczególny charakter, wykraczający poza tradycyjne rozumienie korupcji, przez odniesienie tego zjawiska do polityki państwa jako takiego wobec określonych
grup społecznych. Trzeba jednak wyjaśnić, że autorka wypowiedziała swoje zdanie w określonym kontekście sytuacyjnym, co może wywołać polemikę z kilku po-wodów. Po pierwsze, niesłuszne jest ro-zumowanie, że korupcja w owej formie dopiero teraz się ujawniła, gdyż wykorzy-stywanie władzy dla partykularnych celów nie jest nowym zjawiskiem.
Podobnie można skomentować pogląd E. Łętowskiej: „wkraczamy na ścieżkę oli-garchizacji władzy, a korupcję – w szero-kim znaczeniu przekupywania całych grup, czyni się narzędziem polityki pań-stwa”8. Po drugie, nie można ograniczać pola widzenia jedynie do zdarzeń zwią-zanych z funkcjonowaniem jednej kate-gorii organizacji – „korupcja jako metoda zarządzania judykatywą”9. Analogiczne zjawiska, wzorce zachowań i procesy mogą ujawnić się we wszystkich podmiotach, jakie funkcjonują w gospodarce, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym.
Dla prowadzonych rozważań najważniej-sze znaczenie ma to, aby korupcję trafnie rozpoznawać w odniesieniu do jej konkret-nych przejawów, jakie występują na po-ziomie organizacji10 oraz w gospodar-ce11, a także prawidłowo identyfikować główne cele, które dzięki niej są osiąga-ne. Odzwierciedleniem korupcji wszech-obecnej i występującej w największej skali
8 Tamże.
9 Tamże.
10 R. Krupa, M. Łączek: Zjawiskokorupcjiorazjejwpływnafunkcjonowanieorganizacji, „Organizacja i Zarzą-dzanie” nr 3/2015, s. 79-90.
11 K. Nowakowski: Korupcjaainstytucjewgospodarce, „Ekonomia i Prawo” nr 2/2006, s. 137-159.
12 W. Walczak: Korupcjajakosiećwpływów,powiązańizależności, „Przegląd Bezpieczeństwa Wewnętrznego”
nr 19/2018, s. 11-41.
13 L. Bełza: Grainformacyjnaowpływyidominację, „Bezpieczeństwo Narodowe” nr 1/2011, s. 33.
14 K. Skowron: Korupcjajakoproblemzarządzaniapublicznego, „Organizacja i Zarządzanie” nr 2/2015, s. 118.
są funkcjonujące sieci wpływów, powią-zań i zależności, które nakładają się na siat-kę przepływów środków finansowych na konta wybranych beneficjentów, nale-żących do tzw. układów zamkniętych12. Warto zaznaczyć, że chodzi tutaj o procesy tworzenia, rozbudowywania, umacniania wzajemnych interesów i ochrony powsta-łych układów, a także utrzymanie władzy i kontroli nad tym imperium. Co ważne, wszystkie realizowane w tym celu przed-sięwzięcia oraz zatwierdzane decyzje są wcześniej przemyślane, zaplanowane i uzgodnione w wąskim kręgu wtajemni-czonych. Najczęściej praktyki korupcyjne są domeną działań zorganizowanej grupy dbającej o realizację partykularnych celów.
Podobną opinie wyraża Lucjan Bełza: „ko-rupcja w szerokim znaczeniu jest jednym z elementów tworzenia nieformalnych grup interesów”13. Krzysztof Skowron dodaje, że często stanowią one „rozbudowany, wy-subtelniony i dobrze zakamuflowany sys-tem”14. A zatem trzeba z całą mocą podkre-ślić, że korupcja sprowadza się do działań podejmowanych z pełną świadomością – są to czyny popełniane z zamiarem bez-pośrednim i kierunkowym. Innymi słowy, są to czyny umyślne i celowe. Powyższa konstatacja ma doniosłe znaczenie dla pra-widłowej percepcji, a także oceny konkret-nych decyzji i poczynań osób sprawujących
władzę publiczną. Główna teza przyjęta w pracy zakłada, że szeroko rozumiane nadużywanie władzy (wykorzystywanie jej dla partykularnych korzyści, interesów) jest immanentną cechą każdego zachowania kwalifikowanego jako korupcyjne, zarówno mającego postać przestępstwa, jak i tzw. le-galnej korupcji, z tym że nie każdy przypa-dek nadużycia władzy publicznej jest kwa-lifikowany na podstawie przepisów prawa jako karalna forma korupcji.
Wykorzystywanie władzy dla własnych interesów
W nawiązaniu do przedstawionych rozwa-żań na temat rozumienia istoty zachowań korupcyjnych, można w tym miejscu zacy-tować opinię Aliny Hussein. Według au-torki, korupcja będąca patologią władzy, jest definiowana jako „nadużywanie funk-cji publicznych do nielegalnych korzyści prywatnych”15. Bardziej szczegółowe ujęcie odnajdujemy w rządowym dokumencie (w tzw. strategii antykorupcyjnej), w któ-rym akcentuje się potrzebę wielowymiaro-wego podejścia do rozpatrywanego zjawi-ska. Argument potwierdzający słuszność wyrażonej tezy zawiera się w następują-cym zdaniu: „Istnieje wiele form korupcji, wśród których na przestrzeni ostatnich lat najczęściej są wymieniane m.in.: protekcja, nepotyzm i kumoterstwo”16.
Nepotyzm opisywany jest jako „nad-używanie zajmowanego stanowiska
15 A. Hussein: Bezpieczeństwoantykorupcyjnedlarozwoju, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia, Sectio H” nr 6/2017, s. 118.
16 Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020 (M.P. 2018 poz. 12), s. 12.
17 Tamże, s. 12.
18 Tamże, s 12.
poprzez faworyzowanie protegowanych członków własnej rodziny przy osiąga-niu korzyści materialnych, pozycji spo-łecznych czy określonych przywilejów”17. Nie ma zatem tutaj mowy o nielegalnych korzyściach materialnych i nienależnych profitach. Wymaga podkreślenia, że nepo-tyzm w omawianej strategii antykorupcyj-nej nie jest zaliczany do kategorii zachowań, które są penalizowane na gruncie przepi-sów karnych, niemniej w praktyce mogą wystąpić przypadki – zależnie od okolicz-ności – kiedy czyny określane nepotyzmem będą jednocześnie wypełniać znamiona przestępstwa nadużycia władzy.
Kumoterstwo – według rządowego pro-gramu antykorupcyjnego – „to wzajemne popieranie się ludzi związanych ze sobą pokrewieństwem, zażyłością lub przy-należnością do określonej grupy, zwykle dla osiągnięcia wyższej pozycji społecznej lub zawodowej, a także w celu uzyska-nia korzyści materialnych, nieopieraja-ce się na onieopieraja-cenie przydatności i wartości tych osób, lecz wyłącznie na fakcie zna-jomości lub powiązań towarzyskich”18. Analizując cytowaną definicję trzeba ko-niecznie zwrócić uwagę na jej bardzo wy-mowny końcowy fragment. W myśl takiej interpretacji okazuje się, że poplecznic-two nie będzie utożsamiane z korupcją, jeśli dla uzasadnienia określonej decyzji personalnej o powołaniu do pełnienia za-szczytnej funkcji (wyborze na lukratywne
stanowisko), zostanie podana stosowna argumentacja, tj. odwołująca się do me-rytorycznych przesłanek wskazujących na przydatność beneficjenta na danym miejscu pracy. Takie uzasadnienie w wielu przypadkach może okazać się jednak wy-jątkowo złudne i fasadowe. Niewątpliwie w ten sposób da się wyjaśnić zasadność prawie każdej nominacji, aczkolwiek taka eksplikacja nie zawsze będzie stanowić odwzorowanie prawdziwych motywów przesądzających o wyborze danego kan-dydata. Wnikliwa obserwacja rzeczywi-stości dostarcza dużo niepodważalnych przykładów, jednoznacznie wskazują-cych na powiązania, koneksje oraz zna-jomości jako jedyne relewantne czynniki, jakie przesądzają o tym, że spośród tysięcy innych wykształconych, kompetentnych oraz uczciwych obywateli, akurat dana osoba otrzymuje szansę objęcia konkret-nej synekury, zdobycia lukratywnego zle-cenia, kontraktu, otrzymania dotacji itd.
Może się okazać, że znaczenie mają tylko układy, protekcja, wpływy i powiązania.
Interesującym uzupełnieniem prowa-dzonych rozważań jest zdanie charak-teryzujące główne założenia dotyczące poprzedniej strategii antykorupcyjnej na lata 2014–2019: „realizacja niniej-szego Programu powinna przyczynić się do ugruntowania w społeczeństwie przekonania, że korupcja jest patolo-gią, a nie standardem demokratycznego
19 Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019, przyjęty uchwałą Rady Ministrów nr 37 z 1.4.2014, (M.P. 2014 poz. 299), s. 5.
20 Sz. Buczyński, A. Banaszkiewicz: Korupcjaosóbnaeksponowanychstanowiskachpolitycznychzperspek-tywywhitecollarcrime, „Journal of Modern Science” nr 4/2012, s. 229-251.
21 A. Pluskota: Wpływkorupcjinaprzedsiębiorczość, „Folia Oeconomica. Acta Universitatis Lodziensis”
nr 334/2018, s. 204.
państwa, oraz że celem wspólnym wszyst-kich organów władzy publicznej jest stałe jej ograniczanie”19. W powszechnym od-czuciu korupcja jest bowiem kojarzona wła-śnie przede wszystkim z osobami na eks-ponowanych stanowiskach politycznych20. Dotyczy poczynań każdej władzy, której zachowania dalekie są od standardów de-mokratycznego państwa prawa. Chodzi m.in. o traktowanie instytucji państwa jak prywatnego folwarku, a nie jako dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), naru-szanie zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), działania pozo-stające w jawnej sprzeczności z gwaran-cjami równego traktowania przez władze publiczne, zasadą równych szans (art. 32 Konstytucji RP), a także będące wyrazem osobliwie i specyficznie pojmowanej troski o dobro wspólne (art. 82 Konstytucji RP).
W literaturze przedmiotu pojawiają się z kolei i takie opinie, że „korupcja może oddziaływać również pozytywnie na dzia-łalność gospodarczą i przedsiębiorczość.
Pozytywne skutki korupcji występują każ-dorazowo, gdy umożliwia ona prowadzenie biznesu lub uzyskanie wyższych docho-dów, np. w wyniku wygrania przetargu”21. Powodem zacytowania takich twierdzeń jest wyłącznie ukazanie odmienności ocen i przemyśleń pojawiających się w dyskusji naukowej na temat konsekwencji rozpa-trywanego zjawiska. Oczywiście, dzia-łania korupcyjne zapewniają przewagę
nad pozostałymi graczami rynkowy-mi22, a w konsekwencji prowadzą do po-nadprzeciętnych korzyści finansowych dla osób zaangażowanych w ten proceder.
Nie zmienia to jednak tego, że na korupcji zyskują tylko jednostki, a straty ponosi całe państwo, a tym samym pozostali, uczciwi obywatele.
Należy w tym miejscu wyraźnie zazna-czyć, że autor artykułu ma jednoznacz-nie negatywne zdama jednoznacz-nie na temat korupcji.
Dodatkowo uważa, że powinno się sta-nowczo zwalczać wszelkie jej przejawy, nie tylko czyny noszące znamiona czynu zabronionego.
Podobne stanowisko można odnaleźć we wspominanym dokumencie rządowym, w którym zwrócono uwagę na negatywne konsekwencje, jakie wywołują wszystkie (bez wyjątku) praktyki korupcyjne: są one szkodliwe ekonomicznie, utrudniają pro-wadzenie działalności gospodarczej, pod-ważają zasady wolnego rynku, zakłócają normalne funkcjonowanie gospodarki, wpływając tym samym na opóźnienie rozwoju gospodarczego i jego równowa-żenie23. Te refleksje trafnie opisują istotę rozpatrywanego zagadnienia. Powstaje jed-nak pytanie, czy takie celne spostrzeżenia rządu są wystarczające do tego, aby mówić o rezultatach efektywnego ograniczania skali korupcji w Polsce? Co więcej, przy-jęta przez rząd strategia antykorupcyjna
22 K. Mroczek, P. Trąpczyński, A. Więcek: Korupcjawbiznesiemiędzynarodowymazachowaniaprzedsiębiorstw:
przeglądwybranejliteratury, „Studia Oeconomica Posnaniensia” nr 5/2013,s. 36.
23 Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020 (M.P. 2018 poz. 12), s. 12.
24 Tamże, s. 4.
25 G. Szulczewski: Próbaprakseologicznejietycznejanalizynowychpostacikorupcji, „Prakseologia” nr 160/2018, s. 156.
26 I. Wysmułek: Corruptioninschools?ThescaleandsourcesofcorruptionperceptionsinPoland, „Edukacja”
nr 5/2017, s. 43.
w swoich założeniach odnosi się do „kie-runków działań państwa w obszarze roz-poznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw korupcyjnych”24, a zatem kon-centruje się wyłącznie na eliminowaniu jednej z kategorii korupcji, jaka występuje w rzeczywistości.
Grzegorz Szulczewski uważa, że zakres czynów wyczerpujących znamiona korup-cji, jakie są opisane w kilku paragrafach Kodeksu karnego, „wyzwala inicjatywę takich form przekazywania gratyfikacji, które pozwolą uniknąć podejrzeń o przy-jęcie nienależnej korzyści”25. Te przemy-ślenia wskazują w jakim kierunku współ-cześnie ewoluuje ten proceder. Dlaczego wobec tego w rządowym dokumencie nie wspomina się o potrzebie ogranicza-nia pozostałych korupcyjnych praktyk?
Co zatem z legalnymi formami korupcji, czy mają się one jeszcze bardziej rozwijać i umacniać, gdyż są nieszkodliwe dla pań-stwa i społeczeńdla pań-stwa? A może są realizo-wane w interesie publicznym i w trosce o dobro wspólne, w myśl zasady, którą przywołuje Ilona Wysmułek: im większa skala korupcji, tym mniejsze szanse na to, że pozostali będą postępować uczciwie26. Nie powinno się tych wątków pomijać mil-czeniem, ponieważ odgrywają istotną rolę.
Przede wszystkim wpływają na prawidło-wą percepcję faktów, zdarzeń odnoszących się do zakresu oraz form wykorzystywania
władzy, co znajduje potwierdzenie w co-dziennej rzeczywistości.
Instrumentalne wykorzystywanie zdo-bytej władzy dla prywatnych korzyści sta-nowi podstawowy element tzw. legalnej korupcji. Rozliczne informacje docierające do opinii publicznej mogą skłaniać do re-fleksji, że jest to zjawisko powszechnie występujące w gospodarce, które staje się paradygmatem skutecznego działania.
Tego typu praktyki mają przede wszyst-kim potwierdzenie w polityce kadrowej, a także są w szerokim zakresie stosowane w innych procesach decyzyjnych rodzą-cych określone skutki finansowe. Chodzi m.in. o: przetargi, zakupy towarów i usług, dotacje, kontrakty, zlecenia, umowy cy-wilno-prawne zawierane z prywatny-mi osobaz prywatny-mi, firmaz prywatny-mi zewnętrznyz prywatny-mi27. Najważniejszym elementem jest przejęcie władzy i kontroli nad danym podmiotem, co w istocie sprowadza się do obsadzenia kluczowych stanowisk menedżerskich za-ufanymi ludźmi, którzy dzięki temu uzy-skują stosowne uprawnienia do kierowa-nia instytucją i zaciągado kierowa-nia w jej imieniu zobowiązań finansowych.
To jest pierwotny proces w ramach kon-cepcji zawłaszczania państwa, gdzie zjawi-ska korupcyjne ujawniają się w tak wyrazi-stej formie. Najpierw nieformalne wybory odbywają się w wąskim kręgu wtajemni-czonych, a następnie są organizowane zgod-nie z obowiązującym porządkiem praw-nym przez osoby, które mają uprawnienia
27 Por. A. Hussein: Obszaryzagrożeniakorupcją–przeglądbadańNIKopublikowanychw2016roku, „Kontrola Państwowa” nr 5/2017, s. 50-60.
28 Zdarzają się jednak przypadki, kiedy za sprawą mediów do opinii publicznej trafiają informacje zdobyte w wyniku podsłuchów na temat przebiegu określonych procesów i towarzyszących im okoliczności. Ujaw-nione materiały potwierdzają w całości słuszność wyrażanych tez i przemyśleń.
decyzyjne w tym zakresie. Do opinii pu-blicznej trafiają wyłącznie informacje na temat finalnego efektu zakulisowych
„ustawek”, uprzednio wyreżyserowanych scenariuszy działań. Można zatem powie-dzieć, że jawny charakter mają rezultaty legalnej korupcji, natomiast przebieg zda-rzeń poprzedzających te działania jest zare-zerwowany jedynie dla grona wybrańców28, znających „od zaplecza” sekrety i okolicz-ności towarzyszące określonej nominacji.
Takie zabiegi i czynności zapewne towa-rzyszą wielu decyzjom kadrowym, z tym, że od strony formalno-prawnej są możli-we w tych sytuacjach, kiedy dany organ kolegialny lub jednoosobowy, bądź inna upoważniona osoba, ma przyznane odpo-wiednie kompetencje w zakresie dokony-wania określonych czynności prawnych.
Chodzi zatem tutaj o wszystkie roz-strzygnięcia dotyczące obsady personalnej na stanowiskach, gdzie nie są wymagane jakiekolwiek procedury tzw. „otwartego i konkurencyjnego” naboru. Dla przykła-du, w formule prawnej tzw. powołania na stanowisko dokonuje się wyboru osób piastujących najwyższe stanowiska w ad-ministracji rządowej i wielu podległych instytucjach, w ten sam sposób wybierane są przez Sejm osoby do pełnienia ważnych funkcji państwowych, podobnie wyłania-ni są kandydaci do zatrudwyłania-niewyłania-nia na eks-ponowanych stanowiskach urzędniczych m.in. w Kancelarii Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, Sejmu, Senatu, w Biurze
Trybunału Konstytucyjnego lub Rzecz-nika Praw Obywatelskich, itd. Podobnie powołuje się skład zarządu samorządu wo-jewództwa i powiatu, analogiczne rozwią-zania stosuje się, aby wskazać członków rad nadzorczych i zarządów spółek z udziałem państwowych osób prawnych, władz fun-dacji utworzonych przez spółki z udziałem Skarbu Państwa, osób zajmujących kie-rownicze stanowiska w służbie cywilnej i wielu innych podmiotów.
Każdy z wyżej wymienionych przykła-dów charakteryzuje się tym, że osoby po-tencjalnie zainteresowane objęciem stano-wiska bądź funkcji w strukturach władzy państwowej, podległych agencjach, spół-kach, nie mają nawet w teorii równych szans. Jest to o tyle symptomatyczne, że w art. 60 Konstytucji RP wyraźnie za-pisano, że: „Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo do-stępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”29. Podejmując próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie, dlaczego mało kto zwraca uwagę na ten istotny szczegół wyni-kający wprost z przepisów Konstytucji RP, można powiedzieć, że ukształtowany od lat sposób rozumienia zasad demokratyczne-go państwa prawa doprowadził do tedemokratyczne-go, że powszechnie akceptuje się to, iż ekipa polityczna wygrywająca wybory może do-wolnie kreować obsadę najważniejszych stanowisk w państwie.
Innymi słowy, jedynym i całkowicie wy-starczającym uzasadnieniem dla wszyst-kich decyzji personalnych, które mają wy-soce uznaniowy, stronniczy i arbitralny
29 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 (Dz.U z 1997 r. nr 78 poz. 483, ze zm.).
charakter, jest to, że zostały podjęte zgod-nie z obowiązującymi przepisami prawa, przez osobę posiadającą stosowne upraw-nienia. A zatem nie można podważać, bądź kwestionować prawidłowości tych proce-dur pod względem formalno-prawnym, aczkolwiek owe nominacje trzeba postrze-gać w ujęciu systemowym.
Każdej desygnacji towarzyszą odmienne okoliczności i uwarunkowania. Wspólne dla wszystkich procesów jest z kolei to, że zawsze występuje osoba, bądź grupa osób popierająca daną kandydaturę, widząc w tym również szanse na realizację okre-ślonych celów prywatnych. W praktyce mamy do czynienia z sytuacją wywierania wpływu na przebieg zdarzeń, ścierania się rozmaitych interesów, a także z proce-sem tworzenia sieci powiązań i zależno-ści. Ważne jest, kto bezpośrednio wska-zuje, poleca, udziela rekomendacji, do ja-kiej większej grupy wsparcia przynależy protektor – czyje reprezentuje interesy, jakie dzięki nominacji swojego człowieka zyskuje szanse rozbudowywania układu i umacniania koneksji. Wykorzystywanie władzy w efekcie generuje korzyści oso-biste, a także wymierne profity ekono-miczne dla osób trzecich oraz decydenta.
Formalne decyzje będące konsekwencją wcześniej poczynionych ustaleń są dzia-łaniami mającymi legitymację prawną, co sprawia, że trudno w tym przypadku formułować zarzuty o nielegalne naduży-wanie władzy. Są to bowiem czynności realizowane zgodnie z przyznanym za-kresem kompetencji – decyzje podejmują
upoważnione do tego osoby, na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
Jeśli jednak przyjmiemy poszerzoną optykę i ze zrozumieniem przeczytamy, jakie założenia legły u podstaw funkcjono-wania służby cywilnej, zgodnie z brzmie-niem art. 153 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o służbie cywilnej, która została ustanowiona „w celu zapewnienia zawo-dowego, rzetelnego, bezstronnego i poli-tycznie neutralnego wykonywania zadań państwa”30, wówczas ocena prawna okre-ślonych decyzji personalnych będzie dwu-znaczna. Gdy w nominacjach na wysokie stanowiska kierownicze w służbie
Jeśli jednak przyjmiemy poszerzoną optykę i ze zrozumieniem przeczytamy, jakie założenia legły u podstaw funkcjono-wania służby cywilnej, zgodnie z brzmie-niem art. 153 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o służbie cywilnej, która została ustanowiona „w celu zapewnienia zawo-dowego, rzetelnego, bezstronnego i poli-tycznie neutralnego wykonywania zadań państwa”30, wówczas ocena prawna okre-ślonych decyzji personalnych będzie dwu-znaczna. Gdy w nominacjach na wysokie stanowiska kierownicze w służbie